生态型自然资源保护的立法困境与出路——以国家公园试点体制为研究对象

（苏州大学 王健法学院，江苏 苏州 215006）

出于对自然环境保护的需要，我国于1956年就在广东省鼎湖山设立了新中国第一个自然保护区，经过六十余年的发展，我国已经设置了数量众多的自然保护区。目前，全国各类自然保护地已超过1万个，总面积占我国陆域面积的近18%。虽然保护地的面积和数量大规模的增长，但保护质量与保护效果并不尽如人意。为了破解自然保护地管理机制困局，国家一直尝试探索体系优化与制度创新，近些年更是开展国家公园体制的试点，推动国家公园立法，构建统一规范的国家公园体制。2015年1月，国家发改委连同13个部门印发《建立国家公园体制试点方案》，在三年试点期的经验与教训上，2017年1月，中共中央办公厅、国务院办公厅又颁布了《建立国家公园体制总体方案》（下称《总体方案》），同年10月，党的十九大报告提出要构建国土空间开发保护制度，完善主体功能区配套政策，建立以国家公园为主体的自然保护地体系。“这是基于《总体方案》的要求，明确了国家公园的定位，标志着国家公园的制度建设有着实质性的发展”[1]。为了配合国家公园体制试点工作顺利开展，并为接下来的国家公园立法提供法制保障，2018年国家林业和草原局又颁布了《自然保护地整合优化指导意见》，并开展了《自然保护区条例》的修订。可以预见到，国家林草局下一步将积极推进《国家公园法》的立法工作，以实现十九大所要求的2020年设立一批国家公园的战略任务。

目前《国家公园法》已经列入人大的立法计划内，然而，《国家公园法》的制定绝非易事。面对多头立法与分散管理的现实，如果《国家公园法》不妥善处理好与各位阶法律法规的关系，则极有可能加重本已庞杂的保护地体系“剪不断，理还乱”的困顿。只有通过梳理国家公园所统辖的生态型自然资源类型，并认真研究国有自然资源所有权的公法束缚与限制，尊重《水法》《土地管理法》等涉及自然资源与环境保护的法律在整个立法体系中的高阶效力，切实思考生态型自然资源在环境保护过程中、公共利益背景下的使用权能，方能使得《国家公园法》的出台具有“破局”的效果。如果仍然一味的强调“一区一法”，只重视管理的差别化，而忽视了法治的体系化，则《总体方案》中所提到的“构建协同管理机制、分级行使所有权”等要求就难以真正落实。遗憾的是，这些问题似乎还并没有被理论界与实务界所深入研讨。

一、“多头管理”下的国家公园立法困境

当今国家公园试点体制中的法制问题，似以“三弊”可概之。一曰逾矩，超越立法法与上位法的规定，越权立法。二曰悖行，各部门法规，各位阶法规内容矛盾甚至相悖。三曰蜕分①蜕分之说，取自梁启超略论时代思潮之语，“而其时之环境，必有以异乎前。晚出之派，进取气较盛，易与环境顺应，故往往以附庸蔚为大国，则新衍之别派与旧传之正统派成对峙之形势，或且骎骎乎夺其席。此蜕分期之特色也”。，试点时期，新旧立法纵横交织，无从适用。诸如此类问题，究其根本无不与庞杂的保护地体系有关。内容交叉、空间重叠、多头管理、一区多名等混乱状态，正是“多头管理”弊端之写照。当下已有不少学者认识到混乱的保护地体系及其背后的立法矛盾，但细读下来却甚少能讲清楚立法困境，经过梳理，国家公园试点体制中的法制问题可集中表现为：

（一）立法体系中主体规范结构性缺失

中央层面建立国家公园体制说法最早可以追溯到2013年的十八届三中全会上。但事实上，早在十八届三中全会之前，部分地方政府就开始紧锣密鼓地展开了国家公园的试点工作。2006年，云南省迪庆藏族自治州就建立了第一个国家公园试点——香格里拉普达措国家公园，但直到2008年国家林业局才追认云南省为国家公园建设试点省。国家公园由地方设立虽然少见，这种管理体制并非完全不可取[2]，但黑龙江汤旺河国家公园却又是由环保部和国家旅游局设立。这导致现行的国家公园的设立事实上变成了中央与地方混合制的管理，而试点体制立法权限也跟随设立机关变成了中央与地方共享。各地国家公园的设立与批准机关随即纷纷出台管理条例，譬如迪庆藏族自治州人大常务委员会已经颁布《云南省迪庆藏族自治州香格里拉普达措国家公园保护管理条例》，云南省人民代表大会常务委员会又另外颁布《云南省国家公园管理条例》，其他地区不一而足，正是因为《国家公园法》缺位以及相关的试点体制立法主体结构性缺失，才引发各地对于国家公园立法权限的争夺，多头立法现象在所难免。

