支持隔代照顾者：西方国家政策经验与启示

郝素玉

(山东大学 哲学与社会发展学院，山东 济南 250100)

一、问题的提出

隔代照顾，即祖父母(或外祖父母)对孙子女(或外孙子女)的照护、教育与抚养(1)从广义来说，隔代照顾包括祖辈对孙辈的照顾、孙辈对祖辈的照顾双重含义，但从一般理解和学术应用角度来看，多指向祖辈对孙辈的照顾活动，包括身心照料、教育引导、经济支持等。不少研究将隔代照顾与隔代照料、隔代抚养、隔代教育、隔代教养等交叉使用，其差别主要在于(外)祖父母、父母在孩子养育中承担的责任、角色与照顾程度。为厘清概念，本文将隔代照顾界定为祖父母对孙子女的养育、照护行为，涵盖了不同类型、程度、内容的服务活动。为行文方便，统一将祖父母或外祖父母、孙子女或外孙子女简写为祖父母、孙子女。，已成为全球范围内普遍发展、不断增长的社会现象(2)Settles B. H., Zhao J., Mancini K. D., Rich A., Pierre S., and Oduor A., “Grandparents Caring for their Grandchildren: Emerging Roles and Exchanges in Global Perspectives,”in Journal of Comparative Family Studies, Vol. 40, No. 5 (2009), pp. 827-848.。隔代照顾也是中国老年人社会参与的主要方式，是儿童照顾的重要模式。中国老年社会追踪调查2014年数据显示，约73%的老年人正在或曾经照顾孙子女(3)黄国桂、杜鹏、陈功：《隔代照料对于中国老年人健康的影响探析》，《人口与发展》2016年第6期。。隔代照顾蕴含着丰富的福利效应，对缓解年轻父母的育儿压力、实现劳动时间的代际转移、提高人口生育率和社会再生产水平发挥着正向功能(4)参见王亚章：《人口老龄化对宏观经济的影响——基于隔代抚养机制的考察》，《人口与发展》2016年第3期；马磊、潘韩霞：《隔代照顾研究：回顾与展望》，《河南社会科学》2019年第7期。。同时，照顾活动将对祖父母产生深刻且复杂的影响，可以增强老年人的自我价值感，密切代际联系，但长时间的高强度照顾带来的身心负担、育儿方式的代际差异、老年人对晚年自由生活的希冀等使照顾者处于疲惫、被挤压的状态(5)参见肖雅勤：《隔代照料对老年人健康状况的影响——基于 CHARLS 的实证研究》，《社会保障研究》2017年第1期；宋璐、李亮、李树茁：《老年人照料孙子女对农村家庭代际矛盾的影响研究》，《心理科学》2016年第5期。。就像曾经照顾第一个孙子女的老人不愿再照顾第二个孙子女那样(6)李芬、风笑天：《照料“第二个”孙子女?——城市老人的照顾意愿及其影响因素研究》，《人口与发展》2016年第4期。，隔代照顾模式受到不同程度的挑战。在公共性儿童福利发育不健全、市场性育儿服务参差不齐、父母育儿可及性低的社会情境下，为隔代照顾者提供社会支持，巩固发展隔代照顾模式，是完善儿童照顾与福利的重要路径选择(7)Sun J., “Chinese Older Adults Taking Care of Grandchildren: Practices and Policies for Productive Aging”,in Ageing International, Vol.38, No.1(2013), pp.58-70.。

纵览现有文献，国内关于隔代照顾的研究自“二孩”政策实施后才较密集地出现，主要从实证角度探讨隔代照顾的类型、动机、代际关系，以及照顾对儿童成长、年轻母亲就业、祖父母身心健康的影响等方面，聚焦于隔代照顾的部分类型(如代际联合照顾、父母缺位的隔代照顾等)和部分隔代照顾者群体(如随迁、城市、农村、0—3岁婴幼儿的隔代照顾者等)，为准确把握隔代照顾的作用机制和逻辑关系等提供了客观事实。现有多数研究都认识到为隔代照顾者提供政策支持的必要性和重要性，并进行了政策支持方式的初步探讨(8)参见林卡、李骅:《隔代照顾研究述评及其政策讨论》，《浙江大学学报(人文社会科学版)》2018年第4期；刘中一：《祖辈托育及其与积极老龄化的关系》，《城市问题》2019年第10期；宋靓珺、杨玲、彭希哲：《中国老年人隔代照料与健康后果的实证研究及政策思考》，《人口学刊》2020年第1期；杨菊华：《新时代“幼有所育”何以实现》，《江苏行政学院学报》2019年第1期。，但尚未有研究系统阐述国外的隔代照顾者支持政策的经验做法。西方国家从20世纪中期开始对隔代照顾者提供政策支持，经过几十年的政策实践和探索，积累了比较前瞻丰富的政策经验。本文认为对西方国家隔代照顾者政策支持的分析与探讨是极具价值的，由于中国目前尚无针对隔代照顾者的明确政策规制，对西方政策内容与典型措施进行阐述，剖析其政策设计的逻辑、特点与经验，作出学理性说明和意义解释，可以为中国相关支持政策的建构和学术讨论提供借鉴与反思，补充现有研究的不足。

