制度与生活：易地扶贫搬迁中移民的博弈行为探析——以S省H县为例

□翟 翔

[内容提要]易地扶贫搬迁是一种规划性的社会变迁，即强调以理性的方式规划搬迁移民生活的各个方面，当基于理性主义的社会制度试图取代基于自然主义的传统生活时，容易造成易地扶贫搬迁中移民博弈行为丛生的现象。以“制度与生活”的分析框架解释，能够发现移民博弈行为的原因及表现，并在S省H县的易地扶贫搬迁案例中加以检视。最后兼论化解易地扶贫搬迁中移民博弈行为的路径，应从形成制度共识、建立信任机制、兼顾价值理性三个方面入手，以帮助搬迁移民尽快适应现代化的生活。

十九大报告中指出：“坚持精准扶贫、精准脱贫，确保到2020年我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，解决区域性整体贫困”。[1]在诸多脱贫战略中，易地扶贫搬迁被提升到国家战略的高度，成为解决居住在“一方水土养不起一方人”的地区贫困人口的脱贫发展问题的根本良策。它既不是因为市场经济发展的推动，也并非受国家战略性工程和自然灾害的影响而产生的移民，而是在推进脱贫攻坚、发展新型城镇化与全面建成小康社会的时代背景之下，兼具脱贫致富、维护生态与共享发展成果等多重目标的制度性扶贫手段。[2]64但是在十几年的实践中，易地扶贫搬迁工作推行的复杂性难以想象，不仅要重新整合搬迁移民的生计资本，还要聚合新的生计空间，提升社区居民的融入感，从而实现搬得出、稳得住、能致富的目标。

一、文献回顾与评述

易地扶贫搬迁指的是把居住在“一方水土养不活一方人”的地区的贫困户迁移到生存环境较好的地区脱贫致富，根本上改变他们的生产生活条件，彻底解决长期困扰他们的生存问题。事实上，早在1983年，中国政府就探索并实施了“三西吊庄移民”扶贫；2001年正式开展易地扶贫搬迁试点；2015年，习近平总书记在贵州调研期间明确提出要通过“易地扶贫搬迁”解决一批贫困群体的生计问题；2016年国家发改委制定了《全国“十三五”易地扶贫搬迁规划》，规划指出：截至 2015 年底，已累计安排易地扶贫搬迁中央补助投资 363 亿元，搬迁贫困人口 680多万人，到2019年5年内搬迁贫困人口约 1000 万人。[3]

学界关于易地扶贫搬迁的研究成果颇丰，其研究进路可以从三个方面进行检视：其一，理论研究。生态贫困理论认为生态环境的脆弱是引起贫困的主要诱因， 因此易地搬迁是解决这部分贫困群体不得不采取的脱贫手段。[4]系统理论、可持续发展理论认为易地扶贫搬迁既是包含理论、政策、机制和行动的有机行动系统，也是包含项目设计、项目动员、搬迁安置、经济恢复和监测评估的行动过程。[2]65其二，政策执行研究。李博认为扶贫部门之间各行其是且缺乏衔接，导致了扶贫治理的碎片化。而中央、地方、贫困户因各自利益差异而形成的制度性逻辑困境等。这些政策的偏差导致部分地区的扶贫开发趋于向内卷化，甚至陷入了越扶越贫的怪圈；[5]何得桂认为在压力型体制与基层利益不合理的诉求下会产生“背皮”搬迁，这是一种典型的政策执行偏差现象。其三，效益评估研究。陈坚认为搬迁移民的政策实践环境欠佳，居住环境中存在吃、住、娱乐不习惯的问题，就业环境中存在企业工作纪律的严肃性与农民作为长期小生产者的自由散漫之间的矛盾，出现搬迁移民“就业难”的困境。[6]陈胜东等人测量了搬迁移民在搬迁前后的人力资本、自然资本、金融资本、物质资本和社会资本的变化情况，得出赣南易地扶贫搬迁对该地区农户减贫效应明显的结论。[7]反思不同学者的研究成果，发现主要集中于从易地扶贫搬迁的现状、困境、经验等方面来探讨搬迁政策的减贫效应、移民的社会适应和可持续发展等问题。并且部分研究缺乏一定的调研分析与案例支撑，说服力较弱。本文在前人研究的基础上，从“制度—生活”的视角来透视易地扶贫搬迁中基层政府(制度安排)和搬迁农民(日常生活)之间的互动关系，并从微观层面出发，选取S省H县的易地扶贫搬迁村为研究对象，通过易地扶贫搬迁的几个阶段来映射扶贫中导致搬迁移民博弈行为丛生的原因。