严格来说，根据《立法法》第73条的规定，无论是《云南省国家公园管理条例》亦或是与《普达措国家公园管理条例》类似的各地国家公园管理条例都有越权立法之嫌。因为在《国家公园法》出台之前，各地方的《国家公园管理条例》并没有上位法，也就不存在《立法法》所要求的：“为执行法律、行政法规的规定”。缺少《立法法》的赋权，各地《国家公园管理条例》的合法性将变得岌岌可危。更为致命的是，根据《建立国家公园体制总体方案》中的规定：“各地区各部门不得自行设立或批复设立国家公园。适时对自行设立的各类国家公园进行清理。”这导致近些年各地如火如荼的自创的国家公园瞬时有了“违法建筑”之嫌，而有赖于各地国家公园而存在的各类管理条例将可能变得荡然无存。从《总体方案》不难看出，中央已经计划收回分散的国家公园的设立权及其立法权限，立法主体与权限的结构性缺失有望得到补足。但如何处理现有的试点公园与试点管理条例，未来采用的是废止还是修改的方式，这或许取决于这些地方立法是否规范有效。

（二）立法规范上各地各级内容矛盾突出

目前，我国共开展10个国家公园试点②目前，我国共设立10个国家公园体制试点，分别是三江源、东北虎豹、大熊猫、祁连山、湖北神农架、福建武夷山、浙江钱江源、湖南南山、北京长城和云南普达措国家公园体制试点。。“多头立法”“一区一法”③一区一法模式最早见于《国家林业局关于加强自然保护区建设管理工作的意见》（林护发[2005]55号），初衷是基于每一地区的国家公园不同的特征，充分发挥地方政府建设管理国家公园的作用。的现象十分突出，这也导致各地立法的内容不尽相同，且有大量的矛盾与冲突，不仅如此，其中不少规定与上位法是相悖的。从法条的冲突维度来分析，可分为两个维度。一是不同位阶的法条冲突，二是不同地区的法条冲突。首先，各地在立法时偏重于国家公园的机制构建，却忽略设立国家公园的初衷与本质，即保护生态型自然资源。对于自然资源的相关立法没有认真梳理与研究。以《水法》为例，《水法》第12条、14条、17条都在强调：国务院水行政主管部门履行国家重要江河流域的规划与管理职责①《中华人民共和国水法》第12条规定：“国务院水行政主管部门负责全国水资源的统一管理和监督工作。”第14条规定：“国家制定全国水资源战略规划。”第17条规定：“国家确定的重要江河、湖泊的流域综合规划，由国务院水行政主管部门会同国务院有关部门和有关省、自治区、直辖市人民政府编制，报国务院批准。”。然而以保护水源生态为特色的《三江源国家公园条例》在第13条中却将辖区内的江河流域的管理职责统一划入了三江源国家公园管理局②《三江源国家公园条例（试行）》第十三条规定：“三江源国家公园管理局统一履行自然资源资产管理和国土空间用途管制职责。”。这显然是违反了上位法的规定，篡夺了《水法》中的流域管理权。再如《水法》第77条规定：“对违反本法第三十九条有关河道采砂许可制度规定的行政处罚，由国务院规定”。然而诸如《普达措国家公园管理条例》第35条、《三江源公园管理条例》第73条都在规定河道采砂的行政处罚，这显然是超越其立法权限。又如《武夷山国家公园管理条例》第19条规定：“武夷山国家公园规划分为总体规划和专项规划，由武夷山国家公园管理机构会同所在地设区的市、县（市、区）人民政府组织编制，报省人民政府批准后实施。”这一规定过于粗糙，因为根据《环境保护法》第13条的规定：“县级以上地方人民政府环境保护主管部门会同有关部门，根据国家环境保护规划的要求，编制本行政区域的环境保护规划，报同级人民政府批准并公布实施。”也就是说根据《环境保护法》的规定，武夷山环境保护的规划可以只报给同级人民政府，而无需上报省政府③武夷山国家公园试点范围包括武夷山国家级自然保护区、武夷山国家级风景名胜区和九曲溪上游保护地带等。《中华人民共和国环境保护法》第二条规定：“本法所称环境，是指影响人类生存和发展的各种天然的和经过人工改造的自然因素的总体，包括大气、水、海洋……自然遗迹、人文遗迹、自然保护区、风景名胜区、城市和乡村等”，因此《环境保护法》中的规定适用于武夷山国家公园景区规划。。诸如此类超越上位法的冲突与矛盾数不胜数。其次是各地的管理条例规范随意性较大，一区一法的现象十分突出，仅以四地采砂、采石的行政处罚标准对照，如表1所示。

