功能区体制改革的法定机构蓝本——以青岛蓝色硅谷为例

赵立波

(中共青岛市委党校(青岛行政学院)社会与文化教研部，山东 青岛 266071)

2019年7月，山东省印发《关于推动开发区体制机制改革创新促进高质量发展的意见》，开启了市场化改革取向的新一轮体制改革，并选择了54个开发区(功能区)进行先行先试。行政体制是以行政权力的获得、配置、运行为中心构成的制度化、体系化的关系模式。而功能区本身是行政体制改革、权力体系重构的产物。近40年间，我国的功能区改革发展经历了三大阶段：聚焦特定或有限目标的单一功能阶段，到包括园区合一、托管行政区等多种形式的“行政化”导向阶段(1)张志胜：《行政化：开发区与行政区体制融合的逻辑归宿》，《现代城市研究》2011年第5期。，再到以坚持市场化改革取向的去行政化阶段。因此，选择特定功能区，梳理其改革发展轨迹，有助于把握行政体制改革与功能区改革发展的脉络、理路，并有助于加快推进行政体制改革与功能区改革发展。

2019年8月，青岛市出台《关于全面推进功能区体制机制改革创新的实施意见》，并陆续制定6个配套文件，明确市场化改革取向与去行政化改革方向，将功能区改革与优化行政体制改革同步推进。本文选择江北第一个法定机构也是全省54个改革试点单位之一的青岛蓝谷为例进行探讨。青岛蓝谷改革经历了前述功能区改革三大阶段并形成具有自身特点的授权、分权、限权改革阶段与改革模式。2018年6月12日，习近平总书记视察位于青岛蓝色硅谷的青岛海洋科学与技术试点国家实验室，对实验室及蓝谷的发展予以肯定。笔者通过参与功能区职员制评估，进行专题调研(2)注：2018年9月青岛市委组织部、青岛市人社局、青岛市编委办等组成评估小组对职员制实施进行中期评估，笔者作为专家组组长参与评估工作；2018年至今，笔者对青岛市人社局、编委办、青岛蓝谷管理局进行专题调研。为此，特别感谢上述部门及专家组其他成员的支持。、查阅文献等方式，将青岛蓝色硅谷改革置于权力体系重构的宏观视野，对功能区改革诸问题进行探讨。

一、授权：功能区的设立

1984年，国家批准大连等14个沿海开放城市建立经济技术开发区，标志着开发区的正式诞生。1985年7月，中国科学院与深圳市政府联合创办中国第一个高新技术开发区——深圳科技工业园区，开启了创办高新区的进程。此后，包括经济技术开发区、高新技术产业开发区、保税区等多类型的功能区迅速发展，在经济发展、对外开放、科技进步、体制创新等方面发挥了重要而特殊的作用。

(一)功能区及其管理体制

改革开放以来，功能区的发展从无到有、突飞猛进。到2018年，国务院批准的各类国家级开发区552家，其中经济技术开发区共219家、高新区共146家。省、市、县设立的各级各类开发区可以说数不胜数。目前山东省有179个国家级、省级各类开发区, 总数位列全国前茅。早在2016年，全国219家国家级经济技术开发区实现地区生产总值83139亿元人民币，地区生产总值、第二产业增加值、第三产业增加值、财政收入、税收收入和进出口总额占全国的比重分别为11.2%、19.4%、6.3%、9.6%、12.1%和19.6%。2016年，全部146个国家级高新技术开发区实现营业总收入28.3万亿元、工业总产值为20.5万亿元，同比分别增长了11.5%、10.3%。由是观之，各类功能区已成为引领经济社会发展与体制改革创新的重要引擎和重点区域，发挥了重要且不可替代的作用(3)赵立波、宁靓、崔群：《中国法定机构改革研究——基于青岛案例》，《行政论坛》2019年第6期。。

功能区是立足区域资源、区位优势，以实现某种特定目标并获得相应政策支持而设立的开发管理区，不同于国家为了进行分级管理，通过行政区划设立的省、市、区等具有政权性质的行政区，但两者共同之处是都以四围边界明确的地理空间为基础。与行政机关不同的是，功能区承担多种功能，包括公共管理(行政性的)、公共服务(事业性的)、开发运营(企业性的)等。经过几十年改革探索，功能区管理运营形成三种模式：行政管理模式(主要是准政府的管委会体制，少量政区合一型体制即管委会与行政区政府合一体制)、行政主导的公司运营模式(管委会加公司体制)、极少数纯公司运营模式。管委会(包括党工委)成为功能区典型或基本的管理运营机构。