二、搬迁移民博弈行为的“制度与生活”解释框架

易地扶贫搬迁本质上是一种自上而下的规划性社会变迁，这种规划性社会变迁是政府出于民众福祉的考虑，依托相关政策、制度和经费投入，通过政府科层体制的推动和实施，以达到帮助深度贫困地区人口脱贫致富的目的。[8]然而，这种由政府强制力推动的民生工程往往会出现政府的“好意”得不到搬迁移民“领情”的情况。在这种“父爱主义”式治理范式下[9]，贫困农户只是被动地卷入到这场移民搬迁之中，并在安置区中按照政府为其设计的方式而生活，当移民面对以现代性为取向的正式制度逻辑冲击着以传统性为取向的日常生活逻辑的时候，造成移民原有的生活方式无法得到照顾，同时未来的生活又很难得到保障，因而在多个层面出现了搬迁移民和当地政府进行博弈的现象。

(一)秩序创制：制度与生活的“分离和耦合”

吉登斯认为，20世纪80年代以前的结构功能主义存在“强结构而弱行动”的短板，此理论过于强调社会结构的外在作用，而忽视了人的主体性功能。他的结构功能论旨在对具有主体性的行动者和行动者所在的社会系统结构之间的交互作用进行解释，从而消除了“能动性”和“结构”之间的二元对立。[10]这种将“日常能动”与“社会结构”彼此互动连接的分析视角，动态地呈现出“日常生活”和“制度安排”的具体互动过程。由吉登斯结构化理论所衍生出的“制度——生活”分析框架，既兼顾了易地搬迁中制度的代理人(政府)的主导作用，同时也可以洞悉生活实际参与者(搬迁移民)的博弈行为。

最早提出“制度—生活”分析框架的是肖瑛，他认为“制度”指以国家名义制定并支持国家的各级各部门代理人行使其职能的“正式制度”。“生活”指人的日常活动，日常生活既是实用性的、边界模糊的又是例行化的、韧性的，具象化为如托克维尔提出的“民情”、“非正式制度”或曰“习惯法”等。[11]92而诺思把制度定义为社会博弈的规则，是人们主动创设的用以约束人们彼此交往的行为的架构。在易地扶贫搬迁中，如果说制度是社会博弈的规则，那政府和农民就是社会博弈的“玩者”。[12]他还把制度分为正式制度和非正式制度，其具体含义和肖瑛的制度、生活是契合的。肖瑛提出制度与生活秉承两种不同的秩序观：前者具有明确的价值取向和科学理性，而后者只有局部和模糊的合理性。当生活主体出现利益和视野分化时，正式制度就会作为部分生活主体有意识建构的产物而涌现，正式制度与日常生活便开始了分野。现代化意识形态的发轫必然造成基于理性主义的秩序观与基于自然主义的秩序观之间的错位，建构与实践正式制度的出发点变成了“清除”与其不相适应的、传统的习惯法和地方性知识，塑造符合理性的现代化生活。[11]92具体到易地扶贫搬迁中，表现为易地扶贫搬迁制度秉承的现代生活逻辑和传统的乡村生活逻辑的不匹配。在规划性社会变迁的背景下，易地扶贫搬迁是典型的政府干预移民生活过程，从政策宣传、安置区规划、社区和基础设施建设、社区治理、移民就业到后续产业发展规划等折射出了政府的发展思路，凸显了制度化的控制逻辑。但是在日常生活实践中，移民的生活逻辑体现为传统文化惯习和纯粹的利益动机。具体为：一方面，农民已经习惯了传统的“种养结合”式的生产方式和自由散漫的生活方式，生活生产方式变革使得移民感觉到自己被抛入了风险社会之中，动迁创伤随之产生，移民产生的拖延搬迁、消极就业等行为也是情理之中；另一方面，搬迁移民面对传统生活的突然断裂，而自己又未完全掌握现代化的生存技能时，难免会陷入焦虑。因此，为了寻求未来生活的保障，基于实用理性的移民开始追求搬迁利益的最大化。由是观之，当易地扶贫搬迁制度置入贫困农民的生活时，易地搬迁不再是农民主动改变生存环境、适应新的自然社会的过程，而是由政府理性地规划和管理社会的各个方面，并通过创设新制度来取代传统的社会秩序。[13]制度所持的规划性的、控制性的、改善性的社会治理逻辑和移民的实用理性和传统惯习的错位造成了博弈现象丛生的局面。