各地仅在采石采砂这一项行政处罚上，就从50元至100万元不等的跨度上跃进，考虑到各地生态恢复的成本不一有所区别，但如此大的跨度，显然是失范的。而且《普达措国家公园管理条例》在该项行政处罚上与《云南省国家公园管理条例》都达不成统一④《云南省国家公园管理条例》第32条规定：“违反本条例第二十条第二款规定的，由县级以上人民政府林业行政部门或者国家公园管理机构按照下列规定处罚：（一）违反第一项、第二项规定的，责令改正，没收违法所得，对个人并处2000元以上5000元以下罚款；对单位并处50万元以上100万元以下款”。，这也从另一个侧面说明目前的各地国家公园试点中，亟需统一的立法标准与规范。

（三）立法范围交织重叠无从适用

国家公园虽然是自然保护地体系中的一种，但其辖区内往往涵盖原自然保护地类型，譬如武夷山国家公园试点区域包含武夷山国家级自然保护区、武夷山国家级风景名胜区和九曲溪上游保护地带等，而我国现行的自然保护地立法众多，除了诸如《环境保护法》《旅游法》及自然资源相关法等法律，还存有《自然保护条例》《风景名胜条例》等单行条例，除此之外大量地方性法规和管理条例充斥在保护地体系范围内，例如三江源国家公园所包含的可可西里自然保护区就设置了单独的《可可西里自然遗产地保护条例》。

自然保护地区域设置上的交叉重叠，带来的一个直接问题就是法律适用的困扰，高阶法律得不到足够遵照，低阶的法规又各执一词。加之在自然保护地的保护管理中牵涉的管理部门众多，这些管理部门又分属于环保、水利、国土资源等不同的行政系统，实践中不同部门在适用不同的法律法规，不仅难以形成统一的合力，甚至会相互掣肘，形成内容交叉、空间重叠、多头管理、一区多名的复杂格局，这也是当下国家公园的现实写照。

二、生态型自然资源权能设计与立法建议

要想更好地发挥国家公园立法的效能，首要就是要理清国家公园内的生态型自然资源在法律上是如何设计的。我国自然资源立法体系以《宪法》第9条为中心，并通过下位法立法展开，形成了基于国家所有与集体所有，以国家所有为主的自然资源所有权体系。在自然资源的所有权体系中，“自然资源的权能是所有权人对所有权标的物依法享有的权利，是所有权制度的核心，是国家作为所有权人对自然资源所享有的基本权利”[3]。而与国家公园试点体制直接关联的基本要素有两个：一是生态型自然资源的归属与管制，二是生态型自然资源的保护与开发。

（一）生态型自然资源的归属与管制

在我国的立法实践中生态型自然资源主要包括水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、动植物等构成自然生态环境的基本资源。而这些自然资源也正是我国自然保护地体系所涵盖的主要对象。这就不可避免地需要明晰第一个问题，即国家公园所划定区域内的生态型自然资源的所有权问题，即归属问题。法律上国家公园可以通过立法拟制生态管制空间，却无法直接设定国家公园内所有自然资源的所有权归属，其原因有三：

