民事速裁调解庭中先行调解的运行与反思

刘青松 吕 敏

(四川大学 法学院，四川 成都 610207)

0 引 言

改革开放以来，在民事司法领域，民事案件数量激增，即使是近几年仍然呈现着递增的势头。[1]225在这样一个“诉讼爆炸”的时代，人民法院的应对无外乎增加司法资源的投入以及优化司法资源配置。增加司法资源的投入无疑能减轻人民法院的诉讼压力，但由于司法资源投入的增加受到方方面面的制约，因此人民法院总呈现出司法资源不足之景象。在增加司法资源不能完全应对诉讼爆炸的背景下，人民法院转而致力于优化司法资源的配置。从近年来民事诉讼法的修改以及司法改革中都可以看出其为实现优化司法资源配置而做出的努力。其中包括2012年我国新修订的《中华人民共和国民事诉讼法》(以下简称“民诉法”)第122条规定的先行调解制度。尽管民诉法明确规定了先行调解制度，并且也在学界进行了一定的讨论，但民诉法中仅概括地提出了先行调解制度，并未对先行调解的条件、程序等进行规定，最高人民法院也未能制定先行调解的实施细则，因而，先行调解制度在司法实践中呈现出各种各样的形式，整体效果也不尽如人意。如今，在实践中发展出一种以调解速裁团队统一组织先行调解的形式，并且成效显著。但此形式仍存有诸多问题，如启动泛化、增加讼累等。鉴于此，本文首先对实践中调解速裁团队统一组织先行调解的运行状况进行整理，并在此基础上分析实践中暴露的问题，最后通过明确先行调解的启动条件以及界定先行调解与立案的关系两个方面对先行调解程序予以重构。

1 先行调解制度的新发展

1.1 民事调解速裁团队组织先行调解

由于具体实施细则的缺失，先行调解制度在起步阶段并未能取得设立时所预想的效果，繁简分流、减少法院审判压力、节约司法资源的功能都基本落空。[2]77为了激活先行调解制度的活力，使先行调解制度能够发挥其应有的作用，各地法院纷纷对先行调解的形式进行变革。同时，在深化司法体制综合配套改革，建设多元化纠纷解决机制、全面建设现代化诉讼服务体系这样一种大背景下，先行调解制度终于找到一个相对合理的定位，那就是由调解速裁团队统一组织先行调解。具体来讲，就是人民法院在立案庭中设立民事调解速裁团队，对起诉到人民法院且符合条件的纠纷，先移送民事调解速裁团队的法官，由其组织人民调解员对该纠纷进行调解，调解不成功的再由法官决定是自行快速审判，还是移交各审判庭进行审判。相较于以往先行调解的形式，其特点在于由调解速裁团队统一组织人民调解员进行先行调解，并且先行调解与法官速审相结合。这种模式得到了最高院的认可与推广，在2019年7月最高院发布的《最高人民法院关于建设一站式多元解纷机制一站式诉讼服务中心的意见》中再次强调人民法院组成的调解速裁团队，对适宜调解且当事人同意的，开展立案前先行调解。在最高院的肯定下，各法院纷纷设立民事调解速裁团队，由调解速裁团队统一组织先行调解，至此，先行调解制度出现新的发展。遗憾的是，最高院虽提出了由人民法院组成调解速裁团队进行先行调解，但先行调解的实施细则仍然空白。这样一种先行调解能否与我国总体民事诉讼相契合，也值得关注。为了更直观地认识民事调解速裁团队下的先行调解制度，本文以C市G区人民法院为样本，考察该区先行调解的运行状况，分析其中存在的问题。

1.2 样本区先行调解运行现状

C市G区人民法院于2019年3月实施改革，在立案庭下设立民事调解速裁团队，对于符合条件的纠纷由该团队统一组织先行调解。该团队由三位员额法官组成，各员额法官配备两名书记员。为了使所有案件都能得到充分的调解，法院还为每位法官从社会中聘请了十余名调解员，调解员在法官的指导下对案件进行调解，调解员调解成功后由法官出具对应的法律文书；调解失败的则由法官自行快速审判或者移送审判庭审理。这样一种形式确实取得了一定成效。一方面，部分案件可以经过调解快速结案，至2019年12月，该院经过调解达成调解书或者撤诉的共2 500余件，约占全院案件的18%。另一方面，即使是经过调解仍无法形成一致意见的，调解员也可以引导被告签署地址确认书，为后续的送达工作提供了相当多的便利。尽管成效斐然，但在实际运行中也出现了一些问题，要掌握这些问题，首先需要掌握先行调解具体的运行程序。