功能区管委会作为政府的派出机构，其权力来自所派出政府的授权。但授权行为一旦发生，派出机构便有了相当大的自主权甚至取得“准政府”的地位，而“园区合一”型功能区体制上则相当于一级政府。目前，大多数功能区特别是国家级、省级功能区采取行政化色彩浓厚的行政管理模式或管委会加公司模式，即政府通过设立派出机构进行管理运营并赋予其相应乃至相当大的权力。例如2016年10月1日起施行的《山东省经济开发区条例》第七条明确规定经济开发区可以设立管理委员会，作为所在地县级以上人民政府的派出机构，在规定的职责范围内行使经济管理权限和行政管理职能。各国体制不一样，在美国，类似机构基本可以归属为发挥有限政府功能的地方政府，并可具有独立法人地位。如在美国63166个地方政府中，除县、自治市、乡镇外，尚有14741个学区，29487个包括自然资源、供水、消防等15个类型的特别区(4)[美]文森特·奥斯特罗姆、罗伯特·比什、埃莉诺·奥斯特罗姆：《美国地方政府》，井敏、陈幽泓译，北京大学出版社2006年版，第6-8页。。我国的功能区虽与美国学区、特别区的形成基础与法律地位不同，但都是权力分散化、权力体系重组的结果。

(二)授权成立蓝谷管委会

青岛是地处山东半岛的计划单列市、副省级城市。面积11293平方公里，2019年人口达949万，地区生产总值11741.31亿元人民币，经济总量在中国北方仅次于北京、天津。涉海产业特别是海洋科教优势突出：拥有中国海洋大学、中科院海洋所等33家代表国家级水平的涉海科研和教学机构，占全国30%的高级海洋专业人才与涉海领域两院院士，并承担着全国50%以上的国家级海洋科研项目。自1984年青岛经济技术开发区设立，经过近40年发展青岛陆续形成了经济技术开发区、高新技术开发区等8大类、11个国家级特殊政策区域。上述11个功能区以全市五分之一的土地贡献了三分之一的地区生产总值。这些功能区基本采用传统的行政管理模式，通过设立政府派出机构进行管理、服务及开发。

2011年1月，《山东半岛蓝色经济区发展规划》获得国务院批复，成为我国第一个以海洋经济为主题的区域发展战略。围绕助推山东半岛蓝色经济区建设和建设海洋强国国家战略，青岛市提出了打造“中国蓝色硅谷”的战略构想。2012年1月31日，青岛市成立青岛蓝色硅谷核心区(后改为蓝色硅谷，可简称蓝谷)管理委员会，青岛蓝谷辖即墨市(2017年改为青岛市即墨区)鳌山卫和温泉两个街道。青岛蓝谷管委会在性质上是市政府的派出机构，其领导与工作人员主要从市政府和即墨市政府抽调组成。作为派出机构，与其他开发区一样获得市政府的授权。同时，蓝谷所在的即墨区也将相关权力授予蓝谷行使，此外即墨区还在蓝谷管委会设置包括建设分局等接受蓝谷管委会指导、监管的4个机构，行使依法只能由一级政府行使的职权。蓝谷管委会作为区域性的管理机构，拥有对蓝谷进行管理、服务、开发的相应权力，如科技、财政、金融、海域、环保、工商等行政审批事项，行政事业性收费减免、缓征事项，等等；即墨区政府则将规划、建设和土地审批管理权限依法赋予蓝谷管理机构行使。故管委会不是一级政府，也非独立法人，其权力来自所在地两级政府的授予。但通过授权使得蓝谷发展获得广泛、有效的权力支撑与体制保障。

广而言之，中国的各类各级开发区正是由于突破传统垂直封闭、条块分割的权力体系，通过放权、赋权而激发功能区的积极性、创造性，使得功能区成为深化治理创新的试验区、推进经济社会发展的先行区。虽然功能区主要承担经济发展、科技转化等经济方面的职能，但由于功能区基于一定地理空间建立，在这个空间里存在大量社会性事务，几乎所有功能区都或多或少承担社会管理服务功能；同时，经济发展与社会管理存在紧密的联系，特别是在土地规划、建设管理、民政、人口管理等方面，这使得单一目标的功能区与综合管理的行政区权责彻底剥离是困难的。功能区运行一定时间后，受内外两方面因素影响趋向具有综合管理职能的“行政化”方向发展，一些功能区直接转为行政区，一些功能区“托管”所在的行政区，或者形成“园区合一”模式。那么，“行政化”是功能区体制创新的必然选择吗？