诺思认为正式制度与非正式制度之间常常处于复杂的互动当中，且与制度的实施方式一起，形塑了我们的日常生活。肖瑛也证实了这一点，提出正式制度和日常生活是存在双向互动的，正式制度与生活领域的关系必然具象化为浸淫在不同正式制度与民情以及习惯法中、有着不同生平的行动者之间的互动。[11]102无论是制度代理人还是生活行动者都不会直接拒绝制度或者生活逻辑，而是依情势选择性地接受甚至再生产正式制度和习惯法的某些部分而拒绝或者否定另一些部分。再具体到易地扶贫搬迁之中，政府作为正式制度的代理人，不免要和农民进行直接和间接的联系，并在实践过程中引导农民改变自己的传统行为，而在进一步的互动中，农民的日常生活实践又会反过来影响政府的制度化行为，并促使制度的自我完善和变革，肖瑛也把这一机制概括为“内生性制度变化”。

(二)动态博弈：“弱者的武器”与“非正式管理”

搬迁移民面对传统生活习惯的路径依赖和搬迁利益最大化的诉求之下，便和政府展开了非对抗性博弈。斯科特认为，有组织的、正式的、公开化的抗议行为在基层实践中是非常少见的，因为在政策的强制力作用下，农民大规模的集体行动会付出很大的成本，而易地搬迁的政策是以改善贫困农民的福祉为目标的，在这一点上，农民和政府存在制度共识，所以他们更不可能采取集体化的方式向政府表达自己的意愿。鉴于此，更应该去理解农民博弈的日常形式，斯科特认为这些日常生活领域的韧性主要变现为无组织的、非系统的、机会主义的、自我放纵的个体自助形式，这是他们为了获取最大利益所作的努力，是农民经典地表现其政治参与感的主要方式，斯科特把农民的这些博弈行为称之为“弱者的武器”或“隐藏的文本”。[14]02在斯科特看来，公开的政策和隐藏的文本的交界处显然是政府和农民持续博弈的地带，但并不是一堵结实的墙，这一博弈不仅推动着政策的不断完善和合理性发展，同时也在不断建构着农民的政治参与意识和政治文化的转变。

在易地搬迁的实践中，处于压力型体制下的基层政府会依靠制度的强制力去推进搬迁工作的有序进行，这既是国家主导的规划性社会变迁的本质要求，同时也是基层政府考核机制的重要指标，因此，在搬迁中当政府和农民的关系出现紧张时，维护权威是政府的首要选择。但是，考虑到村庄搬迁工作的复杂性和农民生活的韧性，基层干部代表当地政府在行使他们权利的时候是相当慎重的。李培林指出：“一个由亲缘、地缘、宗族、民间信仰、乡规民约等深层社会网络连结的村落乡土社会，其终结并不是非农化和工业化就能解决的。”[15]基层干部一般都是当地人，从小就受到格尔茨所说的“地方性知识”的熏陶[16]，长期受关系、面子、人情、伦理等约束，他们一般以“普通农民”的身份和农民相处，面对“抬头不见低头见”的“熟人”，他们一般不愿强制执行正式制度，转而采取一种“讲道理、讲交情、讲通融、摆事实”的说服性教育，用“极富人情味”的方式行使他们的权利，这种权利的行使方式在他们看起来是应付“弱者的武器”最有效的方式，同时也可以让农民在一定程度上产生信任感，孙立平把这一现象称为“正式权力的非正式执行”过程。[17]这种“软硬兼施”的政治行为是H县政府在执行易地扶贫搬迁政策中采取的主要手段。