民事调解速裁团队成立后，对当事人起诉到人民法院的纠纷，立案庭认为该纠纷符合先行调解条件的，就由立案窗口收案并进行预立案登记，即登记为“民先调”案号。登记后，立案窗口向当事人发出先行调解告知书，并通知当事人等待调解。立案窗口收案后，将该纠纷移送民事调解速裁团队承办法官。民事调解速裁团队的先行调解承办法官接收后再分配给自己团队中的调解员。调解员再分别与原、被告进行沟通，商定组织调解的具体时间。原、被告于商定的时间到法院调解室，在调解员的组织下进行调解，期间可以向法官寻求指导，对于调解成功并达成调解协议的，由调解员将卷宗材料连同原、被告签署确认的调解协议移送先行调解承办法官，先行调解承办法官审核后进行正式登记立案，发出缴纳诉讼费用通知书，再根据调解协议出具调解书；调解后，原告申请撤诉的，承办法官仍需进行正式登记立案，发出缴纳诉讼费用通知书，并根据原告是否缴纳诉讼费用而出具对应的撤诉裁定书。被告拒绝调解或者经过调解原、被告无法达成一致意见的，调解员则引导被告签署地址确认书，再移送先行调解承办法官，由该法官决定是否自行快速审理，如果先行调解承办法官认为该纠纷不适合自行快速审理，则将该纠纷退回至立案窗口，由立案窗口再进行正式登记立案，并通知原告领取立案相关文书以及缴纳诉讼费用通知书，之后再将该案根据内部分案规则移送具体的审判庭法官进行审理。

2 先行调解的问题与冲突

通过民事调解速裁团队统一组织先行调解，无论是在调解结案数还是调解成功率等方面都达到了设计者的要求。作为多元化纠纷解决机制的一种，新形式先行调解在实现案件繁简分流、减轻法官审案压力、实现司法资源合理分配等方面都发挥了较大作用，使更多案件在真正进入法院审判前就通过调解解决，同时配合调解速裁团队“简案快审”，将审判庭的法官从此类案件中脱离出来，将更多的注意力集中于复杂的、不适合调解的案件中。这样既减轻了审判庭法官的审案压力，保证了办案质量，同时也为当事人提供了一种更易得、更迅速、更直接的纠纷解决方式。尽管新形式先行调解制度在实践中有诸多亮点，但问题与冲突依然存在。

2.1 先行调解启动泛化

新形式先行调解在实际运行过程中存在着启动过于泛化的问题。2019年C市G区人民法院组织先行调解的共计9 000余件，而该院全年一审民事案件总量约为14 000余件，即接近三分之二的案件都进入先行调解程序，由民事调解速裁团队组织调解，这样的比例明显过高。一方面，由于民诉法及司法解释都未明确先行调解的条件，这就导致实践中法院的做法是，只要不属于民诉法解释第143条中规定的四种情形，都组织进行先行调解。同时，民诉法第122条还规定了先行调解的反面要件“当事人拒绝调解的除外”，该规定是尊重当事人程序选择权的体现。但是实践中当事人就提起诉讼的纠纷是否进行先行调解的意愿受到了不合理的压制，当事人起诉到法院后，法院进行单方面审查后认为“适宜调解”，就会直接通知当事人该纠纷进入先行调解程序，并不会参考当事人是否同意先行调解的意志。实践中经常出现调解速裁团队刚接收立案窗口移送的案卷材料，当事人就通知调解速裁团队法官拒绝调解，并要求正式立案审判的情况。