二、西方国家隔代照顾者支持政策的主要内容

蒂特姆斯(R. M.Titmuss)认为社会政策是规范化的(normative)，具有价值性特征(9)Titmuss R.,Social Policy, London: George Allen & Unwin, 1974, pp.132-141.；马歇尔(T. H. Marshall)则认为社会政策是项目性的(programmatic)，包括针对个人的服务、收入维持、教育、健康、住房和其他等(10)Marshall T.H., Social Policy (Third (revised) edition.), London: Hutchinson & Co., 1970, p.9.，是关于社会服务的。职业福利作为社会服务的一部分，也是重要的政策内容(11)Titmuss R., Essays on The Welfare State, New York: Palgrave Macmillan, 1963, pp. 34-55.。价值属性是社会政策的内在决定因素，社会服务是社会政策实践的现实依托，二者均是社会政策的外显维度，对社会政策而言至关重要。对隔代照顾者支持政策的阐述可以从规范性和项目性两个维度展开，另外，考虑到隔代照顾者群体的特点，项目性维度可以分为除教育以外的五项内容。

(一)规范性维度

政策的规范性维度主要指向政策嵌入的价值属性，而这种价值属性也是分层次的，即从表层的基本价值判断逐步深入到政策背后隐含的价值哲学与道德哲学，表层的价值选择受隐秘的价值哲学驱动，以政策行动的形式外化出来。隔代照顾者支持政策蕴含着公益性和资源再分配意涵的平等、公平、适当性等核心价值伦理，首先建基于对隔代照顾模式与照顾者的立场、态度与身份认定上。

随着隔代照顾实践的普遍发展，由祖父母等亲属照顾孩子显现出比机构照顾、非亲属照顾在儿童身心成长、节省经济与社会成本等方面的更大“红利”(12)Hayslip B.Jr. and Kaminski P.L., “Grandparents Raising Their Grandchildren A Review of the Literature and Suggestions for Practice”, The Gerontologist, Vol. 45, No. 2(2005), pp. 262-269.。西方国家逐渐以法律规制的方式肯定隔代照顾者所产生的价值，为其提供经济支持与社会服务。美国2008年《促进成功和增加收养法》(FosteringConnectionstoSuccessandIncreasingAdoptionsAct)首次以儿童福利法律的形式承认祖父母等亲属在儿童照顾中扮演的重要角色，提倡祖父母等亲属寄养、监护甚至收养困境儿童，通过经济补贴与福利服务形式支持隔代照顾者(13)Grandfamilies.org,“Fostering Connections Summary& Analysis”.http://grandfamilies.org/Topics/Federal-Laws/Fostering-Connections-Summary-Analysis.；2018年通过的《隔代抚养支持法》(SupportingGrandparentsraisinggrandchildrenAct)授权成立联邦咨询委员会，坚持循证模式，为照顾者提供完备整合的支持资源(14)CONGRESS.GOV.“S.1091-Supporting Grandparents Raising Grandchildren Act”.https://www.congress.gov/bill/115th-congress/senate-bill/1091/text.。英国2008年《儿童与青年法》(ChildrenandYoungPersonsAct)提出当儿童不能与父母一起生活时，亲属是最好的照顾者(15)Legislation.gov.uk, “Children and Young Person Act 2008”.http://www.legislation.gov.uk/ukpga/2008/23/contents.，表明政府对祖父母等亲属照顾的认可和偏好；2017年修订的《国家养老金法规》(StatePensionRegulations)把为儿童照顾者(如祖父母等)提供的国民保险缴税抵扣制度写入法律规章中(16)Legislation.gov.uk. “The Social Security (Miscellaneous Amendments No. 4) Regulations 2017”.https://www.legislation.gov.uk/uksi/2017/1015/regulation/17/made.。西方国家针对祖父母担任孙子女唯一照顾者或全职抚养人的情况，出台了亲属抚养、亲属寄养、法定监护方面的法律规定，约定隔代抚养的法律关系，规范照顾者的合法权益与责任。祖父母协助子女共同照顾孙子女的模式也得到广泛肯定，对祖父母的家庭照顾者身份、需求和劳动付出给予政策性回应。