二、分权：成立法定机构

在行政化管委会模式下，蓝谷管委会没有独立法人资格，缺乏充分自主权，管理运行受制于市政府部门与即墨区甚至是功能区所在的两个街道办，难以有效整合土地、产权、资本、人才、劳动力等要素，高效协调机制与激励约束机制匮乏，不利于行使好管理、服务、开发、运营等职能，特别是难以吸引作为科技新城急需的各类高层创新创业人才。因此，作为功能区的蓝谷急需破除传统组织模式与权力体制的藩篱，探索适应功能区需要、符合市场化改革方向的管理运行模式。

(一)法定机构特征与功能

早在1980年代，新加坡等地的法定机构就引起国人的关注，并逐步成为中国公共部门体制改革与组织模式创新的重要参考。法定机构在不同国家称谓不同，早在19世纪欧美就有类似机构，1970年代以来受新公共管理改革影响，这类机构广泛推开、大量设立。法定机构的最重要特征是依据特定立法设立，具有法人资格，职能目标相对单一，独立运营，机制灵活。从一般意义上讲，法定机构是为实现特定公共任务依据“公务分权”原则设立的。法定机构由特定立法创设，具有法定性、独立性、灵活性等特征，可以摆脱政府机关对其日常运营的直接干预，依据立法确定的使命、职能、权责，按照专业原则进行运营，可高效达成自身使命，并有助于实现政企、政资、政事分开与管办分离。从国际看，法定机构职能极为多样化，不局限于公共管理、公共服务，许多法定机构是市场化运作的公营企业，如新加坡的纯企业模式的法定机构淡马锡控股公司。

1993 年4 月，海南省在“小政府、大社会”背景下，按照决策与执行分开原则创新行政管理体制而产生首个法定机构——海南洋浦经济开发区管理局。这一首创虽因经验不足、环境变化，特别是与传统行政管理、人事管理模式与习惯难以融合最终不了了之，但其对我国公共部门改革依然有重要启示和教训作用。2007 年8 月深圳市政府发布《关于推行法定机构试点的意见》，明确要求通过引入法定机构创新事业单位体制机制。广东省在2011年《印发关于在部分省属事业单位和广州、深圳、珠海市开展法定机构试点工作指导意见的通知》中对法定机构进行了界定：“法定机构是根据特定的法律、法规或者规章设立，依法承担公共事务管理职能或者公共服务职能，不列入行政机构序列，具有独立法人地位的公共机构。法定机构一般具有依法设立、职责法定、运作独立、共同治理、公开透明等特点，在公共事务管理和公共服务领域发挥着重要作用。”并明确在目前情况下法定机构纳入事业单位登记管理体系。广东省在事业单位改革中大力引入法定机构从而使法定机构引起社会广泛关注。

虽然广东的改革将法定机构职能限于“承担公共事务管理职能或公共服务职能”，但法定机构功能、组织、运行极为复杂多样。引入法定机构实际是推进功能区从授权走向制度化的分权，这不仅有助于深化事业单位改革，更有助于推进政府治理现代化，达成广泛公共任务的高效实现。如2011年1月成立并产生广泛影响的法定机构——深圳前海管理局，被称为“企业化的政府而非政府的企业”，承担政府行政管理、公共服务、企业化开发建设等职能，“已经成为政企合一、政事合一的企业化管理、市场化运作的区域管理机构”，有效承担了“政事企合一”的多种功能。(5)国务院发展研究中心对外经济研究部“深圳自贸区建设发展和运行管理模式研究”课题组：《完善推广深圳前海蛇口自贸片区PPP2.0模式》，http://www.sz.gov.cn/szsfzyjzx/ztxx/zmq/201605/t20160509_3619189.htm.前海管理局做法的创新与突破在于它吸纳法定机构在功能和运营方式上兼具公共性与经营性的特点，充分利用法定机构机制灵活特别是可广泛使用市场化、企业化运营方式优势，从而实现功能区管理、服务、开发等多样化功能目标。这显示出法定机构在促进经济发展、提供公共服务、利用市场机制方面可发挥更大更重要作用。此后，法定机构改革自南向北纵深推进。

(二)“法定机构+职员制”模式

2015年3月，为落实国务院促进经济技术开发区转型升级创新发展精神，推进功能区体制机制创新，青岛市经济园区代表团先后访问了新加坡、韩国、泰国的有关经济园区。代表团考察后形成了“法定机构是新加坡园区管理机构的主流模式”的共识，向市政府建议：试点法定机构管理制度……可以本着先行先试原则，立足于可复制、可推广，率先选择蓝色硅谷核心区等部分体制创新先行功能区进行试点……按照“一机构一规章”的模式，对每一个试点单位量身定做，明确法定机构的职责任务、运作机制、治理结构、经费模式和监管体系等。通过依法赋予功能区管理机构政府的职责、市场的机制，实现去行政化与功能区创新体制机制目标。