2.2 与现行财产保全制度存在冲突

新形式先行调解与我国财产保全制度存在着明显的冲突，先行调解成为当事人申请财产保全的阻碍。我国现行财产保全包括诉前财产保全以及诉中财产保全。学界的通说认为先行调解的性质是立案前的调解。[3]139如上所述，实践中也遵循先行调解是立案前调解的理论。当事人起诉到法院后，立案窗口认为该纠纷符合先行调解条件的，将不会对该纠纷正式立案，而是仅仅对其进行预立案登记。由于先行调解属于立案前的调解，因此进入先行调解程序原告则不能申请诉中财产保全。当事人尽管可选择诉前财产保全，但是申请诉前财产保全也是障碍重重。一方面，在此情形下申请诉前财产保全与诉前财产保全制度相矛盾，诉前财产保全的要件是“情况紧急”，即当事人无法申请诉讼中财产保全，但“不立即申请保全将会使其合法权益受到难以弥补的损害”，而在此时当事人已经向法院提起诉讼，本可以直接申请诉讼中财产保全，只是因为先行调解而未正式立案，因此很难认定构成“情况紧急”这一要件。另一方面，由于诉前财产保全的特殊性质，法院进行诉前财产保全都极为谨慎，甚至有些法院基本不进行诉前财产保全。即使某些法院接受当事人诉前财产保全的申请，也要求当事人提供可供保全财产的信息，实践中能够直接提供相应信息的当事人极少，当事人需向有关单位查询相关财产信息，而有关单位提供财产信息查询服务又要求有法院的正式立案通知书，这就限制了当事人申请诉前财产保全。综上，新形式先行调解与我国财产保全制度存在着冲突。

2.3 增加当事人讼累、浪费司法资源

先行调解制度是在“诉讼爆炸”背景下，为了实现司法资源优化配置、节约司法资源而设立的，同时通过调解解决当事人纠纷，也可以减轻当事人的讼累。但在实践中，新形式先行调解却在某些情况下增加了原告的讼累与司法资源不必要的耗费。先行调解是立案前的调解，立案窗口在收案后并没有正式进行立案登记，因此，调解失败后需要立案窗口重新进行正式立案登记。正式立案登记后需向原告发出受理案件通知书等相关文书，原告就需再次前往法院领取相关文书，这无疑增加了原告的讼累。而在某些情况下，原告不便前往或者不愿前往法院领取立案相关文书时，法院为了保证程序合法，并使程序得以继续进行，只能根据原告签署的地址确认书，通过法院专递的方式向原告邮寄相关文书，这无疑增加了司法资源的支出。现行架构下的先行调解制度要么增加当事人的讼累，要么增加司法资源的支出，值得注意的是，这样的耗费根源于人为的割裂了立案程序，本是可以避免的。

2.4 调解时限被虚置

新形式先行调解存在着先行调解时限被虚置、先行调解超期的问题。为保证先行调解不成为拖延审判的工具，应当对先行调解的期限予以确定，C市G区人民法院给原告发出的先行告知书中就明确了先行调解期限为30日，但是这样的期限并没有法律强制力，超期也并不会导致必然的法律后果。因此，先行调解超期成为一种常态，实践中很多先行调解案件都超过了30日的期限，某些案件调解的状态甚至可能持续两个月至三个月。由于先行调解并未正式登记立案，只有先行调解失败后才正式立案并开始计算审限，在某些情况下，法院出于减轻法官审案压力或者保证结案率等方面的考虑，会暂时停止对先行调解失败的案件进行立案，这就出现了学者提出的先行调解不成的案件可能处于“已结不立”的情形。[2]77这样的超期状态况严重影响了原告的审限利益。

2.5 扰乱诉讼费收取秩序

新形式先行调解在一定程度上扰乱了诉讼费的收取秩序，使国家流失了部分诉讼费用，同时可能造成不公平的现象。由于先行调解是立案前的调解，当事人在启动先行调解时无需预缴诉讼费，而是在调解结束正式立案后再由当事人缴纳。如果调解成功，双方当事人达成调解协议，先行调解承办法官会将本案正式立案，向调解协议确认的缴纳诉讼费用的当事人送达缴纳诉讼费用通知书，并以缴纳诉讼费用作为法院出具调解书的前提。因此，调解成功并达成调解协议的，也需要缴纳诉讼费用。但如果调解成功，被告当即履行或者在调解过程中履行的案件则出现了不同。实践中，在这种情况下承办法官仍然需要立案，向原告发出缴纳诉讼费用通知书，并根据原告是否缴纳诉讼费而制作不同的撤诉裁定。由于被告已经履行了原告的诉求，原告不再需要从法院得到任何法律文书，因此原告可以选择是否缴纳诉讼费用，这就导致了不公平并且造成诉讼费的流失。诉讼费的流失可能会成为法院启动先行调解的一种障碍，由于部分地区法院“以收定支”现象依然存在，诉讼费的流失甚至可能影响部分地区法院开展先行调解的积极性。

