论人大制度下的宪法和法律委员会*

林腾腾

(南开大学 法学院， 天津 300350)

一、宪法和法律委员会设立的背景与意义

完善我国宪法监督制度，设立专门性的宪法监督机构，使我国宪法监督工作能够充分有效地开展，是我国宪法学界众多学者长期以来的期待。早在“八二宪法”修订过程中，当时的宪法修改委员会便曾提出要设立专门的宪法监督机构。党的十八大以来，党中央提出要加强宪法实施，健全宪法实施和监督制度。党的十九大报告亦指出：“加强宪法实施和监督，推进合宪性审查工作。”这是“合宪性审查工作”第一次出现在党的正式文件中。宪法监督机构的专门化与合宪性审查工作由此再次成为学界研究与关注的热点。2018年第五次宪法修改工作中，社会各界均呼吁加强宪法监督与实施，希望能对原有宪法监督机构作出一定调整。为贯彻党中央对加强宪法实施的要求与精神，回应社会各界的期待，2018年3月11日第十三届全国人民代表大会第一次会议通过了第五次《宪法修正案》，将“全国人大法律委员会”改设为“全国人大宪法和法律委员会”。改设后的宪法和法律委员会在继承法律委员会原有的统一审议向全国人大或全国人大常委会提出的法律案之职责的同时，依据《深化党和国家机构改革方案》将增加推动宪法实施、开展宪法解释、推进合宪性审查、加强宪法监督、配合宪法宣传等职责。这对强化宪法权威，促进宪法监督制度完善，推进合宪性审查工作开展具有积极意义。

通过修宪将宪法和法律委员会写入《宪法》，明晰了宪法和法律委员会作为全国人大下设专门委员会的宪法地位与合法性[1]，标志着全国人大第一次有了专门开展宪法监督与合宪性审查工作的专门委员会。以往法律委员会在宪法监督方面虽有职权并发挥一定作用，但受制于自身机构性质与工作条件，对宪法监督、合宪性审查工作重视不够，导致我国宪法监督制度多年来运行效果并不理想。宪法和法律委员会的设立，有助于避免当前宪法监督制度运行中的弊端。宪法和法律委员会作为全国人大新设专门委员会，虽只比法律委员会多“宪法”二字，但其一方面承担着法律委员会原具有的审议法律案之职权，另一方面新增了宪法监督与推进合宪性审查工作等职权。这意味着其在对法规规章进行以往宪法监督制度中合法性审查的同时，能够兼顾法律法规的合宪性审查，推动以往的合法性审查向合宪性审查转变，使宪法实施实现法律实践性转向，对我国依宪治国与依法治国的推进具有重大意义。合法性审查与合宪性审查工作的顺利进行，有利于我国法治体系的完善与统一，维护以宪法为根本法、具最高效力的社会主义法治体系的权威性，增强法律的适用性与适用标准的统一性，使人民更为尊重、信服宪法和法律，提高宪法和法律意识。“经验知识告诉我们，‘法’必须受到人们的尊重，然后才有尊严，然后才能发生作用。”[2]宪法和法律意识的提升，将有助于宪法和法律更好发挥作用，推动我国法治水平与法制水平的双发展，实现规则制度法律性与社会性的统一[3]。同时，宪法和法律委员会设立后，其新增的开展宪法解释、推进合宪性审查工作等职权，为我国宪法监督工作机制的建立与运行提供了平台与基础。虽然与学界一直期待的独立“宪法委员会”仍有一定差距，但该机构的设立无疑是建设我国宪法监督制度道路上的重要一步，对宪法监督制度日后的进一步完善具有启发意义。

二、从合法性审查到合宪性审查

宪法和法律委员会设立后，根据宪法修改和机构改革内容合宪性审查的职能将被赋予该机构[4]。在现行宪制体制下，这样的机构职能改变带来的首要变化是推动我国宪法监督制度中的合法性审查向合宪性审查转变。