同时，西方国家敏锐地认识到隔代照顾贡献的经济价值，认可老年人作为孙子女照顾者的积极老龄化实践，从实践层面消解老年人是社会的依赖者、受助者的负面认知。英国一项调查显示，900多万隔代照顾者每年贡献了约161亿英镑的育儿服务(17)O’Grady S.“Grandparents 'saving working families BILLIONS of pounds in childcare costs'”. (2017-02-21).https://www.express.co.uk/news/uk/769748/grandparents-saving-families-billions-childcare-costs.；美国的亲属照顾每年能节省至少60亿美元的公共资金(18)Kropf. N. P. and Kelley S., “Grandparents Day: Why more Grandparents are Raising Their Grandchildren”. (2017-09-08).13NEWSNOW,https://www.13newsnow.com/article/news/nation-now/grandparents-day-why-more-grandparents-are-raising-their-grandchildren/472509154.。西方国家对隔代照顾者的合法性认定和价值肯定、鼓励有能力和意愿的老年人参与孙代照料，是隔代照顾者政策支持的规范化基础，带有避免弱势儿童与老年人社会排斥、促进社会融合的意蕴。

(二)项目性维度

隔代照顾者支持政策的项目性维度涉及社会服务和经济转移支付等面向，可以分为针对照顾者生理-心理-社会层面的服务、收入维持、职业福利、住房援助、医疗与健康保障等五类。

1.针对照顾者生理-心理-社会层面的社会服务

就生理层面的服务来看，西方国家主要通过喘息服务让照顾者获得暂时休息，恢复并增强其身体机能和照顾能力。喘息服务主要涵盖居家间歇照料、机构暂托服务、日间照料、接送或陪同就医、夜间喘息服务、社区支援服务等形式，或者由政府承担个人购买的暂托服务费用。像美国家庭照顾者支持计划(National Family Caregiver Support Program)将喘息服务作为照顾者支持的重要方式，遍布全美各州(19)王上、李珊：《国外喘息服务的发展及对我国居家养老的启示》，《东北师大学报(哲学社会科学版)》 2014年第6期。。此外，西方国家也提供照顾者假期制度、健康知识培训、健康与医疗信息咨询等，帮助照顾者缓解疲劳，维护生理功能。

从心理层面来说，西方国家一般由政府部门、公益组织、高校、社区组织与志愿机构等采用个案服务、团体活动、心理咨询、社区工作、研讨会等方式，为焦虑、抑郁、恐慌等心理状态欠佳的隔代照顾者提供情绪支持和心理疏导，宣泄心理压力，增强自我效能感。目前来看，心理层面的社会服务取得明显的服务效果(20)Burnette D., Sun J.and Sun F., “A Comparative Review of Grandparent Care of Children in the U.S. and China”, in Ageing International, Vol. 38, Iss. 1(2013), pp.43-57.。

在社会性层面的服务上，喘息服务与法定假期制度给予隔代照顾者更多的社会交往机会。另外，社会工作介入隔代照顾模式，面向照顾者开展困境因应、社会交往、育儿能力等主题的小组活动，以及环境适应能力等社会功能的教育培训，引导照顾者与孙子女、成年子女家庭、外在环境有效互动，学习运用周围资源解决和预防问题，达到了增强权能、完善社会网络、增进照顾者社会功能的目的。

此外，西方国家将生理、心理、社会层面的服务整合起来，采用个案管理方法，把不同内容、性质的福利资源与照顾者需求相匹配，统筹应对照顾者的复杂处境和综合需求，既能节省成本，也可以提高资源的有效利用率。依托各类服务项目、网络平台和社会组织等提供综合性福利支持也是支持隔代照顾者的重要方法，如英国的祖父母加组织(Grandparents Plus)、澳大利亚的祖父母顾问项目、加拿大部分省份的隔代抚养支持圈等，评估照顾者的需求，为其链接照顾者所需的资源、信息和社会服务。

