党建嵌入自治：村民自治的基本单元重构——基于上海市X村的个案研究

□沈锦浩

[内容提要]自2014年起，中央一号文件连续五年提出，“可开展以村民小组为基本单元的村民自治试点工作。”通过对上海市X村的实地调研发现，该村以村民小组为村民自治的基本单元，并在组织、空间和行动等三个层面上实现了党建嵌入自治，形成了以村民小组为基础、以行政村为依托的多级自治形式，取得了相当不错的自治成效。党建嵌入自治之所以能够有为，其关键之处在于党建单元与自治单元的双重下沉形成了乡村治理合力，村庄公共空间的再造与拓展实现了村庄秩序重建，以及以生活服务为重点的党建和自治工作满足了村民的美好生活需要。因此，当前推进村民自治工作的现实思路，应是在推动村民自治单元下沉的同时，以党建嵌入自治的形式激发村民自治活力，从而实现村民自治在基本单元层面的重构。

一、问题的提出

村民自治是我国农村基层民主制度的重要组成部分，是我国实现农村社会有效治理的重要组织形式。自20世纪80年代第一个村民委员会在广西诞生之后，学术界就开始关注村民自治并展开了大量研究，其价值与意义也得到了广泛肯定。在村民自治的相关研究中，政策实现型研究路径一直占据主导地位。这一研究路径主要关注村民自治制度的实践可能性及其发展方向，其目的在于推进落实村民自治制度，推动实现农村基层民主。制度主义视角一度是该研究路径下的主流视角，这一视角旨在揭示村民自治制度的发展困境并提出改进措施。根据强调的概念不同，又可分为结构制度主义和理性制度主义两种类型。持结构制度主义视角的学者更关注组织结构性，如俞可平指出，村委会和村党总支之间的结构性矛盾导致村级治理权威的合法性不足。对此，应通过制度建设确保“每个行政村，只能存在一个合法的公共权威中心，它必须最大限度地体现全体村民的意愿，通过民主的程序产生，拥有最大的合法性基础”[1]。持理性制度主义视角的学者更关注规则，如韩玲梅等人提出，村民自治的主要障碍就是制度非均衡。具体而言就是，一方面支持村民自治发展的相关政策法规出台过于缓慢，另一方面政府的行政管理要求严重挤压村民自治的制度空间。因此，未来村民自治的制度变迁应该走完善法律法规的强制性制度变迁和引导村民参与的诱致性制度变迁相结合的道路[2]。

2014年，中央一号文件首次提出“探索不同情况下村民自治的有效实现形式，农村社区建设试点单位和集体土地所有权在村民小组的地方，可开展以社区、村民小组为基本单元的村民自治试点”。其后，连续五年的中央一号文件都对“村民自治基本单元”问题给予持续性关注。基本单元视角将研究重心从国家制度安排转向农村社会自身需求，特别重视村民自治的有效实现形式及其条件[3]。在这一视角之下，许多学者提出了基本单元层面有效实现村民自治的条件，如“资源集中是功能基础”[4]、“规则自觉是制度基础”[5]、“集体行动是主体因素”[6]、“政策落地是现实因素”[7]等等。邓大才从历史经验和理论建构的角度出发，进一步总结出“产权相同、利益相关、血缘相连、文化相通、地域相近”是影响村民自治基本单元的五个因素[8]。

从上述两种观点的比较来看，制度主义视角主要强调村民自治发展困境的制度归因以及改进措施的制度建设，这一视角注意到社会结构和规则对社会行为的约束引导作用，但它的缺陷在于，结构主义制度难以提供制度变迁的具体路径和方式，理性制度主义难逃制度理性和行政代理人利益理性的悖论[9]。因此，笔者认为，相比于制度主义视角，从基本单元视角出发寻找村民自治的出路更为可行。习近平总书记反复强调，“办好中国的事情，关键在党”。这是在中国的革命、建设和改革事业中被一再证明的永恒真理，村民自治自然也不例外。所以在村民自治单元下沉的过程中，依然要重视党建的价值以及党建引领作用。在下文中，笔者将在描述一个上海农村创新村民自治的经验基础上，探讨为何要调整村民自治的基本单元、调整后的基本单元应如何开展自治以及党建嵌入自治何以可为等一系列问题。