3 先行调解制度的完善措施

3.1 明确先行调解的启动条件

新形式先行调解存在启动过于泛化的问题。过多的纠纷进入先行调解程序，反而可能使某些纠纷得不到充分的调解，同时由法院决定是否启动先行调解，可能使先行调解异化为拖延诉讼的工具，因此明确先行调解的启动要件实有必要。

3.1.1 严重缺乏调解可能性的不得启动先行调解

由于先行调解的性质，先行调解程序经过的期限并不计算于审限之内，因此，先行调解可能成为法院拖延诉讼、缓解审案压力的手段。缺乏调解可能性的纠纷进入先行调解程序就更有可能向此方向发展。而且对这种纠纷组织先行调解不仅对当事人无益，同时，承办法官及调解员将时间、精力投入这样的纠纷，反而会使其他本可以调解的纠纷不能取得应有的调解效果。为避免先行调解成为一种拖延诉讼的工具，同时保证调解效果，有必要明确严重缺乏调解可能性的纠纷不得启动先行调解程序。至于如何判断缺乏调解可能性，应由立案法官根据调解的实际情况加以确定，但对于某些典型应当明确，如被告处于刑事拘留、逮捕或者被执行徒刑刑罚的，应当不启动先行调解；被告相同的集团纠纷中，先前起诉纠纷的被告明确表示拒绝调解的，后续起诉的也不应当启动先行调解。

3.1.2 原告拒绝调解的纠纷不得启动先行调解

实践中先行调解程序启动泛化的另一个原因，是当事人是否同意先行调解的意志并未得到应有的尊重。因此需明确我国先行调解制度并不是所谓的强制调解，先行调解的启动应当以原告同意为前提。有学者建议我国应当借鉴德国、日本、台湾地区关于诉前强制调解制度的规定，在我国也就特定类型的纠纷强制先行调解。[4]81也有学者提出对于最具人身关系与地缘关系的婚姻家庭等家事纠纷以及邻里纠纷等社区纠纷应当先行调解。[5]10最高人民法院在《最高人民法院关于人民法院进一步深化多元化纠纷解决机制改革的意见》(以下简称《多元化纠纷解决机制改革意见》)第27条尝试在我国建立强制先行调解制度，但应当注意的是，强制先行调解与我国先行调解制度的性质相悖。民诉法第122条明确规定“当事人拒绝调解的除外”这一先行调解启动的消极要件。这明显区别于《最高人民法院关于适用简易程序审理民事案件的若干规定》第14条“应当先行调解”的规定，在此处“应当调解”不需要考虑当事人的意志。这是先行调解的性质所决定的，法院启动先行调解程序后审限并未开始计算，启动先行调解必然意味着损害当事人的审限利益，因此，只有尊重当事人的程序选择权，即在当事人同意启动先行调解程序时，先行调解才具有正当性。这也说明了为什么最高人民法院在《多元化纠纷解决机制改革意见》中表现出来的矛盾态度：一方面，要建立调解前置程序，也就是强制先行调解，不考虑当事人的意愿，调解不成后才允许诉讼；但另一方面，又要求“在征求当事人意愿的基础上”开展先行调解。而尊重当事人的程序选择权，确保当事人知晓其享有拒绝权是前提，因此立案庭应当告知原告具有拒绝先行调解的权利。