三、易地扶贫搬迁过程中移民博弈行为的表现

H县位于S省中东部，太行山西侧，四周环山，总面积2250平方公里。境内以山地、丘陵为主，平均海拔在1300米以上。全县下辖5镇5乡，294个行政村，耕地面积30.86万亩。由于生态环境脆弱、自然灾害频发，H县曾被评为“国家级贫困县”。2018年H县易地扶贫搬迁共确定了6个乡镇、41个村、1838户、4954口人的搬迁任务，其中贫困人口1298户、3507口人，同步搬迁540户、1447口人。截止到2018年12月，H县41个村实现整体易地扶贫搬迁，4931名易地扶贫搬迁群众入住安置社区。[18]虽然H县很好地完成了易地扶贫搬迁任务，但同时也发现，整个易地扶贫搬迁过程中搬迁移民在搬迁的不同阶段却出现了形形色色的博弈行为。

(一)人人争当贫困户：搬迁前搬迁户的识别与动员

易地扶贫搬迁制度把村内农户分为搬迁户(贫困户)和同步搬迁户(非贫困户)，为了完成搬迁任务，政府往往会把很多优惠政策都和扶贫政策捆绑使用，因此，搬迁户可以在搬迁中享受到更多的政策福利。在纯粹利益动机的驱使下，出现了人人争当贫困户的局面。贫困问题分为绝对贫困和相对贫困，H县的贫困识别以“民主评议”为主，对于绝对贫困的家庭来说，大部分村民都有共识，很容易通过民主评议来识别，但是相对贫困的家庭却很难做到精准识别。其一，本着“应扶尽扶，应保尽保”的精神，县政府分解到村的贫困户指标一般会很大，而民主评议主要是以家庭收入为主要指标，然后通过“倒推”的排序方法选出贫困户，因此，相对贫困和非贫困的界限会很模糊，分布在这中间的家庭都在争当贫困户。为了维护制度权威，基层政府开始细化识别指标，如规定家庭人员或其子女是财政供养人员的、在县城买房的、家庭轿车在5万元以上的、拥有大型农机具价值在10万元以上的人员，不得识别为贫困户。此外，当地基层干部往往会动员群众，摆出村里继承已久的“传统美德、乡规民约”来劝诫村民们不能为了经济利益而损害村里人几辈的和睦关系，以此进行“说服性”协商，缓和由贫困识别而引发的矛盾冲突。通过“人情、面子、关系”等非正式化的运作方式来减少农民的博弈行为；其二，农民的收入主要分为务农收入和务工收入，务农收入完全可以计算出来。但是务工收入是一种隐性的模糊性收入，一是由于城市务工收入一般不是固定的，很难进行统计，二是非贫困户为了争夺贫困指标，一般会刻意隐瞒自己真实收入，因此，精准统计农户的家庭收入是不存在的。H县政府为了引导农户上报务工收入，便提出只要农户愿意在用人单位人力资源部门出具加盖公章的收入证明，就可以获得半年的打工补贴，于是通过这种“非正式化”的运作，引导大部分非贫困家庭上报他们的真实收入，有效限制了农户的博弈行为。