青岛市按照立法先行原则，2015年8月，青岛市人民代表大会常务委员会通过《关于青岛蓝色硅谷核心区开展法定机构试点工作的决定》，11月青岛市政府通过市长令发布政府规章《青岛蓝色硅谷核心区管理暂行办法》。《青岛蓝色硅谷核心区管理暂行办法》明确青岛蓝谷管理局作为法定机构具有独立的法人资格，并进一步规定其职责任务、运作机制、治理结构、经费模式和监管体系等，通过立法界定政府与法定机构的事权划分。由此，中国长江以北地区第一个以制度化分权为基础的法定机构——青岛蓝谷管理局正式成立。青岛蓝谷体制创新的最大特色是“法定机构+职员制”。

第一，以建立决策权、执行权、监督权充分衔接、有效制衡的法人治理结构为目标，设立决策机构、执行机构、监督机构。具有广泛代表性的蓝谷理事会是最高决策机构，负责研究确定蓝谷核心区的发展战略规划，行使重大事项决策权；市政府分管副市长担任理事长；理事会成员由市科技局、教育局等相关部门，即墨区政府，驻区重点科研机构和企业的主要负责人以及执行机构、监督机构负责人20人左右组成。作为执行机构的蓝谷管理局是依据特定立法成立的法定机构，负责蓝谷的公共事务管理、公共服务等职能，不以营利为目的但实行企业化管理；机构精干，内设9个部门；同时即墨区在蓝谷设立接受蓝谷管理局的指导、监管的建设分局、国土分局、综合执法分局、会展办行使相应职能。建立内外结合的监督机制，设立向理事会负责的监事会，对蓝谷管理局开发、建设、运营和管理活动进行监督；管理局内设审计等机构，负责内部监督。

第二，为适应法定机构多样化特别是市场化运行要求，改变传统编制化、身份性人事管理模式，2017年引入职员制度。职员制打破身份界限，将职员级别划分为4等13级，职务与职级分离，依据岗位竞聘职务不受原级别限制；个人绩效与部门和管理局考核成绩挂钩并作为薪酬、奖惩的依据；原有人员实行双向选择，留用人员的原机关、事业身份与职务封存，其他人员面向全国公开招聘……从而建立起灵活高效的用人、薪酬和激励约束机制，并形成特色鲜明、在我国大陆地区推进法定机构改革具有影响力的“法定机构+职员制”模式。

三、限权：优化发展环境

功能区不同于行政区，法定机构不是一级政府。但法定机构依据特定立法获得相应权力与独立法人资格；此外，青岛市及其代管的即墨市通过授权、派驻机构等方式将部分权力交由蓝谷管理机构行使，或者在蓝谷管理机构指导监督下行使某些只有一级政府行使的权力如国土规划、建设管理、综合执法等。此次改革坚持坚持市场化改革取向和去行政化改革方向，重点是通过“一聚焦两剥离”厘清功能区、属地政府、运营公司三方权责关系，即功能区管理局通过职能与机构“瘦身”聚焦经济发展、科技创新工作，将社会事务管理职能剥离给属地政府承担，开发运营职能剥离给市场主体承担。改革在管理体制与发展模式选择中以“管委会+公司”模式为主，“法定机构”“纯公司管理”“园区合一”模式为辅(6)实际改革中西海岸新区与黄岛区保留“园区合一”模式，蓝色硅谷管理局、青岛国际邮轮港管理局在保留法定机构地位基础上实施“管委+公司”体制，有一家勉强属于“纯公司管理”模式。。因此，法定机构改革的关键是由授权走向分权后如何实现去行政化要求，这需要对权力的行使进行规范、限制、优化，通过限权更深入地推进行政体制与功能区改革。“限”一是要围绕主责主业实现权力及其机构载体的“瘦身”；二是规范权力行使；三是通过瘦身与规范从而优化权力配置与运行，使权力成为营造良好发展环境、促进功能区高质量发展的保障。

(一)通过聚焦主业实现权力及机构“瘦身”

青岛蓝谷成立之初就定位为服务国家战略，围绕《山东半岛蓝色经济区发展规划》国家战略特别是党的十八大提出的建设海洋强国目标，力争成为全球海洋创新高地。为聚焦主业主责，必须在用责限定、规范权力的同时，要把不应行使的“权”收上来、放出去，进而调动各方积极性、实现社会共治。

