实施林业行政处罚的若干问题探讨

陈驰原

（贵州省毕节市七星关区林业局，贵州 毕节 551700）

在开展林业行政处罚的实践中，经常遇到一些疑难问题，为各级林业行政主管部门依法行政带来了一定的困扰，现提出予以探讨，希望将来对《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）、《森林法》等相关法律法规的修改起到一定的作用。若有不妥不当的地方，请大家批评指正。

一、对非法改变林种的违法行为的处罚

《中华人民共和国森林法实施条例》（以下简称《森林法实施条例》）第四十六条规定：“违反本条例规定，未经批准，擅自将防护林和特种用途林改变为其他林种的，由县级以上人民政府林业主管部门收回经营者所获取的森林生态效益补偿，并处所获取森林生态效益补偿3倍以下的罚款。”（注：目前该条款尚无地方法规或行政规章进行细化规定），在实践中，如何实施该条规定，让执法人员和行政机关犯难：

一是违法行为人不一定是该防护林和特种用途林的经营者，如果违法行为人不是被侵害的防护林的经营者，是参照“收回经营者所获取的森林生态效益补偿，并处所获取森林生态效益补偿3倍以下的罚款”进行处罚，还是根据法无明文规定不处罚的原则进行处理？

二是目前的森林生态效益补偿金分为国家级公益林补偿金（中央财政支付）和地方公益林补偿金（地方财政支付），而有的地方政府由于财政困难，至今仍未建立地方公益林补偿金（就全国范围内而言）制度，如果被侵害的防护林属于地方公益林而又未实行地方公益林补偿金制度的情况下，对违法行为人就无法进行处罚。

三是目前的森林生态效益补偿金相对较低，补偿到所有者、承包经营者或管护者手中的金额，国家级公益林补偿金是每亩14.75 元，地方公益林补偿金是每亩5.6元，即使按照上述规定对违法行为人实施处罚的情况下，也基本起不到震慑和惩戒的作用。

因此，建议将来在修改和制定相关森林法律法规时，一是提高森林生态效益补偿金的补偿标准，二是增加对防护林和特种用途林非经营者违法的处罚规定，三是提高处罚幅度的规定。

二、对非法占用林地“未遂”的违法行为的处罚

非法占用林地，主要是指未经合法程序将林地变为建设用地的行为。实践中存在两种情形：一是占用林地的行为已经完成，比如占用林地修建房屋，房屋已经修建好或正在修建，笔者姑且称之为“既遂”；二是占用林地的行为尚未完成，比如才把林地开挖、平整为地基，还没开始修建房屋，就被执法机关查处，从而被迫停止了违法行为，这可称为“未遂”，对这种非法占用林地“未遂”的行为，是按非法占用林地处罚，还是按毁坏林地处罚，还是其它？笔者认为按毁坏林地进行处罚较宜，因为虽然违法行为人具有占用林地的故意，也实施了占用的行为，但由于其占用行为尚未完成，其行为客观上只是对林地林木的现状造成了破坏，占用林地行为在被查处后也不可能完成，因此，将非法占用林地“未遂”的违法行为认定为非法毁坏林地的行为较贴切些。

三、对毁林开垦种植经果林违法行为的处罚

在林业行政处罚实践中，还存在毁坏防护林进行开垦种植经果林的违法行为，对这种行为如何处罚:是按毁林开垦进行处罚（《中华人民共和国森林法实施条例》第41条第2款，以下简称《森林法实施条例》），还是按改变林地用途进行处罚（《森林法实施条例》第43条第1款），亦或按非法改变林种进行处罚（《森林法实施条例》第46 条），或者三种情形分别同时处罚？在执法实践中，处于较多情形的是择其一而处罚之。笔者认为，这属于行政违法行为的竞合，即同一行为同时触犯不同法律文件的法律条款或同一法律文件的不同法律条款，择一重者处罚即可。

四、如何理解改变林地用途

改变林地用途的定义，由于现行相关森林法律法规没有明确的规定，因此实践中存在几种看法和观点：一种是狭义的理解，认为是“指行为人未经林业主管部门审核同意，擅自将林地变为建设用地的行为”（2016 年7 月国家行政学院出版社出版的《林业行政执法典型案列评析》第82 页），将林地变为其他农用地的行为不认为是改变林地用途；一种是广义的理解，凡是改变原有林地用途的行为均视为改变林地用途，一是将林地变为建设用地或者其他农用地（毁林开垦等）的行为；二是改变林种用地的行为，如将防护林用地改变为经济林或商品林用地，或将薪炭林用地改变为用材林用地（在林地性质内改变具体的林地用途）等。

笔者认为，在法律法规对“改变林地用途”没有明确定义的情况下，实践中出现的几种理解没有对错之分，只是如果严格按照《林业行政执法典型案列评析》一书的理解更易于实践操作，但是这并意味着相关法律法规没有修改的必要，相反，出于依法行政的考量，对相关森林法律法规的修改更显于迫切。

五、对“恢复原状、归还林地”处罚的履行方式的理解和执行

关于“归还林地”的问题，从字面上解，“归还林地”应该表现为违法行为人已经把林地变为非林地，即把林地变为耕地或建设用地，因此，违法使用林地进行采石打砂的情况没有从根本上改变林地的林业使用性质，只是破坏了森林植被和林业生产条件，这种情形不应存在归还林地的情况，可以适用“恢复原状”的履行方式进行解决；但如果已经把林地变为非林地，在把林地变为耕地情况下，容易执行；但是已经把林地变为建设用地的情况，比如已经修成公路（比如通村、通组公路，本身修建就特别不容易）或者居民住房，特别是农村贫困户及移民搬迁（包括生态移民搬迁、水库建设及治理搬迁、地质灾害移民搬迁等）的情况，要完全恢复就存在相应的难度，笔者认为要求农村贫困户及移民搬迁完全“归还林地”并不现实，容易激化相关社会矛盾，导致产生新的社会不稳定因素，且社会效益不是很好，因此也可以采取如下措施予以解决：一是违法行为人能够异地补植复绿的，责令违法行为人异地进行补植复绿；二是不能进行异地补植复绿的，可根据当年每亩造林的价格责令违法行为人缴纳相应的补植复绿费，由林业行政主管部门统一规划补植复绿基地实施造林工作。

在实施林业行政处罚的过程中，遇到类似的问题还很多，由于相关法律法规尚无明确的规定，在实践中不易操作，大大地影响了行政执法的效果，限于篇幅，不在赘述。