2.收入维持

马歇尔界定的收入维持类似于社会保险、经济保障，涵盖了社会保险、福利津贴、经济救助、税式福利等经济转移支付工具(21)MarshallT.H., Social Policy (Third (revised) edition.), London: Hutchinson & Co., 1970, p.9.。西方国家通过支持被照顾儿童、隔代照顾者与其家庭进行社会资源再分配，保证照顾者的经济收入与正常生活。

第一是围绕被照顾儿童的需要而提供的经济援助，最主要的方式是政府帮助符合条件的隔代照顾者支付孙子女在儿童托育与照顾机构的服务花费。澳大利亚实行的儿童照顾补贴(Child Care Subsidy)、针对祖父母的儿童照顾额外补贴(Additional Child Care Subsidy (grandparent))政策比较典型。具体来说，如果祖父母承担13岁以下孙子女的家庭照顾总量的65%以上，且对其照顾服务、福利和生活做日常决定的话，政府会帮助支付孙子女在政府准许的托育或照顾机构的花费(最高每两周120小时的服务费用)，将补贴资金直接支付给照顾机构。一般而言，多数的照顾服务费用都能被这两项补贴所覆盖，祖父母无需额外支付费用(22)Department of Education and Training of Australian Government, “Child Care Subsidy”, (2020-04-30).https://www.humanservices.gov.au/individuals/services/centrelink/child-care-subsidy. Department of Education and Training of Australian Government, “Additional Child Care Subsidy”, (2020-04-29). https://www.humanservices.gov.au/individuals/services/centrelink/additional-child-care-subsidy.。

第二是直接面向隔代照顾者与其家庭的经济援助。在英国，尚未达到法定退休年龄的祖父母由于子女工作无法照顾孩子而选择自己停止工作以照顾12岁以下的孙子女的，可以申请成年人儿童照顾特别税额抵扣(Specified Adult Childcare credits)项目，补充祖父母停止工作后的国民保险记录，保障照顾者在规定的年龄可以领取基本国家养老金(23)Government of UK. “Specified Adult Childcare credits: fact sheet”. (2020-05-19).https://www.gov.uk/government/publications/national-insurance-credits-for-adults-who-care-for-a-child-under-12-fact-sheet/specified-adult-childcare-credits-fact-sheet.。除以上的养老金保障外，特别的税收抵扣、优惠、减免等税式福利也是支持隔代照顾者与其家庭的重要方式，政府一般根据照顾者与被照顾儿童的年龄、照顾时间、家庭收入与资产状况等决定税式福利形式与标准，如美国的儿童与被抚养人照顾税收抵免(Child and Dependent Care Credit)(24)祖父母如果为了工作或寻找工作，为共同居住半年以上、依靠祖父母生活的13岁以下的孙子女支付其接受正规照顾的费用，一个孙子女照顾花费低于3000美元、两个及以上孙子女照顾花费低于6000美元的部分能获得20%—35%非退还性的税收抵免。等。部分国家也为隔代照顾者发放育儿津贴。在葡萄牙，如果父母因工作或亲职假用完而由祖父母代为照顾生病的孩子的，祖父母可以获得每年不高于30天的育儿津贴；如果祖母和小于16岁的子女及其孩子共同居住，祖母有资格获得政府的经济补贴。匈牙利则允许将政府给予父母的育儿津贴直接转给隔代照顾者(25)Glaser K, Montserrat Ribé E., Waginger U., Price D., Stuchbury R. and Tinker A., “Grandparenting in Europe: Summary”,London: Grandparents Plus, 2010.。

3.职业福利

西方社会普遍认为就业是获取经济资源与福利的最佳方式。发展职业福利，推行就业支持政策，可以帮助隔代照顾者缓解工作与家庭冲突，维护家庭照顾功能的正常运行。

首先，为隔代照顾者提供法定假期，或者将父母的亲职假转给祖父母，给予照顾者一定的时间权利，是职业福利的典型做法。在德国，父母由于患病等原因无法照顾8岁以下子女的，可以将部分亲职假转给祖父母，由祖父母代为照顾孩子；父母病重、残疾或死亡等无法照顾孩子而由祖父母提供全职或主要照料的，祖父母可以直接享受亲职假；父母是青少年或正接受全日制教育的，祖父母可以休无薪假期照料孙子女；有工作的祖父母享有10天的带薪假或6个月的无薪假，以便在紧急情况下照顾孙子女(26)Reimer T., Erler D. and Blum S., “Germany country note”, in Blum S., Koslowski A., Macht A. and Moss P. (eds.) International Review of Leave Policies and Research 2018. http://www.leavenetwork.org/lp_and_r_reports/.。在匈牙利，如果隔代照顾者与孙子女共同居住，经过孩子父母同意后，父母的亲职假可以转给祖父母使用。丹麦政府允许在孩子生病的第一天由父母休假照顾，第二天后可以由祖父母休假照顾⑤。

