行政法对社会治理能力的提升方法研究

（中共丹东市委党校，辽宁 丹东 118000）

社会治理能力提升是社会治理概念下的基本问题，如何提升社会治理能力成为学界普遍关注的问题。而社会治理是多学科存在的领域，如何提升社会治理能力成为见仁见智的问题。有学者从社会治理科学化角度探讨提升社会治理能力，有学者从社会治理受到约束角度探讨提升社会管理能力的问题。从深层角度来看，上述有关社会治理能力提升的探讨有失偏颇，社会治理不能与法治割裂，其本质是公共管理的问题，公共管理与政府公权力有关，现代法治中规范公权力法律体系是公法体系，行政法体系是其中的核心。社会治理能力提升与行政法不可分论。社会治理能力提升实质是公权力主体行政法治能力的提升，行政法在提升社会治理中具有独特的作用。

一、行政法提升社会治理能力的内涵

行政法提升社会治理能力就是用行政法体系对相关主体履行社会治理职能的相关认知水平的提升。需注意提升的是社会治理主体的能力，其本质是对社会治理法治化的肯定。社会治理是泛指概念，包括社会治理中相关的构成部分，如管理主体、方式、社会效果等。提升社会治理能力要看社会治理效果。社会治理能力提升是具体的，主要体现在治理主体能力的提升。社会治理主体是手握国家权力的机关，主要行使行政权。广义的行政主体包括国家机关及其他社会主体，行政法提升社会治理能力主要是提升机关治理能力。

诸多论者将社会治理与行政法视为两层面。其危险性是可能使社会治理回到政府无所不能的状态。提升社会治理能力与实现国家行政法是同一事物，是行政法与行政管理的动态融合。社会治理运行中受相关主体制约，如主体能运用行政法对社会治理进行有效调控，则社会治理与现代行政法紧密结合。社会治理主体在实现社会治理能力与其对行政法的认知度等有密切联系。因此行政法提升社会治理能力是行政法与社会治理的动态融合[1]。

行政法提升社会治理能力是使社会治理能力得到有力提升。可以从提升社会治理主体能力角度认识，社会治理秩序维度对社会治理事件的处置，或对社会治理中出现纠纷解决等是通过相应组织进行，社会治理主体在具体管理中个别化，社会治理能力提升可以将个别组织能力提升等同。社会治理与管理者工作关系结合，具体社会管理是组织个体工作范畴，由此社会治理能力提升可以认为是相对组织工作能力的提升。用行政法提升是使社会治理主体在法律意识下实施[2]，是提升社会治理能力的根本有效途径。

二、行政法提升社会治理能力的不足

（一）行政法提升社会治理能力不足的体现

我国社会治理实施中有关提升社会治理能力问题引起一定的关注，理论实务界重视相关治理主体提升社会治理能力，但提升社会治理能力对策与社会治理能力结合，当社会治理能力认知错误，必然导致提升方法犯错。社会治理提升中有哪些非理性的认知导致方法偏差？作者认为主要有以下几点。

其一，将管理经验与能力同等看待。认为主体经验是其能力的核心构成，成为经验型管理能力误差。其在于社会治理能力仅将能力视为管理者对相关经验的积累，管理经验积累可作为管理能力的构成部分，但管理经验是管理过程量的积累问题，能否带来质的变化有待商榷。

其二，将政府行政强度与管理能力等同。社会管理概念系统重心在行政系统，政府行政系统管理活动构成社会治理核心内容，如何评价行政管理成为评价社会治理的关键，我国行政系统政府行政系统负责新社会秩序的设计，对社会事务进行处置。政府行政系统几乎表现无所不能，我国政府行政系统高权性得到体现，通过行政系统管理权威体现高权性，由此基本形成了思维定式，即政府高权体现其管理能力。

（二）行政法提升社会治理能力的必要性

从社会治理作为政治机制分析，社会治理在我国被提出后成为学界关注的热点问题，其分布的学科范围包括社会学、政治学、行政学、法学。社会治理在我国社会领域成为基本问题，成为社会学基本范畴。行政学界不少学者开展社会治理的研究，一些学者从行政学角度解读社会治理。