二、多重困境：创新村民自治的深层动力

(一)案例介绍

X村地处上海市金山区金山卫镇东南方向，距离该镇中心15公里，与周围的廊下、张堰镇交界，属于比较偏远的村。2000年，我国开始实行农村税费改革，随后，为适应税费节省开支的要求，全国各地都开展了大规模的合村并组活动。X村也不例外。现在的X村由原X村和原D村在2002年“撤二建一”合并而成。合并后的村庄，村域面积达4.18平方公里，总户数860左右，常住人口5400左右，其中户籍人口3100多，外来人口2300左右。户籍人口中，户在人在的只有将近1300人，户在人不在的也有将近1300人。该村的耕地面积127.72公顷，土地流转率超过99%。同时，该村的工业基础很不错，村内共有50多家企业，其中3家企业年产值超过1亿元，4家企业年产值超过5000万元。因此，X村既不是纯农业社区，也不是工业社区，而是一种典型的城郊社区。2017年，该村的固定资产为1195万元，总收入为455万元，可支配收入为320万元，人均收入21000元。合村并组在改革初期确实发挥了很大作用，在一定程度上缓解了改革所造成的村级财政短缺，同时也提高了村级统筹发展经济的能力。但是，从长远来看，合村并组给乡村治理带来了新困难。

(二)合村并组后的治理难题

1.服务范围过大与服务人手不足

自二村合一后，尽管X村管辖的村民小组数量增多，服务的村民数量增加，村干部数量却没有变化，依旧保持在5个人的规模。而且该村在合并后实行的是联组长制，在原来的二十个小组中，每两个小组设为一个联组，设立一个联组长，具体落实为民服务工作。事实上，仅仅依靠五个村干部和十个联组长，根本难以满足村民的需求。以第16、17联组为例，该联组共有70多户，300多人，第16小组还被两条公路分成四块，原来联组中的工作主要由联组长一人承担，很多时候会出现忙不过来的问题。2015年发生的房屋家庭财产保险事件最能说明问题。该年村民委员会按上级要求，在全村开展房屋家庭财产险的自愿参保工作，请联组长统计各家的参保意愿，代收保险费和参保回执单。但是由于许多联组长平常白天要工作，只有晚上有空，再加上服务范围过大，没能挨家挨户落实，导致许多家庭想保没保上。结果当年不少家庭遭到雷击，损失无人赔偿，闹到村里要求给说法，村里只得赔礼道歉。自此，村里意识到联组长制的问题，重新在每个小组各设立一个小组长，但服务人手不足的情况依旧没有太大改善。

2.治理单元与认同单元不对等

合村并组的直接结果是X村的村域面积扩大，也就是治理单元的扩大，但村民对治理单元的认同并不会随之扩大。因为历史长期以来，乡村自治都是以自然村为基础展开的，自然村往往由一个家族演变而来，村民对其拥有天然的认同感。而行政村是由人民公社时期的生产大队转化而来，是人为划分的治理单元，仅仅算是若干家族的弱联合，难以使村民产生强烈的认同感[10]。由于村域面积过大，平常村里有什么事，村干部也只是通知到小组长，再由小组长通知村民，很少直接和村民打交道。由此带来的后果是村民对行政村的认同度远远低于对村民小组的认同度。

3.行政要求与自治要求相冲突

虽然村民自治最早是由广西合寨村村民自发产生的，而且国家在《村民委员会组织法》也将村民委员会定性为“基层群众性自治组织”，但是以行政村作为村民自治单元在实践中遭遇了极大困难和诸多挑战，如“行政抑制自治、体制不利自治、外力制约自治”[11]。一方面，在压力型政府体制的体制惯性下，乡镇政府习惯于把各项任务指标量化分解，将村民委员会当作下属机构分派工作，并辅之以相应的考核奖惩。对于计生、维稳等重要工作，乡镇政府更是对村民委员会实行“一票否决制”。另一方面，农村资源本就有限，尤其是税费改革后，村民委员会在“人、财、物”等方面只能依附于乡镇政府。可以说，政府行政的强势介入和村民委员会的日益行政化，已经抑制了村民自治的有效实现。

