乡村治理过程中“精英俘获”现象及其防范研究

李建勇

（青海民族大学 政治与公共管理学院，青海 西宁 810000）

乡村精英历来是影响乡村社会发展的重要力量，其在推动乡村治理现代化的进程中发挥着十分重要的作用。一方面，乡村精英“能够利用个人资源，弥补当下乡村建设资源的不足”[1]127-134，在提供公共服务、维持社会秩序、改善社会治理、弥补村庄权力真空中发挥着有益的补充性力量；另一方面，他们在一定程度上巩固了乡村组织结构，维持了乡村社会的政治团结和村庄稳定，对实现乡村社会有效治理发挥着积极的作用。在乡村治理的过程中，大量乡村精英成为农村产业发展的引导者、乡村经济财富的创造者、村民良好关系的维系者。乡村精英能够充分利用其突出的个人才能、卓越的领导能力、丰富的社会关系来激活乡村社会的发展动力，成为推动乡村有效治理、实施乡村振兴的主力军[2]49-57。但是，我们对“精英治村”给予充分肯定的同时，也不可否认，在乡村治理的过程中，难免会出现资源配置不合理的个别现象，从而诱发“精英俘获”。

一、问题提出与文献述评

2019年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于加强和改进乡村治理的指导意见》指出，“乡村有效治理是乡村振兴的重要内容。推进乡村治理体系和治理能力现代化，夯实乡村振兴基层基础，既深入贯彻落实了党的十九大精神，又推进了乡村振兴战略，对我国乡村建设和发展有着重要意义”。乡村振兴，治理有效是基础。为了提高乡村治理效能，以国家力量为主导，推动社会治理和服务重心向基层下移，把更多治理资源下沉到乡镇和村①参见2020年中央1号文件《中共中央、国务院关于抓好“三农”领域重点工作确保如期实现全面小康的意见》，2020年1月2日。，成为推动乡村社会有效治理的一种重要方式。在大量治理资源“自上而下”的转移过程中，难免会存在监管的缺失，造成治理资源在基层社会配置目标的偏离。笔者在对S省部分乡镇的实地调研中发现，在“资源下乡”的过程中，一些项目资金的使用与实际文件的具体要求并不完全对等，相关未作严格规定的治理资源存在暗箱操作、自主使用的现象，以及精英群体之间存在利益的变相照顾等，使得部分治理资源配置不尽合理，难以发挥最大效用。

在乡村治理过程中，乡村社会之间的差异性以及本土化特征，决定了在资金落地及使用的过程中，赋予基层执行者自主空间与灵活执行的必要性。也就是说，在乡村社会，目标对象或目标群体的复杂性及经济发展状况的差异性，无法使具有统一性和整体性的政策得以顺利实施，这就赋予了地方政府、村级组织和村干部个人更大的灵活性和自主权力，给精英俘获资源带来了生成空间。基层社会在对项目信息和转移资金非均衡化的了解、分配和占有过程中，由于受传统农村“乡土规则”②俗称“土规矩”，意思是指扶贫政策在下乡过程中会因乡村的社会关系、权力结构或朴素观念等因素的影响而被选择性执行，不是完全按照正式文件所规定的来落实。的影响，国家所倡导的“民主化”的资源配置在利益博弈过程中出现了新的“道德”陷阱。国家用于乡村治理的专项资金在具体使用的过程中，因基层民主参与本质上难以完全实现，由此加剧了乡村治理工作的“内卷化”[3]81-101。