其次，弹性工作安排也是平衡工作与家庭照顾的重要策略，包括弹性化的工作时间、兼职工作、远程工作等，具体方式一般由工作单位根据政府的就业政策与本单位的情况决定。在英国，员工在同一单位工作26周以上，得到单位同意后，可以获得兼职、居家工作等灵活的工作方式。有不少社区组织、公益组织如美国的世代联合组织(Generations United)、英国的祖父母加组织、新西兰的隔代抚养组织(Grandparents Raising Grandchildren)等为有工作的隔代照顾者提供假期、就业权利与弹性工作计划方面的咨询与支持服务。

4.住房福利

缓解住房紧张问题是隔代照顾家庭的普遍需求，不少国家通过住房改善项目、房屋租金补助等减轻照顾者的居住压力。美国2003年《居住公平：帮助儿童和青年的祖父母法》(LivingEquitably:GrandparentsAidingChildrenandYouthAct)确定由联邦拨款支持非营利部门发展住房示范项目，一些州在此基础上建立了隔代照顾家庭房屋建设与改造项目，开辟专区建造房屋，或对原住宅进行升级改造，并在住宅周围配套针对隔代照顾者的社会服务等(27)Grandfamilies. org, “Housing- Summary & analysis”. http://grandfamilies.org/Topics/Housing/Housing-Summary-Analysis.。英国也就租房政策、租房协议、租金补贴、税收优惠、居住需求标准化评估等方面对隔代照顾和亲属抚养家庭实行特别的倾斜政策，根据家庭的实际情况给予不同程度的住房援助(28)Grandparents Plus, “Housing”.https://www.grandparentsplus.org.uk/housing.。

5.医疗与健康保障

为隔代照顾者提供医疗保障与营养健康支持也是重要的福利手段。瑞典、丹麦等国家虽然未对隔代照顾者与其家庭发展专门的医疗项目，但其完备的医疗保障体系能基本满足隔代照顾家庭的医疗需求。此外，有部分国家逐步放宽对隔代照顾家庭的医疗保障与救助项目的准入条件。像美国的医疗救助计划、儿童健康保险项目、补充营养援助计划分别对贫困线以下的老年人、高于贫困线的中低收入家庭与儿童提供医疗救助、保险和食品券等，这些项目曾严格要求隔代照顾家庭必须具备祖孙之间的法定监护或抚养关系才能获得受益资格，但目前大多数州已取消了这一要求，使未经政府或司法部门正式认定的低收入隔代照顾家庭能获得相应的医疗保障与营养健康资源。