一是立法上对自然资源的范围设定并不明晰。《宪法》第9条所列举的7种自然资源是否穷尽国家所有权的范围？在这一点上存在较大争议，有的学者坚持认为《宪法》第9条只是自然资源国家所有的一般性条款，除法律明文规定的特例外，应涵盖所有自然资源[4]。有的学者对此批判称：“将宪法第9条的‘等’字解释为相对列举未尽，既没有坚实的理论基础，也不利于现行自然资源单行立法体系的维护。”[5]综上分析认为“对于宪法未明确列举的，其是否属于国家所有应以法律的规定为界定标准”[6]可能是更为合理的解释。对于此，国家公园试点体制目前仍然没有一个明晰的态度，根据《总体方案》第9条，“国家公园可作为独立自然资源登记单元，依法对区域内水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等所有自然生态空间统一进行确权登记”。不难看出，国家公园的设置试图回避自然资源本身的归属，而是通过划分“自然生态空间”，也就是“土地”来厘清边界。

二是我国立法中对于土地的所有界定事实上也不明晰。《宪法》第10条奠定了我国土地国家所有与集体所有的范围，但“土地”所有在立法上却是一个冲突性的概念，因为根据《森林法》《草原法》的规定，森林、草原属于国家所有，但这里的森林与草原在法律上还包括林地与草地①《中华人民共和国森林法》第2条规定：“在中华人民共和国领域内从事森林、林木的培育种植、采伐利用和森林、林木、林地的经营管理活动，都必须遵守本法。”第3条规定：“森林资源属于国家所有，由法律规定属于集体所有的除外。”《中华人民共和国草原法》第2条规定：“在中华人民共和国领域内从事草原规划、保护、建设、利用和管理活动，适用本法。本法所称草原，是指天然草原和人工草地。”第9条规定：“草原属于国家所有，由法律规定属于集体所有的除外。”，而林地、草地大多是分布在远离城市的农村地区，这与宪法所规定的集体用地中的土地概念是部分重合的，这就意味着要国家公园内大量的土地会属于集体所有，在试点体制中，国家所有与集体所有的土地权益不可避免的会产生矛盾②集体土地在国家公园占比不可小觑，长城国家公园集体土地面积比例为49.4%，钱江源试点区为79.6%，武夷山试点区71.3%，南山试点区58.5%。。根据现有的国家公园试点规划，国家公园中的核心保育区、生态修复区是严格限制甚至禁止人类在区域内生产生活的。如何划清全民所有和集体所有之间的边界，这在立法上是一大难题。

三是生态型自然资源在确权登记的范围是无法确定的。生态型自然资源与经济型自然资源不同，其主要是流动性的自然资源[7]。这些资源的临界带并不清晰，其中水资源甚至没有临界带，而动物资源又有迁徙行为，难以开展确权登记。这就使得在立法上难以采用“地随林走，地随草走，直接规定自然资源权属”的方式，但如果“林随地走、草随地走，以土地来展开管理”就又绕回到上一个难题。事实上正是这种不确定性加大了生态型自然资源在立法上的所有权设置难度。虽然基于“土地”所有权的立法有矛盾重合，但土地所有制的边界却并不影响国家对于土地使用者的用途管制。因为生态型自然资源关系到人类的生存环境与可持续发展的基础，世界上大多数国家采取了“保护优先”的原则，对于自然保护地设置管制红线符合公共利益。因此基于生态保护的管制有其法律正当性，在非国家化土地设立自然保护区最典型的就是英国，英国是土地私有制的国家，在实践中英国采取“契约制”的方式，通过与土地所有者协商来确定土地利用方式，双方达成一致的时候，进行契约制的管理[8]。除了域外经验外，我国对于土地外自然资源使用权的出让方式的立法规定，则可为我国提供协商治理的法律依据，根据《物权法》及相关法律规定，林权、草原使用权、海域使用权等国家所有的自然资源可以由集体经济组织通过承包经营合同的方式将国有自然资源使用权出让给集体经济组织的成员①我国土地外自然资源使用权出让有两种法律方式：一是私法上的合同方式，二是公法上的许可方式。其中以合同出让方式的国有自然资源是指国家所有、依法确定给集体经济组织使用的国有自然资源，由集体经济组织通过承包经营合同的方式将国有自然使用权出让给集体经济组织的成员，包括林权、草原使用权、海域使用权、使用水域从事养殖、捕捞的权利。。考虑到我国国家公园通过设置保护红线的方式将区域划分为“核心保育区”“生态保育修复区”“传统利用区”三类，可以根据用途管制的需要，在核心区通过流转、征收、征购的方式实现土地的国有化，在非核心的区域通过协商管理、承包经营的方式共同保护，对集体与私人承担的损失给予生态补偿，并根据所划分的自然资源使用权来区分管理者的责任[9]。