国外学者对“精英俘获”的研究相对较早，最早可追溯到曼瑟尔·奥尔森的“利益集团俘获”范式。Bourdieu认为，精英俘获如此强大的原因主要是精英群体通过道德谴责和象征权力来施加其影响力[4]86。Platteau发现，资源援助对象不确定性情况下的信息扭曲策略对精英俘获产生很大帮助[5]6。Schou和Tsoka认为，项目在不同的区域空间内是非均衡分布的，这种项目的区域不平等正是精英俘获的表现之一[6]541-555。国内学者如温铁军研究发现，在新农村建设中精英农户获益较多，专业性合作社内普遍出现精英俘获现象[7]5-12。吴新叶认为，精英控制了民间组织，限制了民众参与，影响了组织领导的正常更替[8]40-45。李祖佩和曹晋研究了后税费时期村庄内的各种精英结成利益联盟共同垄断资源下乡的公共利益空间，以理解基层治理机制中精英俘获出现的内在逻辑[9]187-192。邢成举和李小云指出，项目实施中的精英偏好、社会分化与村庄内部精英的角色转变、参与式发展的悖论、项目信息配置失衡及项目“门槛效应”对弱势群体的拒斥等，成为精英俘获得以发生的动因[10]109-113。胡联、陈泠璇认为，有效监管体系的缺失、县级精英的自主权和接触项目的便捷性及公众参与的被动性是精英俘获的主要成因[11]15-20。吴高辉认为，治理行动中的时间压力和信息控制是目标偏离、引发多重俘获的动因[12]113-124。以上研究主要集中于对精英俘获发生现象的描述，未能全面解释精英俘获现象在乡村治理中的发生机制与行动逻辑。本文在克服以上研究不足的基础上，重点从精英俘获现象的发生机制与行动逻辑两个层面进行分析，以期得到防范“精英俘获”、提高乡村治理成效的路径。

二、“精英俘获”的概念及其影响

（一）“精英俘获”的概念

精英俘获（elite capture）是最早应用于经济学领域的重要概念，后来被学者拓展到政治学、管理学等社会科学领域。国外学者Dutta认为，精英俘获最早在经济学领域指涉这样一种现象，即本来是为多数人而转移的资源却被少数几个人霸占，这些少数人通常是政治或经济方面的强势群体[13]98。邢成举认为，精英俘获是指精英试图控制地方机构和资源，以谋取自身利益[14]22。在借鉴以上学者对该现象解释的基础上，本文所探讨的“精英”主要包括以基层政府和村干部为主的政治精英、工商领域的经济精英，以及乡村内部或从乡村走出的社会贤达等社会精英；而“精英俘获”现象则是指精英群体对公共资源进行占有、挪用和操控的行为。

（二）精英俘获现象对乡村治理的影响

有学者指出，精英俘获对乡村治理的影响主要表现为：精英们凭借自身优势，直接或间接地支配政策的执行、项目的实施以及资源的分配，从而造成乡村治理过程中出现公共利益受损、公共性不足等问题[15]113-121。笔者在调研中也发现，精英俘获现象对乡村治理的实际影响主要是扭曲资源配置，造成分配的不公，从而降低治理资源的使用效率。

在实际过程中，精英个体和精英村庄在“项目下乡”中的行动逻辑是其影响甚至控制了项目资源的分配与使用。以笔者所调研的S省S镇为例，通过对S镇乡村治理中各类项目资源使用与运作情况的具体调查可以发现，以乡镇政府、村干部和乡贤能人为代表的精英群体在资源分配的整个过程发挥着主要作用。在对S镇的实地调研中，重点挑选了具有代表性的样本：经济实力较强且人口较多的Z村、W村，经济相对较弱且人口相对较少的N村、Q村。通过对这四个村子的实地调研，笔者发现在乡村治理资源的分配过程中，一些需要结合配套资金的建设项目都集中在像Z村、W村这种经济基础比较好的村子，而N村、Q村这种经济基础较弱的村子只能得到少量的定向建设资金，而没有更多项目资金的支持。在与Z村和N村村民的交流中发现，乡村建设的资金分配缺乏透明，除了村里“名列在册”的村民能领到部分款项外，其余资金款项都由村干部自行安排和处理，这其中就会出现村干部亲属被列为帮助对象而获取资金的现象，导致资金项目与治理资源的使用目标偏离，使本应用于乡村建设或集体共同享有的治理资源被精英个体或精英村庄所截留，造成在乡村治理中没有充分体现公平原则、最大效用没有得到充分发挥，甚至异化为乡村治理领域的“马太效应”①本文所研究的精英俘获中的马太效应是指原本富裕且强势的精英个体或精英村庄，利用其权力地位、人脉关系等资源俘获、占有更多的项目或资源，造成富者愈富、穷者愈穷的两极分化态势，偏离了原有的目的。。