3.2 厘清先行调解与立案的关系

可以发现，前述诸多问题都与如何界定先行调解和立案的关系存在着一定的联系，甚至可以说正是因为实践中将先行调解界定为立案前的调解才产生了上述问题。重构先行调解与立案的关系是完善先行调解制度的关键。先行调解制度诞生后，关于先行调解与立案之间关系的讨论就此起彼伏，并且当时法工委、最高院、理论界对该问题也存在着一定的争议：法工委认为先行调解包括法院立案前或者立案后不久的调解，案件受理之后尚未开庭审理前，仍然可以进行调解。[6]204最高人民法院则认为先行调解并没有特别的时间限制。总之，法工委及最高院都倾向于先行调解包括立案前的调解和立案后的调解。但这样的结论遭到了理论界的批判，以李浩教授、赵钢教授为代表的学者通过体系解释、逻辑解释等方法说明先行调解是原告起诉后至法院受理前或者说立案前的调解。[7]33之后由于我国一改立案审查制为立案登记制，因此有学者提出，由于当事人向法院提出符合法律规定的起诉之时即为法院受理之时，因此先行调解属于立案之后的调解。[8]113但是学界通说依然是以李浩教授、赵钢教授为代表的先行调解是立案前的调解，司法实践中也基本遵循这一解释。为了保护当事人的诉权，先行调解还配套以预立案登记制度。C市G区法院的具体操作是接受当事人的起诉后，立案庭在进行形式审查后再进行预立案登记，即登记为“民先调”案号，表明该案进入先行调解程序，在该案调解结束后再转为正式立案，登记为“民初”案号。

从民事诉讼法的体例设计与具体规定来看，李浩教授及赵钢教授的观点着实更具有优越性。先行调解制度的设立是多元化纠纷解决机制的要求，从而实现案件分流，在案件进入诉讼之前通过法院组织的先行调解来解决部分案件，减轻法院的审案压力，保证法院在“诉讼爆炸”的背景下不至于瘫痪。同时，区别于人民调解制度等解纷机制，先行调解是在法院的主导下进行的，且能够与诉讼进行更好地衔接，调解成功能够更快获得生效法律文书，调解失败则能够更快进入诉讼，因此相较于人民调解制度更具有优越性。实践中先行调解制度也基本实现了这样的设立目的，但是实践中存在的问题又在提醒我们这样的设置并非唯一可能。为实现这一目的不应该牺牲当事人包括申请保全、审限等方面的权利，且先行调解本身又在一定程度上偏离了这样的目的。先行调解作为诉讼的替代性解纷机制，理想状态下应该是通过先行调解解决的案件不再进入诉讼程序，尤其是对于经过先行调解，被告已经履行了原告诉讼请求，或者原告自愿放弃其诉求的，此时该纠纷已经消除，而且无需法院出具任何法律文书，就应当使该纠纷自然消弭。但实践中却不然，先行调解是在法院的主导下进行的，不论是法院还是法官都面临着考核的压力，而考核的一个重要指标就是结案数，因此，法院或法官都不会任由诉至法院的案件流失。在上述情形下，纵使纠纷已经不复存在，法院仍会对该案进行立案，然后通过撤诉裁定终结该案，从而获得更多的结案数。这样的处理结果是，只要是人民法院通过先行调解处理的案件，不论结果如何，都将会正式立案进入诉讼程序，再通过不同的方式终结案件。这也使得先行调解不可能脱离诉讼，成为一种与诉讼完全平行的纠纷解决机制。从这个意义上来讲，先行调解是立案前的调解还是立案后的调解，其实并无实质性差异。

为了弥补上述先行调解制度的缺陷，解决矛盾冲突，同时使先行调解更加契合立案登记制度，就需要重新设立先行调解制度，将先行调解确立为立案后的调解。为了将先行调解与承办法官庭前调解相区别，同时充分发挥调解速裁团队的案件分流作用，先行调解应当是将案件分配至审判承办法官前的调解。综上，将先行调解界定为立案后分配审判承办法官前的调解更科学、合理，更符合我国实际。将先行调解定位于立案后的调解也能够与审限制度相协调。我国民诉法第149条规定“人民法院适用普通程序审理的案件，应当在立案之日起六个月内审结”，第161条规定“人民法院适用简易程序审理案件，应当在立案之日起三个月内审结”。将先行调解定位为立案后的调解，审限则开始起算，而为了保证先行调解的效果，就必须给予调解员足够的时间进行斡旋。但是在审限一定的前提下，给予调解员更多的调解时间，就意味着调解失败后案件真正开始诉讼，案件承办法官无疑会感受到巨大的审限压力。本是为了减轻承办法官的审案压力而设立的先行调解，却增加了法官审案压力，得不偿失。这也是将先行调解定位为立案前调解的理由。但这是可以协调的，具体操作是结合民诉法第150条的规定，将先行调解确定为中止诉讼的情形之一，待先行调解终结后再恢复诉讼，同时为了防止先行调解无限制地进行下去，成为一种拖延诉讼的工具，有必要限定先行调解的期限为30日，期限截止无法调解则直接恢复诉讼。