（二）生态型自然资源的保护与开发

鉴于近年来雾霾、水污染等环境问题频发，普通民众对于环境保护、空气质量等部分问题会有广泛认同的基础，但对于生物多样性、生态资源开发等特定的环境组分却难以取得一致性的判断。对国家有着重要价值的资源，对于很多人而言更多的是看作是一种代价高昂的阻碍，或者说是毫不相干的东西。比如沼泽地的积水地段，生态学家与鸟类学家认为这是至关重要的自然保护地，农民则会看成是降低农业生产力的阻碍，而对生活在城市的居民而言则毫不在乎。而这些不一致的价值判断，正是国家主导建立国家公园的出发点，围绕着这些生态型自然资源的保护与利用则是设置自然保护地的核心问题所在。

“保护生态环境必须依靠制度、依靠法治。只有实行最严格的制度、最严密的法治，才能为生态文明建设提供可靠保障。”[10]从现阶段的自然保护地立法来观察，保护与开发并没有形成一个良好的联动。在经济与环境系统本质联系的背景下，最严格的保护也无法完全抛开开发利用，否则这种保护地方政府难有动力来真正落实下去。事实上，国家级的风景名胜区由于旅游开发得当，其所处的景区整体生态环境得到了更好的保护，而大量的省级风景名胜区，因鲜有人问津，难免疏于保护管理。国家公园得以持续保护开发同样避免不了这一问题。从《国家公园法》的设立到实现国家公园的保护目标，中间涵盖着包括详细目标、可靠方法、管理机构等一系列的制度设计，本研究着眼于就现行立法所亟需的三个法律方面来展开讨论，至于更多的制度性完善，还有赖于与管理学等多学科共同展开探讨。

1.立法目标与机构设置

根据《总体方案》的方案目标，保护自然生态系统为主要目的，并不排斥合理利用。在现阶段国家公园试点体制中，主要是采取设置国家公园管理局来统一行使国家公园范围内国有自然资源资产所有者职责。而国家公园管理局在职能设置上却与立法目标有所出入，比如三江源国家公园管理局，内设自然资源管理、生态保护、执法监督、规划建设、宣教培训、综合管理等职能处室来履行管理职能。从机构类别来看，三江源国家公园管理局偏向为土地规划与环境保护机构。而落实《总体方案》所需要的应是多目标、综合性的机构，现有的管理局缺失对所辖生态型自然资源利用的合理职能。因为全面追求一种“政治性”的环境保护，这在立法与管理机构的设置上形成一种片面保守主义的倾向，而在实践中又无法超脱开发利用的内在需要，最典型的就是云南普达措国家公园，其已经成为云南旅游重要的“风景区”。国家公园不等同传统意义上的城市公园，通常情况下其占地面积巨大，所辖范围内（除核心区外）不可能完全抑制任何开发，也无法大面积的展开旅游。应将国家公园管理局改为一种“合理”的综合管理机构，鼓励其探索除旅游开发之外的多元化利用方式，在现阶段试点过程中给予足够的空间来使其思考立法没有明确考虑的目标，简而言之，可以探索符合中国国情的国家公园特许经营的制度，并内设相应的经营管理机构。