1. 合法性审查与合宪性审查的区别

对于合法性审查与合宪性审查，学界部分学者认为二者并无明显区别。从一般学术命题角度来讲这一判断是成立的[5]。但须注意的是，实际操作中合法性审查与合宪性审查并不完全对等，两者在审查主体、对象、内容、责任制裁等方面皆有不同。首先，合法性审查的主体资格宽松于合宪性审查。合法性审查工作，国务院、地方人大常委会均可开展。我国当前由国务院负责对行政机关制定的规章与地方性法规是否符合行政法规进行审查，地方人大常委会负责对同级政府制定的规章进行备案审查。而按照《宪法》规定，合宪性审查只能由全国人大及其常委会进行，其余机关如全国人大各专门委员会只有协助全国人大常委会进行合宪性审查的职权。其次，合法性审查与合宪性审查对象亦有不同。合法性审查对象仅限于依照法律制定的行政法规、地方性法规以及规章、规范性文件，合宪性审查的对象除上述法规规章外还包括法律。最后，两者在审查内容与责任制裁方面亦不相同。合法性审查包含对法规、规章制定程序与实质内容两方面的审查，即程序合法性与内涵实质合法性[6]；合宪性审查则注重审查法律法规内涵与宪法规定、原则及精神的符合性，在强调一切下位法效力来自于宪法的同时，维护以宪法为根本法的整体法律体系的统一性，对程序性审查并无严格要求[1]。合法性审查未能通过与合宪性审查未能通过带来的责任制裁亦不相同。合法性审查未通过，法规、规章制定者涉嫌违法责任，所制法规规章可能被发回制定机关修改或直接废除；合宪性审查未通过，法律规范性文件虽亦会发回制定机关修改或直接废除，但此时文件制定者面临的是违宪责任。

2. 宪法和法律委员会设立前的合法性审查与合宪性审查

我国宪法监督制度走上正轨的标志性事件是“八二宪法”赋予全国人大及其常委会宪法监督职权。“五四”“七五”“七八”三部宪法因历史原因，对宪法监督制度建设的影响并不是很大。经过数十年探索与努力，目前宪法监督制度已基本建成[7]，但由于监督机构本身性质所限及执政党对宪法效力、地位认识的影响，宪法监督制度运行长期以合法性审查工作为主，合宪性审查工作未有效开展，效力也并未充分发挥。

在宪法和法律委员会设立前，我国宪法监督制度设计中合宪性审查职权由全国人大常委会享有，合法性审查工作亦由其负责，对国内所有法律性规范文件进行审查；全国人大各专门委员会协助全国人大常委会进行合宪性与合法性审查工作，对常委会提交的认为同宪法、法律相抵触的行政法规、地方性法规、规章进行审议并提出报告。全国人大常委会法工委下设法规备案审查室，协助全国人大及其常委会进行合宪性与合法性审查工作。地方人大常委会负责对同级政府制定的规章进行备案，国务院负责对行政机关内部规章与地方性法规是否符合行政法规进行审查，两者皆有合法性审查职权[8]。从制度设计的角度分析，我国宪法监督制度对合宪性审查工作与合法性审查工作职权的分派基本合理。一方面，合宪性审查职权由最高权力机关及其常委会享有，保证了宪法监督权力与人民主权协调一体，不致出现司法机关审查制与专门机关审查制中固有的非民意机关审查民意机关制定的法律的理论困境。另一方面，将合法性审查职权赋予最高行政机关，协助合宪性审查与合法性审查职权赋予最高权力机关内部的专门委员会，在保证合法性审查工作严谨度与权威性的同时，避免了由单一机关负责全部审查工作带来的工作量过大导致的效率不足。但遗憾的是，长期实践中该制度并未发挥应有效果，全国人大及其常委会的合宪性审查职权一直未能充分履行，制度运行中仍以国务院、地方人大常委会以及法规备案审查室的合法性审查为主。