第一，通过“两剥离”实现权力与机构“瘦身”。启动功能区改革以来，按照“小管委+大公司”的理念，使功能区聚焦主责主业，剥离社会事务管理职能交由相关政府实施，剥离开发运营职能交由运营公司实施。同时，内设机构由13个精简到8个，工作人员由70多人减为54人，平均年龄由38岁下降至35岁，硕士及以上人员比例从43.7%提升至64.8%，人员结构得以优化、素质得以提高。

第二，在决策层面完善多元参与机制。蓝谷理事会构成坚持“以科学家需求为先”原则，市政府只保留4个与海洋科技相关的部门，把近20家驻区科教单位和企业负责人列入其中，使其有知情权、发言权、决策权，在决策层“贯通”官产学研，实现群策群力。同时，为更好协调与属地政府协调配合，由所在区书记兼任管委会的党工委书记，成立即墨区与青岛蓝谷协同发展领导小组，努力实现功能区与行政区协调发展、比翼齐飞。

第三，在执行层面管好自己的“手”。功能区发展离不开政府这只“手”。但“手”长了难免乱作为；“手”短了鞭长莫及，无法做好管理、服务、开发工作。这需要“瘦身”后的管理局管好自己的“手”、注意发挥政府和社会两只“手”的作用。针对招商力量不足、专业化程度不够进而制约蓝谷产业发展这一突出问题，管理局打破常规，建体制内外两套招商队伍，对内组建6个产业事业部担当“主力军”，对外聘请16家社会化招商公司担当“小分队”“尖刀班”，出台更具针对性招商政策，加快推进专业化招商工作，打造立体作战体系。同时，作为国有投资出资人出资成立国有及国有控股企业、国有参股企业，下放权力由其开展企业化经营活动。

(二)优化权力运行，营造良好发展环境

第一，强化“店小二”意识，树立正确权力观。加强工作人员综合素质和业务能力培训与水平提升，推行“5+X”工作日制、限时办结制、AB岗工作制、一次性告知制度等。在行政审批服务中心专设“综合受理、帮办代办”窗口，推进帮办代办服务，为办事群众和项目方提供“店小二”式服务。本着精简高效原则，深入研究权力事项清单，梳理出“一次办好”改革事项，逐条事项研究审批流程简化优化工作，压缩审批时限；实施“阳光审批”，公布权力清单与“一次办好”事项清单，接收各方监督。

第二，强化平台思维，推进平台运作。按照专门、专人、专注、专业“四个专”原则，形成“6+8+3”运行体系：“6”即围绕由海洋信息、海洋生物、海洋技术及装备三大主导产业和众创服务、高端服务、金融三大支撑产业组成的“3+3”产业体系，组建6个各负责一个方向产业的产业事业部作为“一线作战部队”，从产业规划编制、政策制定、项目落地、生态环境等方面全链条专业化推进；“8”即青岛蓝谷管理局属8个部门作为“战略支援部队”；“3”即驻地鳌山卫、温泉两个街道和即墨区与青岛蓝谷协同发展领导小组办公室作为“后勤保障部队”。

第三，强化监管，约束权力运行。建立健全督查、考勤、请销假等工作人员管理制度、责任追究等制度，强化人员管理，规范人员服务行为。制定了行政审批等工作考核细则，并由纪检部门不定期对审批权力清单事项运转、审批服务质量、工作效率及工作纪律等进行督查，力求约束权力与掌握权力的人。完善考核奖惩制度，制定KPI绩效考核办法，按照“目标导向、客观公正、逐级考核、奖惩分明”的原则，建立以正向激励为主的考核奖惩机制，适度拉大薪酬差别，根据绩效表现实行优绩优酬，激发干事创业的内生动力；设置一定刚性淘汰比例(3%—5%)，将考核成绩与人员淘汰相挂钩，从而强化竞争、约束机制。

制度创新、权责体系演化是一个长期的过程，开发区与法定机构改革法律依据模糊，经济发展、社会事务及城市建设与管理关系密切，功能区管理、服务、运营开发职能相互交错，给予厚望并作为改革基础的“两剥离”艰难推进，自开发区诞生便存在的功能区与行政区权责交叉、协调困难或将长期存在(蓝谷为此专门设立即墨区与青岛蓝谷协同发展领导小组及小组办公室)……改革依然任重道远。但蓝谷在持续改革中不断发展，授权、分权、限权迭代过程有助于更清晰把握行政体制改革与功能区改革发展的脉络、理路，从而鉴往知来。