三、党建嵌入自治：调整基本单元的创新经验

合村并组后的治理难题促使村两委产生了改革的想法，而拆违工作则为X村村民自治模式的转型提供了契机。2015年起，上海全市全面开展“五违四必”①区域环境综合整治工作，X村的第11、12、20组被列入该年金山卫镇的重点治理范围，村两委决定先以这三组作为试点，为以后在全村推进拆违工作做好表率作用。在试点工作中，联组长制的弊端日益突显。涉及的3个村民小组共有居民住宅159个，户籍人口585人，外来人口814人，违法搭建面积17143平方米。 拆违工作可以分为四个流程：公告宣传—单独谈判—丈量签约—正式拆除，整个过程极其繁琐，难度极大。在工作过程中，村两委发现仅仅依靠五个村干部和三个村民小组长根本应付不了这么多人，这么多事，决定吸纳更多的力量加入到工作队伍中。于是村两委又在村民小组长的基础上，再成立组务管理小组。应该说，拆违工作的高难度和紧迫性是组务管理小组快速成立的直接原因，而组务管理小组的成立又启动了村民自治的经验创新。

(一)组织嵌入：打造以组务管理小组为核心的自治格局

X村推动村民自治的主要办法就是打造以村民小组为自治基本单元、以组务管理小组为核心的自治格局。在村党总支和村委会下面，划分4个网格化片区和20个村民小组，并以此为基础成立4个分支部和16个党小组②。村党总支班子4人分别联系4个支部(片区)，并担任片区网格长，分支部书记由老党员担任，另设两个支部委员。每个支部(片区)又分管4个党小组和4-6个村民小组。每个村民小组都成立3-5人的组务管理小组，成员主要包括村民小组长、党小组长、妇女小组长和村民代表等四类人。组务管理小组成立后，小组内部的事情先由组务管理小组协商解决，由于不少村民小组中党小组长兼任村民小组长，而且党小组长的加入同时也带动了各小组党员的参与，党员在小组层面的自治活动中依旧发挥着重要作用。将党员吸纳参与自治的方式起到了很好的效果。用第11小组党小组长的话来说，“加入到组务管理小组后，我们党员做起事情来更加顺利成章，不然以前人家都认为我们不过是个党员，没权利管别人的事。”片区内部的事情通常由网格长和分支部书记协调解决，小组、片区层面难以解决的再交给村两委统筹解决。组务管理小组的成立使得X村基本实现了“小事不出组，大事不出村”。

(二)空间嵌入：建立党群组织共用的公共议事平台

在2016年以前，X村内的公共空间十分有限，而且多为娱乐性公共空间，如茶馆、篮球场等，议事公共空间十分缺乏。为进一步推动村民自治单元下沉，实现村民自治在基本单元内的实体化运作，村两委在片区层面建立了“X村先锋站”，在小组层面建立了“X村驿站”。“X村先锋站”和“X村驿站”都是按照“便于管理、便于组织、便于活动”的原则选取位置，一般都建在片区和小组的中心地带。“X村先锋站”是村两委重新建造的小屋，面积在三十平方左右，平常既可以用于支部党建活动，也可以用于片区村民会议。“X村驿站”则设在村民小组长或党小组的家中，一般小组内部的小会议都在“X村驿站”中开，人多的时候也可以去“X村先锋站”。这两个议事公共空间的建立，使得召开村民会议不用再在村民的家中，激发了村民议事的热情。在第16小组组长看来，在一般村民家里开会不自然，有时候声音大了以为在吵架，家里的老人、小孩也会有意见。村两委将更多的党建活动和村民会议放在这两个议事公共空间中，让村民有机会亲身参与其中，这不仅使村民更直观地认识了基层党建，而且活跃了村民自治的氛围，实现了村民自治的有效运作。