三、“精英俘获”在乡村治理中的行动逻辑：基于“四维一助”的解释框架

本文重点从村庄内的精英个体层面和乡镇场域内的精英村庄层面出发，认为“精英俘获”是精英个体获取或占有了本该由其他村民得到的资金款项，或精英村庄占有了本该由其他村庄获得的项目资源。研究发现，精英俘获现象在“基缘维、间距维、交频维、信传维及助行为”，即“四维一助”这五种关系中表现得最为明显。因此，本文尝试从一种新的角度，即基于“四维一助”框架来解释精英俘获的行动逻辑。

（一）基缘维型精英俘获

邢成举在《精英俘获——扶贫资源分配的乡村叙事》一书中指出，“中国人的行动逻辑是情境性的，也是关系中的，更是场域内的”[14]243。这种情景、关系、场域的具体表现就是基于人情、亲缘、地缘等关系所形成的精英联盟，精英群体之间建构起来的关系网络使其具备了俘获更多资源的合力优势。基于上述学者的研究，笔者在本文中将这种表现形式概括为“基缘维型精英俘获”。基缘维型精英俘获，是指精英俘获或占有的治理资源流向与精英有血缘、地缘、业缘、趣缘等人际关系密切的群体手中，形成了以家族为单位的血缘型精英俘获、以同乡为纽带的地缘型精英俘获、以同行业为基础的业缘型精英俘获和以志同道合为关联的趣缘型精英俘获，这是一个以精英个体为主导的“差序格局”[16]32延伸下的群体性俘获，是精英个体在预先得知有关资源项目类型的情境下，为其自身与“基缘维”群体俘获资源提前做好准备工作，这就是其胜于普通村民的地方。

（二）间距维型精英俘获

国内学者李祖佩通过对鸽镇项目运作的研究，发现项目下乡在空间维度存在“正式权力的非正式运作”现象，精英群体或普通村民与承接项目者距离的远近对他们获取资源的多少存在一定影响[17]96。受上述学者研究观点的启发，笔者将其概括为“间距维型精英俘获”。间距维型精英俘获，是指在交往过程中，精英双方相处距离的远近对双方关系所产生的重要影响，包括自然距离与心理距离。在实践中发现，与村庄体制内精英（村干部）距离较近的邻居（自然距离）、关系较好经常串门的乡里（心理距离）更能及时掌握各类资源项目“下乡”的信息，甚至他们之间更容易结成利益联盟，为俘获相关资源提供了契机，共同实现对村庄内部项目资源的分配。

（三）交频维型精英俘获

费孝通先生认为，亲属关系是人们交往的基础，其次就是地域性的社会交往，交往的频率会使人们感到彼此存在的共同利益并需要协同行动，有关的个人也会感到他们之间有着牢固的社会关系，因而就会组成各种地域性的群体[18]71-183。笔者认为，在传统“差序格局”和“熟人社会”关系网络主导下的中国乡村，以人情往来为基础的社会交往更易引发“交频维型精英俘获”。交频维型精英俘获，是指精英双方的关系受交往频率的影响，特别是非精英与精英交往的频率，会直接影响非精英向精英的转化或者间接促进非精英对项目资源信息的了解与俘获。交往频率充当了一种实现精英“共谋”的“递质”，交往的频率直接影响精英之间或精英与非精英之间的关系，在实践中发现那些善于结交精英的个体比不善于交往的个体更容易“捞取”更多的“好处”。在中国乡村这种“走亲戚”式的交往中，关系会越走越近，为其对项目信息的获取和治理资源的占有提供了更多的契机。

（四）信传维型精英俘获

邢成举和李小云认为，项目信息配置失衡是精英俘获得以发生的动因之一[10]109-113。吴高辉也指出，在治理行动中信息控制是导致目标偏离、引发多重俘获的原因[12]113-124。基于以上学者的观点，本文将其概括为“信传维型精英俘获”。信传维型精英俘获，是指与精英交往过程中信息传递对形成良好人际关系、实现资源占有的影响。在治理资源和项目“下乡”的过程中，精英群体是最先掌握这些信息的，有些精英群体为了维护个人或集体的利益，会有选择性地传递这些信息，信息流的无效性直接影响精英与大众之间处于不完全对等的结构位置，导致普通大众的“无知”和普通村民的“边缘化”，精英个体或精英村庄这种动员信息的能力会直接影响其精英俘获的机会。