三、西方国家隔代照顾者支持政策的经验

西方国家对隔代照顾者的政策支持虽然还处于发展完善阶段，但综观其主要政策内容和实施过程可以发现以下经验与特点。

1.价值与目标：以“再家庭化”巩固家庭福利功能

自艾斯平-安德森将“家庭主义”和“去家庭化”引入国家对家庭的价值立场分析后，对家庭政策意识形态分野的讨论成为家庭政策研究不可越过的重点。西格莉特·莱特纳(Sigrid Leitner)发展了家庭主义福利政策的类型学理论，认为家庭主义特征的福利体制主要通过时间权利、照顾津贴转移、家庭照顾的附加社会权利等三类政策强化家庭照顾功能，主要体现在儿童、老年人与残疾人的照顾政策领域(29)Leitner S., “Conservative Familialism Reconsidered: The Case of Belgium”, in Acta Politica, Vol. 40, Iss. 4(2005), pp. 419-439.。就隔代照顾者政策支持而言，带薪或无薪假期、亲职假转移、弹性工作计划赋予了照顾者一定的时间权利；儿童照顾补贴、税式福利、父母育儿津贴转移等政策手段实现了经济手段的公共转移支付；特别养老金保障、针对个人社会服务、住房救助、医疗保障等，附加给照顾者更多的社会权利。国家通过公共资源的再分配回应隔代照顾者的问题与诉求，巩固隔代照顾的福利功能，让儿童尽可能地在家人、亲友环境中生活。这些政策与当前福利国家改革中的支持家庭、回归家庭、政府责任弱化的整体发展趋势相呼，既突出家庭作为儿童福利供给主体的责任，也强化对家庭与隔代照顾者的政策支持，蕴含着“再家庭化”的价值意涵(30)韩央迪：《家庭主义、去家庭化和再家庭化：福利国家家庭政策的发展脉络与政策意涵》，《南京师大学报(社会科学版)》2014年第6期。。这些政策支持的直接目标是缓解照顾者的压力，帮助消弭工作与家庭间的冲突，保障照顾者的正常生活(31)Smith C. J. and Beitranm A., “The Role of Federal Policies in Supporting Grandparents Raising Grandchildren Families”, inJournal of Intergenerational Relationships, Vol.1, No. 2(2003), pp.5-20.；对儿童而言，旨在顺应儿童的心理需求和成长规律，让儿童在祖父母与家人的关爱中得到更好的发展；对家庭来说，可以帮助分担隔代照顾成本，增进家庭照料功能；从政府角度来看，能节省儿童照顾的公共投入，缩减相应的福利支出(32)Fruhauf C. A., Pevney B.and Bundy-Fazioli K. “The Needs and Use of Programs by Service Providers Working with Grandparents Raising Grandchildren”, inJournal of Applied Gerontology, Vol. 34, No. 2(2015), pp.138-157.。

2.政策对象：实行选择性政策

西方国家对隔代照顾者的政策支持并非针对所有的照顾者，而是具有一定的选择性，选择标准集中于隔代照顾的合法性、照顾者的经济状况与照顾强度等方面。多数国家一般优先面向拥有法定身份的隔代照顾者，即照顾活动是经过法律、政府部门认定并介入的正式安排，包括由祖父母提供正式的寄养照顾、法定监护、获得法庭判令等；只是基于私人约定、未得到司法或政府部门认定的隔代照顾，其照顾者能得到的福利支持非常有限(33)Etten D. V. and Gautam R. “Custodial Grandparents Raising Grandchildren: Lack of Legal Relationship Is a Barrier for Services”, in Journal of Gerontological Nursing, Vol. 38, No. 6(2012), pp.18-22.。另外，几乎所有政策的受益资格都限定在照顾强度高、投入较多的照顾者群体上，如祖父母负担孙子女的大部分花费(如澳大利亚的儿童照顾补贴)、承担较大比例或较长时间的照顾(如德国的假期制度)、共同居住时间较长(如美国家庭照顾者支持计划、儿童与被抚养人照顾税收抵免)、停止工作而进行全职照顾(如英国的成年人儿童照料特别税额抵扣项目)等，而临时性的、低强度的隔代照顾者很难得到社会政策支持。多数支持项目要求照顾者的收入或资产处于政府限定的标准以下，需要进行家计调查，或者将受益资格与其他救助性项目绑定，政府首先对贫困、处于困境中的照顾者提供福利援助。除以上标准以外，部分政策还涉及照顾者的工作意愿、工作时间，以及被照顾儿童年龄、教育状况等。这种分配基础上的选择性策略，可以把有限的资源集中用于最需要帮助的隔代照顾者，有助于提高成本效益，但也带有污名效应。

3.制度属性：以法律统筹和规范福利实践

西方国家不仅通过广泛的社会倡导鼓励发展隔代照顾模式，还以法律规制的形式作出具体规定。当儿童不适合在原家庭生活时，政府提倡由祖父母等亲属抚养儿童，并从法律角度明确隔代寄养、隔代收养、法庭判令、亲属抚养等的适用情况。在此基础上，美国、英国、德国等不断完善隔代照顾者政策支持的规章典制，坚持立法先行，规定政策支持的主要内容、受益资格、支持标准、递送方式等，并明确附加在社会倡导基础上的支持与激励策略，确保有法可依，有据可循，赋予政策更强的执行力。

4.政策工具：采用灵活多样的政策手段

西方国家对隔代照顾者的政策支持整合了多样化的政策工具，既有规范性、价值化的政策手段，也有项目性的社会服务、经济转移支付的多元组合。从规范性维度来看，建立完善的法律规制，肯定照顾者的合法地位、价值与贡献，并将各种支持项目法制化。从项目性维度来说，灵活实施多项政策手段，涵盖了直接的社会服务(针对个人生理-心理-社会层面的综合服务，如喘息服务、心理疏导、支持小组等)、现金转移支付(如儿童照顾补贴、父母育儿津贴转移)、税式福利(如税额抵扣与优惠)、法定假期(如亲职假转移、带薪或无薪假期)，以及更广泛的经济福利与服务方式(如租金补助、特别住房援助、医疗保障与营养健康支持)等，从不同角度对隔代照顾者进行福利支持。