(三)行动嵌入：生活化党建与服务型自治的融合

过去村庄层面的党建活动主要围绕党员开展，即使嵌入到村民自治中也只是一种政治嵌入，其目的在于实现基层党建的政治功能。这种党建活动的辐射范围和实际效果往往不如人意，甚至有些脱离群众。X村在推动自治单元下沉的过程中，同时将党建单元下沉，并且注意到村庄党建和村民日常生活的联结。为此，X村开展了一系列生活化党建与服务性自治相融合的活动。比如，在美丽乡村建设工作中，X村在各小组中都召开了党群讨论会，主题就是“美丽乡村怎么建”，激发了党员和群众热烈的讨论，不少村民反映自家周围附近都存在“脏乱差”的情况，但一直无人负责。会后，X村决定在各组建立党员带头的志愿者服务队，负责本小组内的河道清理、垃圾分类、绿化美化等工作。2018年底，X村获评“上海市美丽乡村示范村”，村民们都切实感受到了村庄环境和村容村貌的改观。又比如，X村利用“文化下乡”的机会，将支部和小组的党建活动和“文化下乡”的表演活动穿插在一起，吸引了许多村民的参与。这种两相融合的形式既适应了乡村生活和党群关系的新变化，使得X村在深化自治工作的基础上改变了村民对党建工作的刻板印象，又在做好服务工作的基础上实现了党巩固基层政权的政治意图，从而更加密切了党群关系，促进了村民自治的有效实现。

四、自治成效：组务管理小组的治理功用

成立三年多来，组务管理小组在村庄治理中已经发挥出越来越突出的作用。三年中，X村获得“全国集体财务管理规范化示范单位”、“上海市美丽乡村示范村”、“上海市文明村”、“上海市平安小区”、“金山区无违建村居”等多个荣誉称号，这些成果的取得离不开组务管理小组的助力。实践证明，组务管理小组对于实现乡村有效治理发挥着多方面的治理功用。

(一)作为矛盾纠纷的化解者

随着原子化时代的到来，农村同样深受影响，传统的邻里关系已经淡化，村民的权利意识日渐提高。加之在推进城乡一体化改革中，新农村建设、公共服务均等化等政策为农村社区带来了许多资源，村民之间也因此出现了不少利益纠葛。在组务管理小组成立前，村里的矛盾纠纷通常由村治保主任和综治社保队员负责调解，但两人往往因为个人阅历过浅、对事情不熟悉等原因而感到有心无力。组务管理小组的成立使得矛盾纠纷得以先在小组内部解决，在节省村干部时间、精力的同时，收到了相当大的效果。

土地纠纷是农村社会最普遍的邻里矛盾，仅第16小组去年就曾发生过10件与土地相关的事情，但是均通过组务管理小组的调解得到圆满解决。比如，2017年4月，第16小组的组务管理小组就在一次会议上集中处理过该组浜梢宅基5户家庭的宅基前后种植地纠纷问题。在查看宅基证后，组务管理小组亲自前往5户家庭实地测量，最终重新确定出各家的种植地范围，并以明显的标志物作为界限。如在调解记录上清楚地记录到：“GJL和GGJ家就以北边电线杆为中心点，以南边小子秧为中心，作为两家夹弄的分界线”。组务管理小组有理有据的调解使得5户家庭都得到了满意的结果，避免了邻里关系的恶化和矛盾纠纷的升级。

(二)作为民情民意的传达者

正如前文所述，因为合村并组的缘故，村域面积扩大，村干部需要服务的村民数量增加。如果按5400的常住人口来算，平均每个村干部要为1350位村民服务，平均每个村民小组长要为270位村民服务。面对如此多的村民，村组干部的服务难免会出现不到位的情况。有村干部更是坦言，“我要管那么多的村民，有些人都认不全，更不要说去了解他们的情况了”。而3-5人的组务管理小组使得这一情况得以改善。组务管理小组成立后，通过定期召开小组代表会和不定期走访组内村民，了解到许多村民的情况和心声，并反映给村两委，而村两委也会在相关事务的决策上考虑村民的意见。传达民情民意这一作用对有些困难群众而言相当必要。

(三)作为公共精神的引领者

学术界一般认为，中国的社区大多缺乏团结、合作、信任的公共精神，因此社区自治难以真正实现。但社区公共精神不可能在社区成员中凭空出现，其发育和成长受到政府、社会组织、社区精英等多方面的影响。组务管理小组通过多次召开小组代表会，运用响应国家号召和情感动员等两种策略，有意将宣传国家政策和维护村庄利益有机结合起来，在很大程度上提升了村民的公共意识与公共精神，增强了村民对村庄的责任感和荣誉感。X村村史陈列室的顺利完工就是最好的例证。

