社区韧性理论视角下城市社区新型冠状病毒肺炎疫情防控

周一丹 宁宁 周文婧 乔瑾 郝艳华 吴群红

当前,由于新型冠状病毒(2019-novel coronavirus,2019-nCoV)肺炎(corona virus disease 2019,COVID-19)疫情的暴发,如何更好防疫减灾成为重中之重。社区作为城市应急管理系统中不可或缺的功能单元[1],在COVID-19疫情防控面前首当其冲,直接决定城市整体防疫减灾水平。将韧性理论与城市社区疫情治理建设结合,打造韧性社区,将有效改变城市社区在COVID-19疫情防控过程中的被动无序局面,助推城市社区由当前“与灾害抗争”、“人定胜天”局面进阶为“适应灾害”、“与灾害共存”和“不怕灾害”[2],充分发挥城市社区在COVID-19疫情防控中的关键基础性作用。本文尝试应用社区韧性理论来探讨城市社区如何更好开展COVID-19疫情防控,试图为城市社区有序应对同类型公共卫生事件提供理论支持。

韧性源于拉丁文“resillo”一词,表示“回弹”的意思[3]。社区韧性指一个社区能够应对和适应灾害等风险的能力,包括社区自我组织能力、在压力下调整的能力以及学习和适应的能力[4]。面对紧急公共卫生事件,政府需要思考如何构建一个有韧性的系统,以有效应对不确定性的的系统冲击[5]。当前城市地区COVID-19疫情防控,必须立足社区,发挥韧性的吸收能力,从社会组织“金字塔”结构的底层迅速缓解各方面的激增需求,避免因社区“战疫”不利而出现疫情局部扩散进而影响到全局的多米诺骨牌效应。

一、韧性社区在城市疫情防控中的作用

2005年联合国世界减灾会议发表《2005-2015兵库行动纲领:建构国家与社区的灾害抗逆力》[6]中明确提出重视“韧性社区”在未来国际减灾行动中的作用。

改革开放以来,我国以世界历史上前所未有的速度和规模发展城市化。另一方面,城市应对灾害侵袭的能力却十分薄弱[7]。20世纪最后10年,中国各类灾害损失中近80%发生在城市[8]。社区作为城市公共治理系统的神经末梢,在灾害治疗周期的各个阶段所发挥的的作用具有强烈的不可替代性。在COVID-19疫情防控中,城市社区所发挥的作用体现如下。

(一)社区韧性越强,城市社区对疫情抵御力越强

具备韧性的社区系统在2019-nCoV的冲击之下可以发挥韧性的吸收能力,使城市社区面对紧急疫情冲击所带来的无序性时,能够在短时间内利用自身资源和能力表现出极小的脆弱性[2]。韧性良好的社区具备灾前预警、灾中治理、灾后重建一系列完整的灾害管理体系,相比于韧性差的社区,其更侧重于社区长期治灾治痛的发展渐进规律,侧重于针对公共卫生灾害的长期预防工作,重视发挥在疫情防控过程中各利益相关者的功能,致力于形成强调长效防疫治灾的系统性方案。

一旦疫情发生,韧性良好的城市社区能在短时间内调动社区物资与人力资源,及时启动应急预案,将COVID-19疫情防控过程中的脆弱性与无序性降低。韧性越好的社区,其面对COVID-19疫情时抵御力与弹性越强大,越容易从被冲击状态恢复。

(二)社区韧性越强,城市社区疫情防控的持续力越强

城市社区韧性在很大程度上取决于社区成员韧性与社区资源调动的能力[9]。韧性良好的社区能在动态不稳定的COVID-19疫情防治过程中显示出充分的适应能力,其能够借助自身前瞻性优势,以目标为导向,通过合理、灵活分配资源达到以较少资源获得更多社区灾害治理服务,能够持续且兼顾效益的进行COVID-19疫情防控。

当前“熟人社会”逐渐解体,城市社区因高度城市化进程导致社区人口流动性大、联系松散,而韧性良好的社区其系统内成员联系密切,具有关怀性,极易建立合作互信的社区氛围[10]。疫情防控过程中更加容易打造由政府、社会、社区及其成员各部门联动的“自救、互救、公救”的防疫战疫机制,为社区长效性应对冲击,恢复或达到新的平衡状态,实现社区可持续发展提供支撑。