我国宪法监督制度将宪法监督职权赋予全国人大及其常委会。现实困境是，全国人大一年召开一次会议，会期半个月；全国人大常委会每两月召开一次例会，会期更短；短会期内二者职能却分别多达15项、21项，难以有效兼顾合宪性审查的具体履行[9]。同时，这样会议性的制度安排，也造成全国人大及其常委会履行宪法监督职权缺乏时间上的连续性[10]，因此实践中具体工作多由法工委负责。其余机关虽有协助合宪性审查工作之职权，但在实际履行机关尚难以有效执行的情况下，协助机关更难以发挥效能。并且，全国人大各专门委员会自身职权亦相对繁多。法规备案审查室虽可看作专职协助机构，但其本身级别低、规模小，不适合此项职权的履行。按照《立法法》第99条规定，国务院、最高人民法院、最高人民检察院以及各省、自治区、直辖市的人大常委会如认为行政法规、地方性法规、规章同宪法相抵触，可向全国人大常委会提起合宪性审查请求；其余国家机关、公民、社会团体亦可以相同理由向全国人大常委会提起合宪性审查建议。这本是我国合宪性审查工作中重要的一环，但遗憾的是，自《立法法》颁行以来，并无国家机关向全国人大常委会提起过合宪性审查请求[11]。公民、社会团体虽曾提起数量可观的审查建议(据悉每年可达800余件)[8]，但此类建议须经全国人大常委会工作机构研究后再决定是否送有关专门委员会审查。换句话说，公民、社会团体审查建议的提起并不一定触发合宪性审查程序。而对于触发审查程序启动之建议的处理结果则皆为督促纠正，公开撤销的案例从未有过[8]。最后，全国人大常委会虽可主动向颁行后存违宪嫌疑的法规进行合宪性审查，但现实运行中并无主动审查的案例。这些原因导致我国合宪性审查工作中事后监督机制一直处于缺位状态。最后，我国合宪性审查工作长期存在法律审查空白化现象。按照《宪法》和《立法法》规定，全国人大有权撤销全国人大常委会制定的与宪法相违背的法律，一切法律法规都不得同宪法相抵触。这表明，全国人大及其常委会制定的法律理论上存在违宪可能性。但对于该类法律的违宪如何进行纠正，譬如哪类主体拥有就法律合宪性提起审查请求的权力，当前法律法规中并无明确的制度性规定[8]。

与合宪性审查部分缺失相反的是，我国的合法性审查工作开展颇为顺利。当前合法性审查工作集中在对行政法规、地方性法规以及规章规范性文件的审查上。其中，行政法规合法性审查工作由全国人大常委会法工委下设的法规备案审查室进行；地方性法规在颁行前须向国务院与全国人大常委会备案，自治条例与单行条例须经全国人大常委会批准方能生效。此二者的合法性由全国人大常委会法工委内设的法规备案审查室与国务院联合保障。国务院在负责审查地方性法规合法性的同时，亦对其内部部门规章进行合法性审查。地方政府规章与规范性文件的合法性则由同级人大常委会与省级人大常委会予以保障。实践中，这套制度发挥效果比较理想，独有的备案审查制度保障了绝大多数法规的合法性，即使备案审查制度出现遗漏导致违法法规规章颁行，亦可通过事后监督即向全国人大常委会提起合法性审查请求予以弥补。法规备案审查室虽不能胜任合宪性审查工作，但合法性审查工作足以由其承担。实践中，我国对法规规章的合法性审查进展颇为顺利，但这种顺利凸显的正是合宪性审查的缺失。