2018年6月，村两委决定利用办公地点搬迁的机会，设立一间村史陈列室，作为美丽乡村建设中的“文化版块”以及留住乡愁、凝聚人心的文化载体。为此，村里专门成立村史陈列室工作小组，前期主要负责老物件的收集统计工作。陈列室工作小组负责在全村层面统筹，各村民小组的收集统计工作交由组务管理小组具体负责。为落实工作，各组务管理小组多次召开小组代表会，会上都会着重强调两点：一、村史陈列室是X村贯彻落实国家乡村振兴战略和美丽乡村建设工作的具体措施，需要全村人民的共同配合；二、村史陈列室是村志的延续，是村志内容的实物呈现，更是让后代铭记村庄历史，了解村庄过往的文化载体，每位村民都应当贡献自己的力量。通过晓之以理、动之以情的方式，村民们大多能够认识到村史陈列室的重要意义。如今，村史陈列室已建成开放，全村有150多户人家捐出了300多件老物件。不少村民愿意无偿捐献自己珍藏的老物件，如建国后的第一份人民日报、抗美援朝时的烈士证明、百年土布旗袍等。

(四)作为干群关系的弥合者

当前，我国正处于社会转型期，基层干群关系的好坏直接影响着党和政府在农民心中的形象，关系到党和政府方针政策在农村的实施，关系到全面建成小康社会在农村的实现。从结构制度角度来看，当前部分农村地区干群关系不和谐，主要是因为农村集体利益分配机制不完善、农村干部监督管理机制不健全、农村基础民主制度刚性不强等多方面[12]。但是近年来在“项目下乡”、“政策下乡”的热潮中，政策执行过程中带来的干群矛盾成为影响干群关系的新因素。比如，2015年上海市开始全面推行“五违四必”区域环境综合整治工作，不少社区因为工作方法不到位，不时会出现村民不配合的情况，甚至产生过干群冲突。

组务管理小组作为X村村干部和村民之间的“缓冲器”、“润滑剂”，在很多方面避免了双方直接冲突的可能。在拆违工作中，前期的宣传政策、说服教育等工作都由组务管理小组负责，村两委只需向各组务管理小组传达上级的意见和村里的部署，以及组务管理小组和村民初步达成协议后的丈量违章面积、记录签约等工作。这种方式不仅减轻了村干部的工作量，而且减少了干群关系紧张的可能。在历时长达三年的拆违工作中，X村没有出现过一起纠纷事件。因此，组务管理小组在村两委和村民中获得了较高的声望，由协助拆违工作积累的权威使得组务管理小组在落实开展村民自治和组织动员村民参与上获得了更大的效力。

五、何以有为：党建嵌入自治的关键要点

不难看出，X村的村民自治取得了不错的成效，尤其是组务管理小组在调解矛盾纠纷、传达民情民意、引领公共精神、弥合干群关系等方面产生了明显的效果。究其原因，其实是X村在建立组务管理小组的过程触及了有效实现村民自治的关键要点，这也可以看作是X村推进村民自治工作的实践智慧。

(一)耦合调整：党建单元与自治单元的双重下沉

X村成功推进村民自治工作的关键在于推动党建单元与自治单元同时下沉到村民小组一级，并通过建立组务管理小组这一巧妙有效的方式，在小组层面构建了无障碍的党群关系，实现了党群组织的耦合调整。这种模式之所以能良好运作，主要有两方面的原因。一方面是在实践层面，通过制度设计实现了三方共赢。对于村民委员会而言，组务管理小组既能够真正落实村民自治工作，又能够协助村里完成基层政府的任务摊派。对于农村基层党组织而言，成立党小组加强了基层党组织建设，而党员进入组务管理小组不仅实现了党组织功能的拓展，而且解决了党组织和党员在村庄事务中的边缘化问题。同时，这种方式充分尊重了村民的主体性。在组务管理小组中，既有党员，又有群众，党员寓于群众之中。这种安排，在调动村民参与自治的积极性、实现党群关系“零距离”的同时，确保了自治活动的组织化开展。更重要的是，这样的安排得到了村民的认可。用第16小组组长的话来说，“没有组务管理小组之前，有什么事情都是由小组长和党员去通知，给村民的感觉就是不关自己的事情，但是组务管理小组中有很多普通村民，看起来更加自然，做工作凝聚力更好。”另一方面是在法律层面，党建单元与自治单元的双重下沉，回避了法律框架的制度约束。行政村早已被纳入到现有的法律体系之中，但法律法规的不完善带来了村委会和村党总支的结构性矛盾。而村民小组没有被纳入到现有的法律体系之中，反而能在法律的空白地带内建立非正式制度，发掘出其中所蕴含的治理空间[13]。在没有过多制度约束、不需要承担行政任务的情况下，组务管理小组解决了村民自治中发挥党的领导核心作用与群众参与主体作用的“互动”而非“互斥”问题，真正实现了村民的自我管理、自我服务和自我教育。