(二)拖延搬迁：搬迁中难以消解的乡土之情和利益诉求

前文已述，易地搬迁中农民的生活逻辑可以分解为：一是纯粹的利益动机，二是肖瑛提到的非正式制度，即传统文化与惯例。当易地扶贫搬迁制度创设的秩序试图取代传统秩序时，这种突然的社会变迁会受到日常生活的抵抗，笔者了解到在H县的搬迁过程中会普遍出现签字难、搬迁难、拆房难等困境。调研中发现，H县移民村的农民抱有强烈的“故土难离”的乡土之情，同时又担心自己进入城市后没有稳定的收入来源，因而促使农民普遍抱着“等等看”的心理而选择暂时不签字，寄希望于得到政府更多的情感和利益照顾。即使签订搬迁协议后，也没有主动响应政策，反而是“要我搬”而不是“我要搬”的思维驱使农户在行动上表现出“磨洋工、拖沓、假装顺从、拖延搬迁”，希望以这种方式获取更多的搬迁补偿或者是额外补助等。面对这种现象，基层政府首先维护制度的权威，要求农民遵守协议，在规定时间内必须完成搬迁任务，否则会按比例扣除搬迁补偿。其次，适当满足移民正当的利益诉求，如政府出资进行室内装修、设置1000元的搬迁奖励等。面对当地政府“软硬兼施”的举措，H县大部分移民村都做到了按时搬迁。旧房拆除是易地扶贫搬迁中最难的一项工作，在面对农民签了《土地复垦协议》后却不愿意拆除旧房的困境下，政府和农民便开始了新一轮的博弈。农民在分到新房后却仍然不愿意拆除旧房，其原因有三：第一，村中旧居是自己年轻时唯一的财富象征，凝聚了自己所有的心血，有的房子是祖上留下来的基业，如果房子拆在自己的手里便视为“不孝”。第二，农民希望把继续回去从事农业生产劳动视作自己在城市失业后的唯一出路。第三，移民认为旧房不拆是自己在和政府博弈中最后的砝码，他们希望政府可以满足自己更多的诉求，比如地下室的免费使用权、免除物业费、增加搬迁奖励等。面对农民的博弈，H县政府也作出了回应，规定凡是自愿按时拆除房子的农户都可以获得地下室三年的免费使用权，而在规定时间内拖延拆房的农户会按拖延时间扣除一部分土地复垦补偿金。事实上，在农民为自身利益对易地搬迁政策进行博弈时，他们首先面对着一个最基本的劣势，这就是对于在“强加型契约”中所承诺的义务的违反，[14] 3因此，在政府干部的劝说下，农民会主动权衡利弊，按照要求拆除旧房。

(三)生活韧性：搬迁后羸弱的社区治理

在社区治理中，制度和生活的不同运行逻辑也给安置社区内移民的日常生活和社区治理带来了很大的影响。安置社区治理体现的是“城市生活逻辑”，城市社区治理制度的运作在农民看来就像是一张“网”，通过这张网把本来崇尚“自由”的农民约束在各种规章制度当中，农民必须在政府为其制定的“制度”下“生活”，但是“日常生活”本身具有一定的韧性，这就造成了“制度安排”和“日常生活”之间复杂的关系。其一，即使日常生活的逻辑被正式制度的逻辑完全否定，农民日常形式的反抗也会在正式制度下疯长，这种反抗可以分为有意识博弈和潜意识博弈。安置社区中有意识的博弈行为主要表现为农民集体不交物业费等相关的管理费用，或者集体上访要求修建公共设施、减免水电费、增加公共活动空间等，这种集体性的博弈行为是农民乐于尝试的，因为“法不责众”的意识让他们感觉到自己不会承担严重的后果。潜意识的博弈行为是分为两种，一是行走在规章制度的模糊地带，比如在社区中随意堆放生活用具，随意占据公共基础设施，私自把安置房改造为超市等。二是表现出“不作为、慵懒”的姿态，搬入城市居住后认为自己失去了工作技能，不愿意从事城市的工作也不愿意参加政府组织的职业技能培训，每天无所事事在城市里闲逛打发时间，希望引起政府关注，得到更多的救济。这些潜意识的博弈行为从本质上看还是“弱者的武器”。其二，面对日常生活的挑战，制度并非是“坐以待毙”而是多手段回应，一是可能汲取非正式制度的内涵来进行自我反思和自我变革，为了化解矛盾，政府和移民通过协商后，新建活动广场，满足农民日常的运动、集会、晒衣服等活动的需要，并且地方政府对安置社区的水电费、取暖费、物业费等进行适当的补贴，开放小区的商铺解决农民的就业问题等，制度代理人采取这种“变通”的方式实则促进了制度自身的不断完善。二是可能捍卫自己的权威和政府的公信力，为了维护安置社区的稳定，基层政府出台强制性措施，对于不交相关费用的农户，采取断水断电的制裁，对于蓄意扰乱公共秩序的依法追究其民事责任等。