3. 宪法和法律委员会设立后合宪性审查的应有期待

根据现行《宪法》规定，全国人大各专门委员会在全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会领导下研究、审议和拟订有关议案。另据《深化党和国家机构改革方案》，宪法和法律委员会将增加推动合宪性审查工作的职权。这表明，宪法和法律委员会虽只比法律委员会多“宪法”二字，但我国自此拥有了宪法明文规定的推进合宪性审查工作的常设专门性机构[12]，标志着法律委员会从单一的法律案审议机构转变为合宪性审查与法律草案审议功能有机结合的混合型、开放性和综合性机构[13]，相当程度上强化了我国合宪性审查机构的功能最适性[14]。可以期待，当前宪法监督制度中以合法性审查为主、合宪性审查缺失的状况将出现转变，即在坚持并提高现有合法性审查工作水准的情况下，合宪性审查将逐步占据宪法监督制度中的主导地位。

宪法和法律委员会作为设置于全国人大内部的专门委员会，能够克服以往宪法监督机构的固有缺陷。首先，其级别较高，权威性较强，能够胜任合宪性审查工作；其次，其拥有较为充足的人力与时间进行合宪性审查，由其作为合宪性审查工作的专门机构，将使合宪性审查不再因监督机构的缺位而停滞，解决长期以来宪法监督机构面临的合宪性审查供给能力不足问题[15]。同时，宪法和法律委员会的设立亦体现了党对宪法监督工作重要性认识的提高和对合宪性审查工作的重视，是对十九大报告中首次出现的“合宪性审查工作”概念的回应。相信以往宪法监督制度中存在的国家机关从未提起合宪性审查请求的现象将有所改善，公民、社会团体合宪性审查建议提起触发审查程序的次数亦将增加。在这样的氛围与趋势下，相信在不久的将来，宪法监督制度运行将实现从以合法性审查为主到以合宪性审查为主的转变。

三、宪法监督工作机制的建立与运行

宪法和法律委员会的设立，在推动我国宪法监督制度运行向合宪性审查转变的同时，也为我国宪法监督工作机制的建立与开展提供了平台与契机。宪法和法律委员会新增开展宪法解释、推进合宪性审查工作、加强宪法监督等职权。宪法监督工作机制的建立与运行，应围绕宪法和法律委员会新增的这几项职权。

1. 推动宪法解释工作有序开展

宪法解释工作是合宪性审查程序的重要环节。宪法作为根本法其规定多为原则性的，内涵丰富。在审查法规规章合宪性的过程中，不可能直接依据宪法规定进行判断，必须对宪法内涵进行阐释。因此，宪法解释工作的有序开展关系到合宪性审查工作的成败。当前，依据《宪法》第67条的规定，我国的宪法解释权属于全国人大常委会，全国人大是否享有宪法解释权并无明文规定。但按照我国宪法关于权力架构的原理以及相关条款的体系解释，全国人大也应当被认为享有宪法解释权[16]。在宪法监督制度十多年的运行中，两者并未进行过宪法解释，其中除政治考量外，机构性质亦是部分原因。此次宪法和法律委员会的设立，对于推动我国宪法解释工作的开展具有积极意义。该委员会设立后，全国人大及其常委会开展宪法解释工作具备了平台与机制，宪法解释工作的开展亦具有了相应的制度保障[17]。