(二)秩序重建：村庄公共空间的再造与拓展

X村成功推进村民自治工作的关键还在于村庄公共空间的再造与拓展。有学者指出，村庄公共空间“关涉农民日常的经济、政治、文化和社会生活诸多方面，对于农民的生活和乡村的和谐稳定与发展具有十分重要的意义，很大程度上形塑着农民物质生活和精神世界的状态，影响着乡村社会的道德价值和秩序体系。”[14]合村并组后的X村大力发展村集体经济，将老村部、老广场改造为厂房出租，在获得不菲租赁收入的同时，也导致村庄的公共活动越来越少。2016年，X村利用上级政府补助的“党建服务站”资金和村庄自筹资金，修建了四个“X村先锋站”、两块健身广场和一个休闲公园。这些新场所的建成可以被视为村庄公共空间的再造与拓展，它们不仅使得村庄得以重新焕发出活力和生气，而且还起到了秩序建构与社区整合的功能。具体而言，主要有以下三个方面。一是村庄公共空间具有重塑熟人社会的功能。现在的农村实际上是一种半熟人社会，熟人社会仅存在于老年人之间，老年人与年轻人、年轻人与年轻人之间都不熟悉。重新建造的公共空间则可以将许多村民集中起来，使得村民能在同一场所中产生密集的交往，进而使得村民之间变得更加熟悉。二是政治性公共空间具有落实国家政策、开展民主议事等功能。对于村两委而言，以“X村先锋站”、“X村驿站”为代表的政治性空间有效地传达了国家建设的要求，如“五违四必”整治、美丽乡村建设的推进会都是在这些场所召开。对于村民而言，这些场所成了表达民意、相互协商的平台，如许多土地纠纷、家庭纠纷问题都是在这里解决的。三是休闲性公共间具有发挥舆论监督的功能。农村社会也需要社会舆论来约束村民的行为，社会舆论的消失意味着农村整体性的崩解[15]。健身广场、小公园建成后，许多人在空闲时聚在那里聊天，涉及的话题既有“公”，也有“私”，这些都构成了村庄舆论的来源。

(三)迈向生活治理：党的建设与村民自治的殊途同归

治理重心的转变同样是X村成功推进村民自治工作的关键之处。伴随着经济发展权上收和社会治理权责下移的双重变奏，X村的自治工作重心逐渐转向对村民生活的治理，其目的在于带领村民过好日子，帮助村民实现有序和幸福的生活。在村庄层面，由村两委统筹落实的拆违、河道整治、美丽乡村建设等工作其实是在进行整体性的生活治理；而在小组层面，由组务管理小组实际发挥的化解矛盾纠纷、传达民情民意等作用其实是在进行个人化的生活治理。这种以村民生活为重心的治理方式其实就是在致力于满足人民日益增长的美好生活需要。在开展自治的具体实践中，X村又将生活治理与党的建设融合在一起。X村的生活化党建致力于在党建中回应村民诉求，让党的理念和路线为人所知，与村民生活所需相契合；在党建中融入情感和精神，让党群共情内化于心，与村民生活情感相契合；在党建中开展服务行动，让党建工作外化于行为，与村民生活要求相契合[16]。这种生活化党建与服务型自治相融合的方式其实解决了乡村社会的服务不足问题。由于乡村生活的分散，专业化服务难以形成规模效益，因此市场的力量往往不愿意介入到农村开展社会化服务，这就只能依靠农村社会的内生性力量。发挥村民自身的力量需要有人组织，而共产党恰恰以组织好人民的生活为己任，这就构成了一种难得的耦合关系[17]。此外，由于农民生活境遇的好坏在很大程度上决定了他们的政治认同的逻辑[18]，这种紧密联系群众、改善村民生活的党建形式必然会加强农民对党的政治认同，从而使得党的基层政权更加稳固，最终出现党的建设与村民自治双赢的局面。