5.传递方式：推动政府与社会力量合作

隔代照顾者问题与需求的复杂性、政策支持策略的多样性增加了福利输送的难度。西方国家逐渐改变过去以政府部门为主的简单的服务传递形态，将不同层级、职责的政府部门与社区、民间组织、私营部门整合起来，发展政府委托、外包、购买服务等递送模式，建构多主体的服务网络，以更专业高效的方式把政策资源传递给隔代照顾者。同时，利用发达的信息技术，建立隔代照顾者网络平台、信息统计系统，收集、录入照顾者信息，进行跟踪管理，将照顾者需求与福利资源匹配链接，通过线上与线下模式提供服务。这样可以提高服务介入效果，降低管理成本。

6.政策依据：及时回应社会现实与公众意愿(34)何欢：《美国家庭政策的经验和启示》，《清华大学学报(哲学社会科学版)》2013年第1期。

西方国家在建立和完善隔代照顾者政策支持的过程中表现出对社会现实和民众意愿的敏锐的感知力，对照顾者的问题和需求给予较积极的回应。随着隔代照顾普遍化发展，大量专家学者、社会组织等对隔代照顾进行学术研究和社会倡导，帮助照顾者群体发声，照顾者的问题与需求逐渐引起广泛关注。对此，政府一方面将隔代照顾与照顾者的情况纳入多项社会调查与统计中，关注隔代照顾的发展动态；另一方面，吸纳学术研究成果和相关利益群体的不同意见，例如美国大家庭组织、英国祖父母加组织、澳大利亚照顾者组织、新西兰隔代抚养组织等社会组织和专家的很多研究成果、政策倡导与社会服务实践等被政府所吸收，循序渐进地将家庭照顾与国家公共服务体系相互支持、互为补充的行动路径具体化、操作化。

四、对中国的启示

1.为“隐身化”的隔代照顾者“正名”，积极回应照顾者需求

在中国，祖父母以理所应当、习以为常的方式支持着子代家庭，隔代照顾形塑的价值、照顾者需求常被忽视。西方国家的政策支持经验值得借鉴，应该保持敏锐的社会感知力，积极关注隔代照顾现象，肯定祖父母为儿童照料、家庭发展、减轻政府负担等方面贡献的经济与社会价值，增加对隔代照顾者群体的社会调查和学术研究力度，了解隔代照顾形势与照顾者面对的问题，并吸纳社会各界不同的声音和建议，及时回应照顾者群体的意愿与需求。当前政府虽然主张将机构托育作为未来儿童照顾福利的主要发展方向，但是不管从机构托育的发展程度，还是中国传统的育儿习惯、年轻一代的经济承受能力来说，隔代照顾在短时间内难以被其他模式替代，而且从西方儿童照顾发展经验来看，机构照顾服务与隔代照顾可以并行不悖地发展，二者互为补充(35)林卡、李骅：《隔代照顾研究述评及其政策讨论》，《浙江大学学报》2018年第4期。。通过社会政策手段支持隔代照顾者，发挥隔代照顾模式的福利整合功能，对其他儿童照顾模式乃至整个儿童照顾体系的完善大有裨益。

2.使用多样化的政策工具，实行多元组合

中国的隔代照顾者群体类型复杂、异质性强，在照顾时间、是否与子女同住、法定监护关系、照顾强度、父母参与程度等方面呈现差异性，需要灵活使用多种政策工具对隔代照顾者进行多方面的福利支持。一方面，可以考虑为照顾者提供经济补偿，改变当前志愿性、无偿性的状况(36)杨菊华：《新时代“幼有所育”何以实现》，《江苏行政学院学报》2019年第1期。。结合经济发展水平、照顾者收入与养老情况、照顾内容和强度等，确定经济补贴的标准、领取条件、给付主体、受益对象、资金来源等；结合西方国家常用的养老保险、医疗保障、租房补助等手段，探索经济转移支付的新方式；同时，可以参考政府对儿童托育机构的经济补贴情况，为隔代照顾者发放适当的照顾津贴；改革税式福利制度，结合新实行的个人所得税政策，完善税收优惠政策，间接补贴隔代照顾者。另一方面，提供各类社会服务，给予照顾者身心休整时间，增加社会交往与支持。发展喘息服务、志愿者上门服务、社区临时性照顾等；开展心理疏导与社会工作介入；制定祖父母法定假期制度，增加照顾者的休息时间等。立足于照顾者的普遍特征和具体需要，采用多样化的政策手段提供针对性服务与社会支持。