（五）助行为型精英俘获

吴新叶从民间组织的社会管理功能视角出发，认为“成员间互助、互益”的“委托—代理关系”的存续导致精英俘获现象的继续存在[8]40-45。冯川通过对“中国村落社会助行为的二重构造”研究，发现助行为是中国乡村世代累积而自然形成的行为连带关系，助行为在人际关系交往中发挥着重要作用[19]41-61。笔者发现，助行为在精英俘获现象中也普遍存在，并将其概括为“助行为型精英俘获”。助行为型精英俘获，是指精英群体在相互之间的互帮互助中实现长久持续的“共谋”。本文研究的助行为特指“双务助行为”[19]41-61，也就是说，精英之间或精英与非精英之间在乡村传统互助的规范和价值基础上所进行的“礼尚往来”的行动逻辑，这种基于乡村传统伦理道德和人情往来关系的网络建构，形成相互之间协助对方在不同时期和场域内对资源的占有。

四、“精英俘获”在乡村治理中的发生机制

本文主要从两个层面探析精英俘获的发生机制：其一是村庄场域内的精英个体为其自身或亲信“俘获”利益，其二是乡镇场域内的精英村庄为其所在的集体和单位“俘获”利益。从本质上看，这两者是联系在一起的，其行动逻辑也是类似的，因为精英个体和精英村庄都是利用其自身强势的能力对相关项目和资源进行占有和分配。从表现形式上看，精英在这两种俘获活动中的发生机制略有差异，精英个体的活动主要是为其自身谋取利益，而精英村庄主要是为村庄集体和全体村民谋取利益。但是，二者对影响资源分配和乡村治理成效的作用是一致的。

（一）村庄场域内的精英个体层面

1.国家政策的统一性与基层执行的灵活性

在以国家力量为主导的“项目下乡”过程中，国家政策的统一性与各地之间的本土化特征，实际上赋予了基层在政策执行中更多的灵活性。由于我国地域的广阔性、乡村之间经济发展的差异性、地方规范的复杂性与多元性，要求各类治理资源有“落地”的适应性。而实际上，国家作为基层社会治理资源的总供给者，既无法也难以实现对各个地区治理政策进行具体、精细的统一安排，这就留给了地方或基层自主探索、因地制宜和灵活应对的选择空间。资源落地的“精准性”与因地制宜的“靶向性”则赋予了各层级政府及地方社会更多的选择权与自主性，这就使得一些农村基层政权“变通”地理解和执行中央政府的政策与意志成为可能。

2.基层政府对乡村精英的依赖性

基层政府工作的有效开展需要乡村精英特别是村干部的积极配合，国家政策在基层落实与乡村精英的参与配合密不可分，国家政策的严格要求与积极推行使得基层政府官员为了维系其政治生命自然无法懈怠乡村治理工作。乡村治理工作目标实现的主体是广大村民，乡村精英作为二者之间的桥梁与纽带“能较好地勾连起国家与村民的利益，而且两个公共身份的授权来源都认可他的表现”[20]99-105，因此乡村治理工作的诸多具体内容被直接交给了村干部，而要依赖村干部工作就得默许村干部获得一定的利益，在基层政府财权空虚与治权弱化的情况下，某种程度上乡村精英俘获治理资源也就获得了基层政府的默许。

3.乡村精英本身的自利性

村干部要在村庄内落实乡村治理各项工作任务也并非易事，既要有获取项目资源的能力，也要掌握好分配利益的秩序。村干部积极争取乡村建设的各类资源和项目本身就带有个人劳动与能力的印痕，这在村民看来，村干部自己占有部分资源项目或自主处理利益分配具有潜在的“合理性”与“正当性”。以村干部为代表的乡村精英对自身地位变迁的深刻感受，以及村干部较为繁重的工作压力与较低的工资收入，使得作为乡村政治精英的村干部为实现自身利益最大化而对治理资源进行俘获成为可能。