六、结论与讨论

从全国整体来看，下沉村民自治单元、形成“两级村民自治”已非个案，湖北秭归、江西分宜、广东云浮等地同样是将村民自治重心下移到村民小组/自然村中，并取得了相当不错的成效。而且，中央一号文件自2014年起连续五年提出，“可开展以村民小组为基本单元的村民自治试点工作。”这些都充分说明了村民自治单元下沉是村民自治的发展趋势，村民自治向多层次多类型多领域延伸是村民自治的发展方向[19]。许多学者继而归纳总结了划定基本单元时应考虑的因素，如资源、规则、利益、文化等，并且提出村民自治要因地制宜，要根据不同情况选择不同形式实现村民自治的价值。这些研究为进一步推动落实村民自治工作、实现乡村有效治理做出了理论上的指导。而笔者通过上海市X村的实地调研发现，村民自治单元下沉固然不能“一刀切”地盲目推行，但在推动村民自治单元下沉的过程中，应当以党建嵌入自治的形式激发村民自治活力，从而实现村民自治在基本单元层面的重构。此外，从X村的实践经验来看，在推动村民自治单元下沉的过程中，至少应当注意以下三个问题。

一是村民自治基本单元的适度规模问题。以行政村为自治单元而出现的自治困境已为各界所广泛认识，村民自治单元下沉本质上就是为了解决这一问题。但村民自治的基本单元应该有多大，或者说应该在什么样的规模上开展村民自治这一问题尚未达成共识。有学者提出基本单元的规模受到村民参与的方便性和合作解决基本公共问题的能力约束[8]，也有学者注意到人口规模、地域规模和人口密度对有效实现村民自治的影响[20]。而从X村的实践经验可以看出，应当充分重视农村党组织联系村民的方便程度并将之作为确定村民自治基本单元的重要依据。正如有学者指出的那样，有效的自治单元必然是有效的党建单元，党建单元距离村民近，发挥的功能强，村民自治就会高效而有力[21]。

二是村民自治基本单元的实体化运作问题。基本单元下沉不应该仅仅停留在成立个组织或是挂块牌子的层面上，而是需要配套的资源(如议事场地)和制度保证，否则只会沦为形式化的改变，而没有实质内容的突破。过去村民议事一般都在个别村民的家中，这种私人生活空间公共化的形式由于受到邻里矛盾、空间限制等影响，一定程度上成为村民参与公共议事的制约因素。而且村庄公共空间萎缩会导致集体记忆衰退，进而引发农村社会的价值危机、伦理危机和治理危机[14]。“X村先锋站”、“X村驿站”等实体公共空间的建立，既可以作为村民开会时的政治性公共空间，又可以作为村民平时活动的休闲性公共空间，起到了一举两得的作用。因此，将农村的党建服务站(点)作为基本单元层面开展自治的实体化空间可能是可行的方案。

三是党建工作与自治工作的工作重心问题。在当前“乡政村治”的治理结构下，村两委往往被乡镇政府纳入科层化官僚体系，成为乡镇政府的“腿”和“脚”。作为村民自治组织的村委会更多的是在发挥行政单位的功能，而村党组织肩负的社会化服务职责，特别是党建为民的服务功能同样被“闲置”[16]。这一局面在未来短期内难以得到有效改善。与此同时，新农村建设中的生态环境污染、精神文化空虚等生活问题已成为农民走向美好生活的主要障碍。因此，应对以生活服务主的党建工作和以生活治理为主的自治工作予以重视，这既是在促成农村党组织和自治组织原本功能的回归，也是基层党建与村民自治走向深度融合的可行路径。

注 释：

①“五违四必”指违法用地、违法建筑、违法经营、违法排污、违法居住“五违”必治，安全隐患必须消除、违法无证建筑必须拆除、脏乱现象必须整治、违法经营必须取缔“四必”先行。

②党小组按照党员所属的村民小组进行划分，其中4个村民小组中党员人数过少，只有1—2个党员，所以合并在别的党小组中。