宪法解释工作的开展，应对宪法解释案的提起、请求的受理、解释案起草主体、审议过程、通过与公布等程序予以详细周全的设置。(1)解释案的提起。对于宪法解释案的提起，可参考《立法法》第46条关于法律解释案提起主体的规定(1)《立法法》第46条规定，国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院和全国人民代表大会各专门委员会以及省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会可以向全国人民代表大会常务委员会提出法律解释要求。，并增加全国人大常委会、有关地方机关、公民、社会团体等作为提起主体[18]。宪法解释的提起事由可参照《立法法》第45条对全国人大常委会需要作出法律解释事由的规定(2)《立法法》第45条规定：“法律有以下情况之一的，由全国人民代表大会常务委员会解释：(一)法律的规定需要进一步明确具体含义的；(二)法律制定后出现新的情况，需要明确适用法律依据的。”，并根据合宪性审查工作的实际需要增添一类：法律规范性文件可能与宪法相抵触，需要解释宪法的。(2)请求的受理。考虑到宪法解释案请求数量的庞大，由宪法和法律委员会直接受理不利于其本身职能的充分发挥。因此，宪法解释案提起后应由全国人大常委会工作机构法工委受理，进行预先的形式审查工作，具体工作由法工委新设机构宪法室负责，符合的转宪法和法律委员会，不符合的予以驳回。对于转至宪法和法律委员会的解释案请求，宪法和法律委员会对于是否有必要就其内容进行解释作出报告，提出建议，由委员长会议作决定。委员长会议经讨论认为无须进行解释的，作出不予解释决定书并送达申请人。(3)解释案起草主体。对于委员长会议决定进行解释的请求，应由宪法和法律委员会进行解释案的起草。宪法和法律委员会在接到委员长会议决定后，应立即组织相关专家进行研究、审查，结合社会实际听取各方面意见，在合理期限内完成宪法解释案[19]。同时，全国人大常委会的委员亦有权参与解释案的起草过程，宪法和法律委员会不得拒绝。(4)审议过程。解释案由宪法和法律委员会作出后提交全国人大常委会进行审议，宪法和法律委员会根据常委会的审议意见进行修改。(5)通过。宪法解释案的通过可参考法律案的通过。法律案由全国人大常委会二分之一以上代表投票表决通过，考虑到宪法解释案效力低于宪法典但高于普通法律[16]，因此可规定由全国人大常委会三分之二以上代表表决通过。(6)公布。宪法解释案由全国人大常委会按照法律案公布程序进行公布，并以常委会公报中刊登文本为准。

2. 完善合宪性审查启动程序

当前合宪性审查程序的启动包括备案审查制度的事前启动与审查请求接受的事后启动。其中，备案审查制度的事前启动以强制性审查为主，以依申请为辅。从制度设计上看该套制度并无太大瑕疵，但实际运行中存在事前审查不及时、事后审查缺失的问题，其原因还是在于审查机构自身性质所限。因此，宪法和法律委员会的设立有助于改善合宪性审查启动程序。宪法和法律委员会设立后合宪性审查程序的启动可参考法国1958年宪法，将法律法规的合宪性审查分为事前审查与事后审查[5]：事前审查包括依申请与强制性；事后审查即依申请案的提起进行审查。对于具体的程序性改善，结合以往合宪性审查启动程序的弊病，本文提出三点建议：(1)改变备案审查制度以事前强制性审查为主的方式，只对涉及公民利益性权利与人身自由的立法进行事前强制性审查，其余立法改为事前依申请审查，由部门首长决定是否提交审查机构，法规规章的合宪性控制主要依靠事后审查予以保障。(2)注重事后审查接受。事后审查接受，一方面是督促《立法法》第99条第1款中规定的国家机关充分履行自身享有的提起合宪性审查之职权，另一方面是对于由公民、社会团体提起的审查请求，人大常委会法工委应作好备案登记，并按季度或年度向社会公布收到请求数量与接收情况，在宪法和法律委员会设立后可适当提高接收比例，改变以往公民、社会团体提起的审查请求石沉大海的局面。(3)具体程序性操作。以往的合宪性事后审查请求由全国人大常委会法工委接收，法规备案审查室进行审查。宪法和法律委员会以及法工委下设的宪法室设立后，接收工作仍应由法工委负责，具体审查工作则可由法规备案审查室改为由宪法室负责，对请求进行形式要件审查。符合形式要件要求的，交宪法和法律委员会作实质审查。对于备案审查制度中的事前强制性审查与依申请审查，由法工委宪法室作立法程序合法性审查与形式要件审查后，交宪法和法律委员会进行合宪性实质审查。

