商品房预售资金监管问题研究

林滢

（河北大学，河北 保定 071000）

在商品房交易过程中，“一房多卖”的现象并不罕见，这严重损害了购房者利益，扰乱了房地产市场的运行秩序。基于该现象危害程度大、范围广，商品房预售制度应运而生。预售制度指开发企业将建设中的房屋预先出售，由承购人预先支付定金或房款，双方签订预售合同后，由开发企业向房产交易管理部门申请办理预售合同备案手续，产生对抗第三人的效力，以保证承购人的合法权益。该制度有效保障了购房人日后物权的实现，但面临预售资金监管难的问题。本文旨在探讨如何对预售资金进行有效监管。

一、现行监管模式的共性

根据《城市房地产管理法》第四十四条第四款规定：“商品房预售所得款项，必须用于有关的工程建设”和《城市商品房预售管理办法》第十一条规定：“开发企业预售商品房所得款项应当用于有关的工程建设；商品房预售监管的具体办法，由房地产管理部门制定”，各地出台了相应的地方性法规和规章。现行预售资金监管模式可总结为由房地产交易管理部门、商业银行和中介机构进行监管三种，并分别以广州、杭州和济南为代表。

由房地产交易管理部门监管的模式成立了专门的监督管理小组，统一对预售人收存和使用预售款行为进行监督，并对预售项目进行检查；由商业银行监管的模式是由开发企业委托商业银行进行监管，预售登记许可的办理以预售款代收银行出具的监管方案、开发企业与银行间的预售款监管协议为前置要件，预售款具体使用由银行进行监管并与贷款发放相结合；由中介机构进行监管的模式是由担保公司或者工程监理机构作为监管机构，对预售资金实施监督，以设立专门账户和代收银行、中介机构、预售人间的三方协议为许可的前置要件。

三种模式的共性总结如下：一是都设立了预售款专用账户，实现专户管理。各地都把在代收银行设立专门账户作为预售许可的前置要件。二是把多方协议作为预售许可的前置要件。在由房地产交易管理部门监管的模式中，由监督管理小组、预售人和开户银行签订三方协议；在由商业银行监管的模式中，由预售人和预售款代收银行签订监管协议；在由中介机构监管的模式中，由代收银行、中介机构、预售人签订三方协议。三是预售款使用的监管方式基本一致，由监管主体根据工程进度进行审批，由代收银行或者通知代收银行支付一部分预售资金。

二、现行监管模式的缺陷

（一）以房地产交易管理部门为监管主体

该模式有较强的行政约束力，但也存在如下问题：1.相关机构职权范围扩张，容易产生权力寻租行为，导致监管体系名存实亡，影响购房群众的切身利益。2.缺乏专业的管理队伍。组成专门的监管小组，人员在短时间内难以具备专业技能，对施工进度的审核和预售资金使用批准容易流于形式；而专业化队伍无法在短时间内建立，难以适应购房者急切的利益保护需求。

（二）以商业银行为监管主体

该模式对作为营利主体的商业银行的社会责任要求过高。一方面，其不会也无力承担因监管不当产生的责任；另一方面，银行与开发企业间存在因信贷业务而产生的利益关系，容易导致监管行为的错位，影响监管的公正和可靠性；再者，预售款的使用需要经过审批，但根据施工进度进行资金审查不是一般银行从业人员可以完成的工作，而大多数商业银行又不愿增加配备专员的支出，审查容易流于形式。

（三）以中介机构为监管主体

在该模式下，政府监督走向监督力度过小的另一个极端，不利于有效监督体系的形成；不仅如此，各地具有相应技术和抗风险能力的中介机构数量不足，公正性难以保证；再者，中介机构承担责任的能力较弱，监督不足后触发的救助机制还不完善，本着权责统一的原则，很难对这类主体的监管效果产生较高期望值。

三、监管模式的走向

（一）区别对待

鉴于不同城市经济发展水平的不同，在房地产市场秩序未统一的情况下，对预售资金的监管不能一概而论。对市场秩序较稳定、主体诚信度较高的城市，可推行从宽的政策；而市场秩序较为混乱、主体背离诚信原则的城市可适当从紧。对市场发展较成熟、融资渠道多的地区可采取偏紧的政策，防止市场的盲目扩张；而发展较为落后、融资渠道单一的地区则适当放宽。对待不同的开发企业也可以有不同的政策，以厦门的监管模式为例，其规定了免监管的范围和条件，符合条件的企业可申请免监管，既减少了政府的工作负担，又督促企业进行自我约束和监督。

（二）有限监管

预售资金监管可以有效保护购房者的利益，但也抑制了资金的流动，造成市场效率的缺失。在实践中对预售资金的监管可以采取最低余额限制或者项目保证金制度，限制金额之外的预售款可由开发商自行支配，保证市场活力。重庆市的监管模式是有限监管的典型，如果专用账户的资金余额已能确保预售项目工程建设所需全部资金并超过本项目工程建设投资额的15%的，可申请“限定资金监管数额”，对超出“限定资金监管数额”的预售资金申请免监管。

商品房预售制度是我国房地产市场中的一项重要制度，各地的监管模式各有所长，但应用到实践中也有各自的缺陷。因此，对预售资金的监管不能一概而论，应该给予各地部门发挥地方特色的空间，实现区别监管和有限监管，最终推动房地产市场的健康发展。