(三)社区韧性越强,城市社区受疫情冲击后恢复力越强

韧性社区是针对社区脆弱性视角,对外界冲击和扰动具有一定弹性,系统受干扰后能有效降低风险并通过学习以保持或恢复平衡有序状态的一种前瞻性、重视未来不确定性的应对冲击治理模式。韧性社区系统内居民的社区认同感高,高社区认同感和依附感情境下社区决策、防疫规划战略能更加有效的实施运行,便于社区开展创新、灵活化的韧性防疫计划,有效降低社区在COVID-19疫情防控过程中的风险暴露程度,这无疑可为社区受到2019-nCoV冲击下混乱无序的不平衡状态提供坚强支撑,推动城市社区逐渐从无序走向有序,尽快恢复平衡。

二、城市社区在COVID-19疫情防控过程中面临的困境

(一)城市社区防疫应急意识不足,缺乏有效的防疫规划和应急预案

COVID-19疫情爆发后,多数社区没有第一时间启动应急机制,对COVID-19疫情判断认识不足,缺乏疫情应急防控的敏锐性,致使COVID-19疫情防控初期存在空白期。城市社区居民、行政管理人员、防疫人员的防疫应急知识均存在不同程度断层,疫情爆发后,城市社区迅速陷入无措、失衡状态,社区临时制定应急方案,紧急进行防疫知识培训、宣传,社区各部门无法迅速整合联动,缺乏行之有效的前瞻性灾难应急管理机制。

(二)应急资源储备不足,防疫重担下沉后社区不堪重负

COVID-19疫情发生后,口罩等医疗防护资源缺口巨大,普通居民“一罩难求”。多数城市社区应急资源储备不足,防疫任务下沉到社区后,社区防疫压力骤增,应急物品、避难空间等资源无法迅速整合调度,社区防疫人员、老年人等弱势群体的防护物资配备不充分。

(三)社区成员内部沟通不足,缺乏合理的灾难救助机制

COVID-19疫情爆发正值春节,城市社区人员流动量大,各社区启动封闭管理后出现过节回乡人员返城复工入住难,社区独居老人生活物资紧缺,染病患者家庭中儿童、残疾人员、老人、宠物等无法独自生活,社区居民出现应激恐慌心理和行为等困难情况。城市社区成员间缺乏信心沟通,难以形成互助合力,社区内部缺乏上下联动的灾难救助机制。

(四)与社会组织、周边社区联动性不强,缺乏有效的城市社区减灾综合协调机制

城市社区日常缺乏横向交流,与上下级医疗机构纵向对接存在空白,极少数与社会组织建立对口合作关系。疫情发生后,城市社区无法形成由社区、政府、社会组织共同缔造的点面覆盖式的“相恤互助”灾害应急协调机制[11]。

三、基于社区韧性理论视角下城市社区防疫策略

韧性理论提示我们,构建韧性社区,充分发挥社区的整体功能,科学持续提升城市社区COVID-19疫情防控效果,灵活减少社区无序性,制定相应策略尤为重要。

1.开展社区韧性评估：以评估结果为标准进行社区建设,软件和硬件层面兼顾,构建能抵御疫情冲击的韧性社区。

2.协调性策略：建立各方面社会力量共同参与COVID-19疫情防控的多样化途径,构建居民、城市社区和社会多方合作防疫模式,最大化实现疫情防控效益。

3.前瞻性策略：建立风险评估、灾害预警、疫情日常监测公示三位一体的风险预警机制[12],借助“危机预防信息系统”(deNI)普及紧急状态下自我防护措施[13],疫情发生后迅速展开防控行动。

4.强大性策略：克服脆弱性视角不足,重视新型冠状病毒(2019-nCoV)不确定性和冲击因素防控中具有的过程韧性,消除由于被动防控产生的灾害治理瓶颈,让“不怕灾害”成为社区文化。

5.冗余性策略：城市社区处于紧急状态下有充足的物质资源、人力资源、自身价值资源储备,面对系统某一部分受到冲击,储备资源能迅速调动以使系统功能尽快恢复或达到新的平衡状态。

6.学习性策略：城市社区能在COVID-19疫情防控过程中保持学习的能力,根据疫情特征总结经验并制定灵活的防控规划以更好的适应疫情。

COVID-19疫情的迅速蔓延,城市社区防疫压力骤增,本文尝试从规划视角出发,以城市社区预防、回应并从COVID-19疫情中迅速复原的能力为导向,探讨城市社区在应对紧急情况进程中的韧性机制。韧性理论提示,必须把城市社区系统视为一个综合系统,系统内任何元素的脆弱性都将会影响系统整体韧性[14]。建立城市社区韧性机制,社区必将从受到冲击后的混沌无序转向可持续发展的有序平衡状态。以城市韧性理论为支持,打造城市疫情防治新范式势在必行。