3. 建立合宪性审查建议案审议机制

合宪性审查程序启动后，对于事前强制性审查与依申请审查，先由法工委宪法室进行立法程序合法性审查与形式要件审查。程序不合法或形式要件不合规定的，予以驳回；符合条件的，交宪法和法律委员会进行实质审查。宪法和法律委员会依据宪法和法律对提交的法规规章进行审查，形成合宪性审查建议案。对于事前强制性审查的法规规章建议案，直接交全国人大常委会审议；对于事前依申请审查的法规规章建议案，交委员长会议讨论是否提交全国人大常委会审议。对于决定不予进行合宪性审查的，由委员长会议作出不予合宪性审查决定书[20]，由宪法和法律委员会审议后备案即可。对于事后审查即合宪性审查请求，由宪法室先予形式审查，不符合的驳回，符合的交宪法和法律委员会进行实质审查。宪法和法律委员会在合宪性审查建议案形成过程中，应当成立由法学家、政治学家等组成的合宪性审查专家咨询委员会，在审查建议形成过程中征求其意见[20]。合宪性审查建议案形成后，对于在国内有重大影响的请求形成的建议案直接交全国人大常委会审议；普通请求形成的建议案则先交委员长会议讨论，通过的交人大常委会审议，未通过则作出不予审查决定书写明拒绝理由交申请人。宪法和法律委员会作出的合宪性审查建议案在对相关法规规章或者相关条文作出合宪性判断的同时，应列明判断依据以及删改建议。

4. 合宪性审查建议案的通过与公布

合宪性审查建议案交全国人大常委会审议后，参考法律案的通过比例，并参照宪法解释案的通过比例，由全国人大常委会三分之二以上代表表决通过为宜；形成的合宪性审查案由全国人大常委会依照法律公布程序进行公布，并以常委会公报中刊登文本为准。如果合宪性审查案中对相关法规规章或者某一具体条文作出“不合宪判断”，则制订机关应从公报公布之日起严格按照合宪性审查案中的要求对其进行改正，且相关法律性文件或具体条文从公报公布之日起自动失效。

5. 加强法律草案的合宪性控制

在宪法和法律委员会设立前，我国对于法律草案并没有专门的合宪性审查机制。法律委员会在审议法律草案工作方面可谓兢兢业业，对提交审议的法律草案中的各项内容依据宪法法律规定进行审议，并多次提出了切实可行的修改意见，逐渐形成了以法律委员会为核心的法律草案合宪性控制机制[21]。但即便如此，现行的某些法律仍被学者质疑存有违宪疑义，如《监狱法》第47条的规定与《宪法》第40条规定的公民通信自由与通信秘密的基本权利是明显相悖的(3)《监狱法》第47条规定：罪犯在服刑期间可以与他人通信，但是来往信件应当经过监狱检查。监狱发现有碍罪犯改造内容的信件，可以扣留。罪犯写给监狱的上级机关和司法机关的信件，不受检查。。出现这种情况的原因在于，多年的实践确实使法律委员会具备了一定的合宪性控制机能，使其作为“准合宪性审查机构”发挥着积极作用。其在审议提交的法律草案过程中发挥的审议职能与合宪性审查确实有一定的相似之处[22]。但应当看到，法律委员会在宪法及相关法律规定中的定位决定了其天生就难以真正开展合宪性审查工作。这不仅是由于职能与职权的限制，更是由于其本身在面对法律草案审议过程中必须进行的合宪性审查工作时心理上持回避态度。这也使得我国缺乏真正的法律草案合宪性审查机制。宪法和法律委员会作为肩负合宪性审查职能的专门委员会设立后，必须围绕其建立起法律草案的合宪性审查机制，加强对法律草案的合宪性控制。

宪法和法律委员会对法律草案的审查分为形式审查与实质审查两个层面。形式审查主要是对草案文本是否与宪法文本相符合进行审查。在形式审查阶段，宪法和法律委员会应将草案文本与宪法文本进行比对，根据文本的字面意思判断草案是否符合宪法。如果在形式审查阶段即判定不具有合宪性，则无须再进行实质审查。形式审查通过后，宪法和法律委员会应根据宪法的原则与精神对草案进行实质审查，重点审查草案相关条文制定的适当性、目的性以及必要性，同时结合比例原则作出合宪与否的判断。需要注意的是，除非有特别明显的证据，否则宪法和法律委员会应当推定法律草案是合宪的，即采用合宪性推定的价值预设进行审查[23]。为了对法律草案的审议机制与合宪性审查机制予以区分，避免立法程序与宪法监督程序的混淆，宪法和法律委员会对法律草案的合宪性判断应当针对草案中的单个条文或所有条文整体列明作出判断的依据与修改指导，而不应对条文的具体修改作出建议。