四、搬迁移民博弈行为的化解路径

为完成“搬得出、稳得住、能致富”的脱贫目标，杜绝“运动式扶贫”所造成的“养懒汉”现象，必须要优化政府和移民之间的关系。结合H县政府政策实地经验和“制度与生活”解释框架的启示，一方面需要正式制度自身的完善和变革。另一方面也需要农民自身发挥“内生性”脱贫动力，在政策的帮助下主动适应环境的变化，渐进改变贫困的局面，谨防出现“拉手能站，撒手就瘫”的现象。为此，应从形成制度共识、建立信任机制、兼顾价值理性三个方面化解搬迁移民的博弈行为。

第一，形成制度共识。哈贝马斯认为制度的合法性应该建立在公共辩论的共识之上，合法性的构建路径就是交往，行动主体间的交往实践有利于形成一种共识，这种共识是建立在双方都彼此认同各自的有效性主张的基础上的。[19]因此，化解博弈必须通过协商达成制度共识。制度共识可分为利益共识和价值共识。易地扶贫搬迁涉及的利益相关者较多，涉及中央政府、地方政府、各级扶贫部门、贫困户以及其他参与易地搬迁的各方主体。多元主体参与政策协商、反复辩论、效益评估，妥善解决各方主体的利益表达，尤其要尊重搬迁户的利益诉求，努力达成最大限度的利益共识，减少因利益博弈而产生的政策执行阻滞现象，赋予易地扶贫搬迁政策合法性和合理性。制度成熟背后的基本价值观是制度“文明”，在制定执行搬迁方案之前应该和辖区内搬迁户、同步搬迁户充分讨论、修改，征集农民的意见和建议，坚持“政府主导、群众自愿”的原则，同时要动员基层干部长期做好农民的思想工作，特别是村中的能人、党员等进步群体，引导他们熟悉制度、领会脱贫精神、用长远的眼光看待移民搬迁，让他们做出榜样带动其他村民依法搬迁、合理安置。在达成价值共识的基础上，自上而下制定搬迁方案和安置措施。

第二，建立信任机制。亨廷顿认为在低信任度的社会中很难建立稳定的政治秩序。化解搬迁移民的博弈行为，要从建立信任机制做起。一方面，政府要有信用，言必行，行必果。政府承诺的每一项搬迁补偿和奖励都要落到实处，切忌因失信而丧失政府的权威。同时也要对自己的政策充满信心，政策制定要尽量清晰化。既要建立完善的激励机制，通过利益激励的方式满足移民合理的利益诉求。也要建立规范的约束机制，避免移民出现机会主义行为，减少政策执行阻滞的因素。另一方面，要给予农民信任，积极征求农民的意愿，彼此之间要有信息共享与合作意识，建立有效沟通与协商机制，构建政府和移民的对话平台，积极听取移民的意见和建议，增加彼此之间的信任。同时也要发挥基层干部的政治动员能力，他们的行为代表着政府的形象，要用合理的方式引导农民参与到政策的制定当中，并引导农民理解搬迁工作的复杂性和实际情况的多变性，必要时可以适当公开关于易地扶贫搬迁的财政预算和实际支出，让他们认识到在他们面前是“透明”的政府，在工作中树立政府的权威和公信力。

第三，兼顾价值理性。肖瑛认为正式制度的代理人是科层制中的“官员”，他们受各种制度的约束和保护，以一种非人格化的、就事论事的工具理性或目的理性来管理自己的行为。[11]94张世勇也认为易地扶贫搬迁政策的价值观倾向体现在工具理性的执行过程掩盖了搬迁对象的生活价值。[20]由此启发，易地搬迁政策的制定和实施中都要注重兼顾价值理性，一方面，政府在制定正式制度时要实地考察农民的实际生活，发挥驻村帮扶队的作用，动员基层干部和群众建言献策，如实上报搬迁户的实际生活情况，让农民感觉到自己是政策的受益者而非“受害者”。另一方面，也要鼓励正式制度代理人的“创造性”活动，在具体了解搬迁对象的实际诉求后，征集上级政府意见，合理“变通”政策，只有经过互动双方的双向诠释后，政策才可以真正“着陆”并深入人心。同时，价值理性也涉及到农民的精神世界，易地安置不仅要实现农民物质生活的改善，也要安顿其精神世界，通过宣传、教育改变农民传统生活的意识形态，重建有意义的生活方式，让移民真正融入城市生活。