从忽视以法律为基础切入社会治理的角度分析，社会治理概念下是否包含法治的问题在学界未引起普遍关注，目前我国有关社会治理研究中，社会治理与法治似乎存在很大的认识割裂性。诸多学者研究社会治理仅就社会治理为之，将社会治理作为独立的事物看待，诸多学者从管理角度对社会管理定性，其定性倾向从技术上论证与从日常行政管理工作角度论证。将社会治理的决策、监督作为相互连接的环节，是在社会治理中的技术逻辑支配下构建。如有学者构建社会治理系统排斥国家宪政制度，排斥国家行政法治系统，对社会治理进行逻辑构造有一定益处，但带来的负面效应明显[3]。

社会治理存在于国家的社会治理过程，与国家主体对社会事务管理连接，使得部分从事社会治理主体履行职能是行政职能。我国将行政系统分为若干类，法律逻辑角度看其主体为行政法主体。但行政法实践中是行政法主体为部分行政机关，大多数行政机关仅认为履行行政管理职能。其由于历史原因形成，与我国制度设计有关。我国法治概念中不一定包括社会治理概念。我国治理国家的基本国策是法治，社会管理是实现社会治理的基本方略。社会管理与法治共存于国策中，其非二元命题，将本应统一的东西分散于不同系统，使以法提升社会治理能力无承诺因素。

三、行政法提升社会治理能力的对策

社会治理能力提升是长久的话题。社会治理能力提升具有多元路径，可以采用多种方法提升社会治理能力。如通过强化行政政策，通过提高社会治理主体文化水平提升等。但提升的诸多手段必须有顺序的排位[4]。行政法提升社会治理能力是提升手段的一种，但不能将此手段与其他手段价值等同。提升社会治理能力如疏忽行政法手段会丢失本质。以行政法提升社会治理能力具有绝对性[5]。

（一）以行政法强化社会治理理念

结合我国社会治理现状，用行政法提升社会治理能力的技术包括以行政法强化社会治理理念，重塑社会治理的意识，设计实现社会治理秩序[6]。社会治理含复杂的价值判断，如政治学体系中包含进行合理权力分派，政府与社会组织政治中的社会关系是个人依附于权利的组织等等。社会治理价值是强化行政对社会的干预。法治国家社会治理理念必须回归法律，允许社会治理理念多元化并存，但不能容忍赋予治理理念不确定元素，应用行政法强化社会管理理念。

（二）以行政法重塑社会治理意识

社会治理理念是较大的概念系统，社会治理意识是内涵较窄的概念，社会治理意识是行政主体在社会治理中存在的主观认知，我国行政主体在社会治理中存在非理性因素。如行政主体以干预社会过程，行政人员渗入私权，制约了公众对社会过程的参与。非理性的社会治理意识对推行社会治理有不利影响，其突出了治理中公权的绝对优越性。必须用行政法意识构建社会治理意识，需强调行政意识应不断更新。我国行政法中有行政权优先理论，行政机关实现权利保证行政管理效率，此理论成为行政法理论的正统理论，制约了我国行政法学研究，诸多行政主体在职权行使中表现出的强势与此理论有关。《中国立法法》规定法律保留原则，必须树立科学的社会治理意识，更新行政法意识陈旧部分，使行政法意识与社会治理意识统一。

（三）以行政法设计实现社会治理秩序

社会治理与社会秩序是手段与结果的关系，我国学界尚未对二者关系作出深入研究，如果离开社会秩序讨论社会治理可能导致陷入误区，如果离开社会管理谈社会秩序会陷入迷茫。

社会秩序是社会治理的最高境界，当前社会治理存在秩序设计问题，一些政府部门对社会治理秩序设计偏离了法治轨道。社会治理与社会秩序最佳连接方式是强化行政法制度设计，用行政法设计社会秩序体现社会治理。目前社会秩序管理中存在政府部门乐于以社会管理名义实现，以社会管理实现社会秩序时，其手段选择具有任意性，是对社会秩序的破坏，纠正非法方式的有效手段是用行政法进行管理。