对法律草案的合宪性审查属于宪法和法律委员会合宪性审查工作的一部分，必须实现与合宪性审查启动程序及合宪性审查建议案审议机制的对接。考虑到法律在社会范围内的影响力以及法律体系的稳定性，对法律草案的合宪性审查应当归于事先审查中的强制性审查，即法律草案在交付表决前必须由宪法和法律委员会进行合宪性审查。同时，考虑到法律草案制订者身份的特殊性，法律草案应直接交予宪法和法律委员会，无须再由人大常委会法工委接收后转交。宪法和法律委员会在对法律草案作出合宪与否的判断后，形成合宪性审查建议案，送全国人大常委会审议表决。经全国人大常委会审议并由三分之二以上代表表决认为合宪的，法律草案交全国人民代表大会表决；认为不合宪的，应当根据合宪性审查建议案中的修改指导对相关条文进行删改，并再次送宪法和法律委员会进行合宪性审查，直至全国人大常委会审议表决认为合宪为止(4)虽然法律草案合宪与否的最终决定权在全国人大及其常委会，但由于宪法和法律委员会担负着合宪性审查职能，并且是法律草案合宪性审查工作的实际负责者以及合宪性审查建议案的具体起草者，全国人大及其常委会应当对宪法和法律委员会在合宪性审查建议案中的意见持尊重态度。。

6. 建立具体行为违宪监督纠正处罚机制

我国以往宪法监督制度的监督方式主要是对法规、规章进行合宪性审查。此种方式虽为世界范围内宪法监督制度的核心方式，但并非唯一方式[11]。宪法监督还应包括对各政党、各国家机关行使公权力侵犯公民基本权利的具体行为的监督，我国当前制度设计中尚缺少这一部分。宪法和法律委员会设立后，可考虑在其内部设立一个工作机构负责对党和国家机关涉嫌违宪的具体行为进行监督。具体操作程序为：由该机构发现违宪行为后向宪法和法律委员会提出纠正建议案，宪法和法律委员会审议后提出纠正案，交委员长会议讨论是否交全国人大常委会审议。决定提交审议并且获全国人大常委会三分之二以上代表通过的，由该机构将纠正案发行为实施机构。若实施机构未能纠正或纠正不到位，由该机构予以督促；多次督促仍无作为的，该机构应作出对实施机构负责人的违宪处理决定建议案，交宪法和法律委员会审议后作出处理决定，直接交全国人大常委会审议。由于是对行为人的违宪处理决定，因此仍应由全国人大常委会三分之二以上的代表通过。