3.3 重构先行调解具体程序

将先行调解的性质进行重新界定后，也需要对先行调解的具体程序进行重新梳理。当事人向人民法院提出符合法律规定的起诉后，人民法院立案窗口认为适宜先行调解，且具调解可能性的，应当向当事人释明各类纠纷解决机制的特点优势，引导当事人进入先行调解程序解决纠纷，且明确告知当事人具有拒绝先行调解的权利。在当事人未拒绝先行调解的前提下，立案窗口应当进行立案操作，向当事人送达受理案件通知书、先行调解告知书、缴纳诉讼费用通知书等文书，并将该案进行先行调解标记。同时立案窗口应当按照法院内部分案规则同时分配先调承办法官以及审理承办法官，再由窗口将标记为先行调解的案件移送立案庭下调解速裁团队进行先行调解。此时该案诉讼中止，审限不再开始计算。如果此时当事人欲申请财产保全，可以申请诉讼中财产保全，这样就可以避免先行调解与保全制度的冲突。如果当事人在领取缴纳诉讼费用通知书后未按期预缴诉讼费，则终止先行调解，诉讼恢复，再由调解速裁团队制作按撤诉处理裁定书并送达当事人，这样可以避免扰乱诉讼费收取秩序的情形出现，同时也可以避免因为调解成功反而导致诉讼费流失而影响法院开展先行调解的积极性。

调解速裁团队中先行调解承办法官接收案件后，再将案件移送法院聘请的人民调解员，并指导人民调解员对该案进行先行调解。调解成功，需要制定调解书的，或者已经履行需要制作裁定书的，由人民调解员将该案移送先行调解承办法官，此时先行调解终结，诉讼恢复，先行调解承办法官按照规定出具调解书、裁定书，并按照规定在审限内将该案报结归档。经过30日未调解成功的，此时先行调解终结，诉讼恢复，该案转为正式审理的法官承办，此时，人民调解员应当立即将该案移送先行调解承办法官，再由先行调解承办法官移送审理承办法官。如果在30日内，任何一方当事人表示拒绝调解的，应当按照规定通知人民法院，并由调解员记录后附案，此时先行调解终结，诉讼恢复，按30日内调解失败的情形操作。如此，可以避免调解失败后再次立案，增加当事人的讼累或浪费国家司法资源。同时，30日先行调解期限经过直接转为诉讼，并开始计算审限，无疑可以防止拖延诉讼或影响当事人的审限利益，将案件在法院中流转所使用的期限计入审限也可以更好的保护当事人的利益。

4 结 语

新形式先行调解虽取得了一定成效，但从司法实践的情况来看，由于缺乏具体的实施细则以及对于先行调解定位的偏差，先行调解的适用出现了诸多问题。这些问题在实践中愈显尖锐，同时也让部分当事人对先行调解产生了错误认知，实践中不乏当事人在提起诉讼时明确反对案件进入先行调解程序的情况。为除弊兴利，有必要明确先行调解的启动条件，同时将先行调解界定为立案后分配审判承办法官前的调解，并将先行调解确定为中止诉讼的情形之一。可以预见在繁简分流、提高司法质量的大背景之下，先行调解在整个解纷机制中必然占据着越来越重要的地位，研究先行调解也将变得更有意义。笔者以先行调解现行运行实践中存在的问题为起点，从程序的角度提出了完善先行调解的建议，但这并不是完善先行调解的全部，对于先行调解如何充分保障调解自愿性等问题还需要进行更深入的研究。