新时代的国土空间规划体系重建与制度环境改革

（淄博市规划设计研究院，山东 淄博 255022）

党的十九大报告提出了“人与自然和谐共生”“绿水青山就是金山银山”等绿色发展新理念，明确了实现“两个一百年”奋斗目标的总体部署和战略布局，拟定了2035 年和2050 年国家发展方向、发展方式和发展要务。国土空间规划应遵照党中央部署，重构职能体系，重建任务框架，推进生态文明建设，共建“美丽中国”。

一、国土空间规划的职能设计

2018 年国务院机构改革后，构建全国统一、相互衔接、分级管理的国土空间规划体系，成为自然资源管理工作的重要内容。新时期，国土空间规划职能和性质应体现在以下6 个方面：约束性。为绘制国家2035 年“美丽中国”蓝图，完成生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界三条控制线，形成优秀历史文化空间基线、民生服务设施用地设施保障线和矿产能源安全供给空间警戒线。引领性。为推进国家2035 年经济社会发展质量变革、效率变革、动力变革，提供集约、高效、绿色、和谐、共享的空间供给侧结构性改革总体方案。保障性。为实现国家2035 年可持续发展战略、区域协调发展战略和乡村振兴战略，提供科学、可靠、精准的空间保障策略。系统性。为迈出国家2035 年全体人民共同富裕的坚实步伐，提供区域协同、城乡协作、工农互补、富贫互助的国土空间“一体化”配置决策。包容性。为力促国家2035 年基本实现社会主义现代化，提供服务于人口发展、基础建设、文化繁荣的多元空间支撑路径。创新性。为确保国家2035 年现代社会治理格局基本形成，提供空间开发、利用、保护、整治和景观建设“五同步”新政策制度供给。

二、国土空间规划制度环境改革的对策和建议

（一）准确把握各类空间性规划整合的法律和制度约束，尽快推进国土空间规划相关法律法规的立改废释工作

目前，现行的《土地管理法》《城乡规划法》等法律及相应的实施条例已经完全不适应新时期国土空间规划体系的要求，从分类体系、编制内容、审批程序以及监督管理部门都已经发生了很大的变化，因此，亟待出台新时期适应国土空间规划体系的《国土空间规划法》。实现国土空间规划与用途管制的兼顾、上下级规划的相互衔接，各级各类国土空间规划的法律地位和相互关系明确，为实现上下衔接、分类管理的一张蓝图提供明晰的法律制度保障。因此，应该尽快立法确定国土空间规划作为上位规划的法律地位，明确国土空间规划是本级专项规划和下级国土空间规划、区域规划、环境保护等专题规划等涉及空间的规划编制的依据，根据《国土空间规划法》的要求修订和完善其他与之相冲突的法律法规和条文规定。

（二）尽快出台编制办法和技术规程，科学确定国土空间规划的编制时序，加强规划技术人员培训

构建全国统一、上下衔接、分级管理的国土空间规划体系，事关中国生态文明建设和国土空间格局优化重组的大局，需要慎之又慎，不可操之过急。当前急需出台的是各级各类国土空间规划的编制办法和技术规程，规范国土空间规划编制的技术路径和基础依据，这是启动国土空间规划编制的前提。从编制时序上看，建议到2020 年底以前，编制完成全国国土空间规划和省级国土空间规划，地级层面可以开展一些前期专题研究。到2022 年底以前，编制完成地级国土空间规划，同步开展县级国土空间规划的前期研究。到2025 年底以前，编制完成县级和乡镇级的国土空间规划。从技术力量看，国土空间规划主管部门应该组织国家级的权威专家对城市规划院、土地规划院的技术人员、科研院所的规划专家进行专业和技术培训，让相关专业的技术人员充分领会国土空间规划编制目标、任务要求和技术流程。随后进行规划技术人员的资格考试和单位资质证书的重新申报，确定相应的资质等级。同时出台国土空间规划编制的资质门槛和人员要求，如地级以上国土空间规划必须有国土空间规划甲级资质承担，县级国土空间规划由乙级以上资质单位承担，乡镇级的由丙级以上资质承担。同时再规定不同级别国土空间规划编制所需要的相关资质人员的构成和数量。充分发挥国内科研院所的技术支撑作用，力求实现国土空间规划编制人员覆盖资源环境、土地管理和城市规划等主要专业的人员，建立多专业专家联合评审制度，确保国土空间规划的科学性、合理性与有效性。

总结：当前，中国的国土空间规划尚未立法，缺乏明确的法律保障，难以对其他国土空间规划发挥基础性约束作用。现有的法律法规体系未对新时期国土空间规划的功能定位、主体内容、相互关系以及监督程序等做出明确规定，各类规划间的法律关系比较模糊、法理地位不甚清晰。因此，构建科学的国土空间规划体系总体框架和制度环境，成为依法治国背景下构建国家空间治理体系和治理能力现代化的基础支撑。