四、宪法和法律委员会设立的启示

宪法和法律委员会的设立，启示我们关注中国宪法监督制度完善过程中的应有要素，尤其是以下三个方面。

1. 坚持将党的领导作为完善宪法监督制度的首要考虑

从“五四宪法”颁行到今天，我国宪法监督制度的建立与完善可谓走过了几代人。这期间，对于宪法监督制度完善的建议可谓汗牛充栋。总结以往学者的建议可发现，对于完善宪法监督制度的路径与模式，学者们的观点主要集中在设立宪法法院、设立独立于全国人大的专门宪法监督机构、设立设于全国人大内部的宪法专门委员会、赋予普通法院合宪性解释职权等。从学术理论的角度讲这些建议都有其合理性，亦有一定的现实可行性。但不知是有意抑或无意，绝大多数制度建构意见皆忽略了党的领导。这就造成学者们在提建议时往往采取纯理论的单一视角，对宪法监督制度的完善局限于某一国家机关，而对党的领导在其中的重要作用重视不足，造成所提建议对依法治国与依宪治国的全局性战略工作考虑不足。现行宪法将宪法监督职权赋予全国人大及其常委会，而全国人大常委会须向党的中央政治局常委会汇报工作[24]。在这种情况下，讨论宪法监督制度的完善时忽略党的领导显然是不合现实的。党的十九大报告指出，中华民族已经迎来从站起来、富起来到强起来的伟大飞跃，旗帜鲜明地表明了党的执政正当性在于站起来、富起来、强起来[25]。为此，此次宪法修改将“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”写入宪法正文，表明我国将党的领导正式上升到宪法层面，要求我们在完善制度设计时必须对党的领导予以着重考虑。党的领导与宪法监督的关系是互不冲突的，两者相辅相成，互相促进。党的领导需要接受宪法监督，以保证依宪治国与依法治国工作的推进，并提高党的执政水平，保障党的决策与行为的合宪性；宪法监督制度在党的领导下运行与完善，在符合宪法规定的同时，亦能保障其趋于完善，臻于完美。

2. 坚持立足于人民代表大会制度

我国当前的宪法监督机构为全国人大及其常委会。该体制长期受到学界争论，认为应该对其进行改良与完善。此次修宪设立宪法和法律委员会并赋予其推进合宪性审查工作等职权，可看作对学界争论的回应。但即便如此，修宪后的宪法法定监督职权享有者仍为全国人大及其常委会，现阶段包括未来我国宪法监督制度的完善都应坚持此种体制。应坚持立足于人民代表大会制度以及将宪法监督职权赋予全国人大及其常委会的根本方向，对具体工作机构则可另行考虑。原因在于：(1)我国是社会主义国家，人民代表大会是我国根本政治制度，不同于美国等欧美国家的三权分立之体制，我国的其余国家机关皆处于全国人大之下，行政权与司法权由全国人大进行配置。这就导致现实中司法权地位远不及立法权，司法机关地位亦远不及立法机关人民代表大会。在此种情况下，借鉴美国等国家的司法机关监督制将宪法监督职权赋予普通法院是不合实际的，实践可能性较低，在可预见的未来很难发生根本性改变。(2)我国政治体制包含两条主线——党与国家政权机关之间的关系，政权机关内部各国家机关之间的关系[26]。而这两条主线的运行皆立足于人民代表大会制度。这就表明，将来宪法监督机构的选择与运行亦须立足于人民代表大会制度。宪法监督职权作为一项相当重要之权利，在以人民代表大会为立足点的体制内，将其赋予其安机关是不合理的，亦违背我国人民主权的政治理念与民主集中制的要求。因此，宪法监督机构只能选择人民代表大会的内部机关，而全国人大及其常委会作为人民代表大会制度内部的最高权力机关及常务工作机构显然是最优选择。

3. 坚持宪法监督工作的政治性

法律是统治阶级意志的体现，任何一部法律皆不是只有纯粹的法属性，而是具有一定的政治性。宪法作为国家根本大法，作为规定国家政治制度、政治体制的法律，其政治性从诞生的那一刻起便被牢牢地嵌固其中。宪法的诞生，从本质上讲是统治阶级对其革命胜利成果的确认与保护，其制定过程本身就是政治博弈与政治平衡的体现。宪法的每一条规范与原则中，都能看到不同政治势力的政治利益。宪法的实施首先或主要是政治实施[27]，这就要求宪法的实施与监督不能单纯考虑其法属性，不能像普通司法机关那样只追求技术层面的符合与统一，更重要的是考虑到政治层面的保障与平衡。尤其是在我国这样的社会主义多民族国家，更要注重政治考虑。党的十九大多次提及强调政治意识，要求将党的政治建设摆在首位。因此，我国宪法监督工作的开展必须坚持政治考量，坚持政治性是完善我国宪法监督制度道路上的应有要素。