3.完善福利传递机制，推动综合治理

国内尚未建立直接针对隔代照顾者的显性政策，仅有很少的社会政策或民间服务隐含着支持隔代照顾者的视角。目前，隔代照顾者可能受益的社会政策像不同的筒仓(silo)一样分散在养老保险、医疗保险、低保救助、医疗救助等制度中，这些支持来自不同部门，而且保障内容、分配基础、给付标准与服务类型的地区差异大。相应的民间服务多以被隔代照顾的困境儿童为主要对象，隔代照顾者很难得到所需的服务。

建立完善的照顾者服务与管理体系，推动综合治理是现实所需。首先，坚持立法先行，从法律层面肯定和倡导发展隔代照顾模式，明确照顾者福利支持内容，为政策实施奠定法律基础。其次，为增强福利递送能力、防止“碎片化”问题，可以将人社、卫生健康、民政等部门的职责和资源优势整合起来，充分利用各部门现有的服务平台和基层阵地。在此基础上，推动政府部门与市场、社会力量合作，发挥市场在有效调动社会资源上的优势、非营利组织在服务专业性与公益性上的优势，采用政府购买服务、委托外包等形式，鼓励市场、民间组织、社区为照顾者提供支持服务；以社区为基础，设立家庭照顾者支持服务中心，或依托社区照料中心、家庭综合服务中心、社区学校，就近为照顾者提供福利援助。还可以借鉴西方国家的隔代照顾者网络平台的经验，利用国内发达的网络环境，开发照顾者信息管理系统，通过网络平台、自媒体等现代媒体手段推送隔代照顾者服务信息等，将照顾者的需要与资源链接起来。在综合治理过程中，政府需要把重点放到政策设计、服务引导、监督管理上，提高决策规划与执行监管能力。

4.提高政策针对性，注重本土化探索

从国内经济社会发展水平、对隔代照顾者问题的关注程度来看，目前很难设计一项覆盖所有隔代照顾者的普适性政策，需要在政策对象、支持程度上做出取舍，像西方国家优先选择帮助弱势照顾者那样，可以考虑对患有身心疾病、生活困难、照顾强度大、照顾困境孙子女、对孙子女进行法定监护人或全职抚养等比较弱势的隔代照顾者进行优先帮扶，保证资源分配的成本效益。另外，中国与西方国家的隔代照顾现象虽有相似之处，亦有不少差别，在相关政策建构中应谨慎处理，注重本土探索。与西方国家相比，中国的隔代照顾现象的主要原因、文化基础、问题表现有所不同，而且所处的政策环境、社会福利体制、国家对隔代照顾问题的认识等方面存在诸多差异。在国内家庭文化基础虽然深厚但有所动摇、家庭政策普遍缺失、福利保障水平较低、隔代照顾者类型复杂的环境中，隔代照顾者政策支持的建立和完善将是一个不断探索、试错的过程，受制于路径依赖而难以快速推行，需要循序渐进地发展。同时，也需要根据照顾者的实际情况，进行针对性的政策重点设计，如对随迁隔代照顾者，政策应着力于促进他们融入异地新社区、提高其社会适应和压力处理能力、维持与原家庭和社区的联系、推动医疗保险异地使用等方面(37)吴祁：《农村进城照顾孙辈的“候鸟式”老人在城生活状况调查——一项探索性研究》，《南方人口》2014年第3期。；对数量庞大的农村留守老人照顾留守儿童问题，政策的关键应在于缓解老年人的孤独感、教授留守儿童教育和沟通的方法、密切代际联系、应对家庭贫困问题等方面；对于与子代共同居住的隔代照顾者，增进育儿方法的代际沟通，缓解代际矛盾，调整家庭权力关系，给照顾者尤其是女性照顾者更多的自主权与家庭决策权，稳固其主体性地位和存在价值等(38)张爱华：《农村中年女性的温情策略与家庭关系期待——对河北上村隔代照顾实践的研究》，《妇女研究论丛》2015年第5期。应是政策介入的重点。