4.村民掌握资源信息的滞后性及对精英俘获的可容忍性

现实中，普通村民出现了双重边缘的境况，既无法在国家权力与体制中占据重要地位，也没有公共权力的强大支持。乡村精英能够利用自己的政治、经济、知识和社会资源等优势建构起与治理资源对接的信息通道，能够及时掌握并化解国家权力对于目标群体界定的权威性，使得原本就地位悬殊的精英群体与边缘群体之间更是出现先天性的信息鸿沟，使治理资源的非正式运作成为可能。传统乡风民俗主导下的乡村社会，形成了一个被基缘维、间距维、交频维、信传维及助行为所交织缠绕的关系网络，以村干部为代表的乡村精英能够占有较多的资源项目在村民看来具有先天的“合理性”，这种以传统人情面子维系的关系社会和约定俗成的“潜规则”使精英俘获获得了“合法”的民意基础和较为安全的社会环境。

（二）乡镇场域内的精英村庄层面

1.精英乡贤“报本反始”精神的内生性

从村庄走出去的精英乡贤（政治精英、经济精英和社会精英）基于对自身地缘身份的认同，利用自身的禀赋，如：政治资本、经济资本和社会资本等方面的优势，加上其对公共资源配置与使用程序的熟知，为自己所在村庄占有更多资源提供了帮助。在实践中发现，走出去的精英乡贤越多的村庄，越有可能获得更多的资源项目。村庄干部利用从本村走出的在政府部门任职的政治精英、工商领域的经济精英和社会贤达等社会精英的权力地位关系，获取更多的转移资金，占有更多的治理资源，争取更多的建设项目，间接促成村庄层面的精英俘获。

2.定点帮扶部门或驻村干部地位的重要性

为了提升乡村治理效能，我国实行以第一书记、驻村干部为主的定点帮扶制度，但在实践中，定点帮扶部门和干部的权力地位直接影响帮扶村庄获取资源的多少和占有资源的能力。有些地方政府重要部门或重要部门的主要领导干部负责的村庄会获取更多的项目资源，而一些非主要部门帮扶的村庄无论是获取专项资金的能力，还是争取到的项目资源都是有限的，在重要部门或主要领导定点帮扶的村庄更有可能发生精英俘获。

3.中心村建设对基层政府绩效评估和官员晋升的必要性

基层政府一方面控制着项目资源向村庄传递的过程，其也要仰仗有能力和有条件的村庄利用项目资源作出一些成绩。基层政府领导为了展现自己的政绩和拓展晋升的空间，都会选择本区域内的重点村庄作为乡村治理的样板，这些村庄往往都是基础比较雄厚且相对富裕的村庄，往往在项目资源有限的情况下，把治理资源投入“中心村”比投入“普通村”更能产生明显的效果，这也就造成了“中心村”对“普通村”的精英俘获。

五、防范乡村“精英俘获”的治理策略

本文通过研究发现，无论是村庄场域内的精英个体层面，还是乡镇场域内的精英村庄层面，从本质上看，这两者是联系在一起的，其行动逻辑也是类似的，二者对资源不均衡分配和降低治理效率的作用是一致的，因为精英个体和精英村庄都是利用其自身强势的能力对建设项目和治理资源进行占有和分配。所以，笔者认为，对这两种场域内的精英俘获现象的治理可以采取共同的治理逻辑。

（一）运作制度的创新：衔接中央政策与地方制度的协同联动

实现乡村社会的有效治理，制度创新是关键。这就要求各级地方政府因地制宜，建立中央顶层设计与基层实际相结合的乡村治理机制，把中央政策的统一性与不同地区之间经济差异化、治理本土化的“地方性制度”有机结合，创新基层政府推动乡村发展的治理模式。地方政府要积极改革项目资源配置过程中不利的微观制度，将更具地方性特点的制度纳入进来，制定更加详细具体的地方性制度，使之更具适应性与实践性，防止因制度的模糊性造成资源配置目标的偏离，从而为防范精英俘获的生成提供制度基础。

（二）监督程序的强化：加强资源下乡到精准落地的全程监管

要确保项目资源配置的精准性，根本之策是加强资源“下乡”的全程监管。中央政策执行主体需要将监督贯彻到资源配置与权力运行的各个环节，保障资源下乡到精准落地整个运行链条的连贯性与完整性，湮灭乡村治理资源被中途截留或变相挪用的生成空间，有效规避精英俘获现象的发生。首先，要建立透明的信息公开体系。提高对乡村建设情况的认定、专项资金的使用、项目资源的运作等各项信息的透明度，自觉接受执行主体与人民群众的监督，同时强化边缘群体获取信息的能力，将信息的公开与透明传递等作为对基层干部进行考核的重要内容。其次，要建立资源的分配监督体系。减少基缘维、间距维、交频维、信传维及助行为关系等社会资本对治理资源分配的干扰，要加大村级监督力量，加强乡村两级的治理能力，充分发挥村民代表和党员代表的作用，坚决抵制无理索要资金款项的个人或组织，要让村干部的权力行使符合村庄公共利益。

（三）考核模式的转型：创新单一考核向差异考核的评估模式

在乡村治理过程中，要积极转变乡村治理成效对基层政府绩效和干部晋升模式的影响，防止基层政府为了凸显自己的政绩而将全部精力用于“中心村”或“重点村”的建设，而忽视“普通村”和“边缘村”的发展，导致乡村治理目标偏离和效率低下。首先，要实行差异化的考核模式，依据不同村庄和不同群体的实际需求分配建设资金或项目资源，公平地评价地方干部与村干部的工作成效，减少不同村庄因干部政治身份的差异而导致治理资源分配的差异。其次，要统筹乡镇范围内不同村庄的发展机遇，充分重视村庄集体和全体民众的公平发展权利，彰显国家政策公平正义的根本与实质，扼制自上而下的治理资源偏好“强人”和富村的态势，使国家政策落到实处，乡村治理产生时效。

（四）公共精神的重塑：塑造公共意识与民主参与的治理格局

要强化以村干部为代表的乡村精英个体的公共精神，重建维护村庄整体利益的公共意识与整体责任，加强乡村精英对治理资源公共性质的认识，发挥基层民主治理，降低乡村两级干部对治理资源配置的个体影响与价值偏好，打破“精英内部循环—村民外部流动的均衡格局”[21]42-48，提升公共决议与民主决策的影响。要打破家族等社会连带性力量对村级组织工作的干扰，消解以基缘维、间距维、交频维、信传维及助行为所交织缠绕的关系网络，同时也需要普通村民自身加强法治精神与维权意识，既要防止强人“压制”弱者，也要杜绝富村“抢占”穷村，依据客观实际来配置资源项目，实现公共利益公共互享。

（五）精英价值的修复：培育精英乡贤的心灵回归与价值认知

在实践中发现，无论是以村干部为代表的“在场的”精英，还是以走出乡村的政治精英、经济精英和社会精英为代表的“不在场的”精英，他们基于自身对地缘身份的认同，也在时刻关注着乡村发展，愿意为增加集体利益、实现乡村有效治理贡献自己的力量。国家也非常重视精英乡贤在乡村治理现代化中的作用，更是将其作为乡村治理有效的重要寄托，乡贤回归“既是对落叶归根式的城乡有机循环的活力修复，也是新乡贤个体价值和社会价值的有机统一”[22]71-78。新时期，要充分发挥精英乡贤在乡村治理现代化中的积极作用，首先要培育“乡贤文化”，通过思想教育等方式，重建其“热心公益，以德为先”的伦理文化和“报本反始，泽被乡里”乡土情结。做好精英价值修复，培育精英乡贤的心灵回归与价值认知，也有助于消解“伪乡贤”“新村霸”借机粉墨登场的隐忧，以防止“精英再造”的非正义后果。

六、结 语

当前，在国家的政策支持和强势推动下，我国乡村治理成效显著，巩固脱贫成果工作扎实开展，乡村治理体系和治理能力现代化的进程正在有序推进，具有中国特色的乡村治理现代化之路正在加快形成。但从实践来看，“精英俘获”现象在乡村治理的过程中依然不同程度地存在，这也是导致资源配置目标偏离与效率低下的症结所在。“精英俘获”现象对各类治理资源的占有与非均衡配置在一定程度上阻碍了乡村治理工作的扎实推进。本文对村庄场域内的精英个体层面与乡镇场域内的精英村庄层面的“精英俘获”现象的行动逻辑与发生机制进行了分析，并从项目运作制度的创新、监督程序的强化、考核模式的转型、公共精神的重塑以及精英价值的修复五个视角，对防范乡村“精英俘获”提供了可供参考的治理策略，对优化资源配置、提升乡村治理效能具有重要的现实意义。