2.央地协同与产权创设

2015年印发的《生态文明体制改革总体方案》第8条明确指出：“中央政府对部分国家公园直接行使所有权”②详见2015年9月11日中共中央政治局审议通过，中共中央、国务院颁布的《生态文明体制改革总体方案》。。这和《总体方案》的战略目标一致，这也承认国家公园内全民所有自然资源资产所有权目前只能由中央政府和省级政府分级行使。生态型的自然资源种类众多，在产权创设与行使机制上应当分别讨论，这一点在学术界已成为共识，但依照的标准存有不同的争议，有的学者主张依照“财产价值”的标准来区分，通过经营来产生财产价值的自然资源可以“中央与地方企业入股或参股”的方式来实现央地分级行使，而无法产生财产价值的公益性的自然资源产权则由中央确定[11]。有的学者主张根据“公共利益”标准来区分，根据自然资源与公共利益的关联程度的高低，分别创设为国家所有、集体所有，资源的开发利用与公共利益的关联程度越高，该资源创设为国家所有的必要性更强。并以此为基础分别创设中央地方管理体制[12]。相较于纯粹的划分中央与地方两级所有，第一种观点在目前的实践中可行性更好，《总体方案》中也提出：“条件成熟时，逐步过渡到国家公园内全民所有自然资源资产所有权由中央政府直接行使”。这一句往往被研究者所忽略，因为自然资源的确权登记实属不易，但“自然资源资产”的认定相较就容易许多，而且非核心区的自然资源开发利用以出资、入股、转让等有偿转让方式来分级行使，提供了在未来不用法律修改且不伤害地方利益的方式逐步实现中央对所有国家公园直接管理，既维护了法的安定性，也不悖离《总体方案》中“部分国家公园的全民所有自然资源委托省级政府代理行使”之初衷。

3.环境监测和监管评估

监测与监管是生态型自然资源保护过程的两端，环境监测为管理部门提供真实的数据与信息，是公共决策的前提要件，完善的监测制度有利于最大化的减少决策者的主观判断。特别是国家公园这种辽阔的自然保护地，更依赖环境监测来判断公园区域内的生态质量。我国在主要自然保护地立法中都有提及环境监测，如《自然保护地保护条例》第22条第3款规定“自然保护区行政主管部门规定应该调查自然资源并建立档案，组织环境监测”，《风景名胜区条例》第31条规定“国家建立风景名胜区管理信息系统，对风景名胜区规划实施和资源保护情况进行动态监测”。部分资源法也有相关的规定，例如《野生动物保护法》第11条规定“县级以上人民政府野生动物保护主管部门，应当定期组织或者委托有关科学研究机构对野生动物及其栖息地状况进行调查、监测和评估”，第16条规定“县级以上人民政府野生动物保护主管部门、兽医主管部门，应当按照职责分工对野生动物疫源疫病进行监测”，《水法》第16条规定“县级以上人民政府水行政主管部门和流域管理机构应当加强对水资源的动态监测”，但总体而言，现阶段关于环境监测的立法规范并不统一，有的是属于事前调查类的，有的属于管理职责类的、有的属于危害控制类。除此之外，调查方法、数据共享等现代管理机制仍然没有完全建立起来，这也使得对环境整体的评估并不综合全面。

监管评估则是至关重要的尾端程序，《总体方案》重点强调了建立健全监管机制。相关部门依法对国家公园进行指导和管理。健全国家公园监管制度，加强国家公园空间用途管制，强化对国家公园生态保护等工作情况的监管。在实践中最常见且可行的就是开展影响评估，譬如根据《云南省国家公园管理条例》第21条规定：“省人民政府林业行政部门应当建立健全评估制度，组织有关专家每5年对国家公园进行综合评估，评估结果报省人民政府批准后公布。评估不合格的，应当限期整改”。但是影响评估制度在全国范围内还没有形成共同的识别标准与判断标准，各地的评价更多地还是停留在在自我审查与监督，全国范围内应该尽快制定统一的评价体系。对于何种评价体系更为适宜，美国前内政部长莱恩曾指出国家公园法三个基本原则：一是国家公园必须通过完全不受损害的形式以供当代以及后代使用；二是设立国家公园的目的在于观察、监测、以及保持人民愉悦和身心健康；三是在国家公园内所有的公益活动以及企业活动都必须符合国家利益。这三个基本原则也可以作为指导环境监管评估的基本要素，通过监管与评估不断修正国家公园管理中的活动范围与行为偏差。

如前所述，对生态型自然资源不同的权能与权责认识，对于《国家公园法》的出台可能产生大相径庭的结果，自然资源所有权以及权能的划分直接关涉到机构设置与管理职责，而国家公园内国家利益与集体利益的杂糅又使得纯粹地追求一种绝对保护十分困难。前文中对于生态型自然资源保护的权属以及保护的论述，只是基础性的前提，事实上以国家公园体制为代表的生态型自然资源保护仍然有大量的外部性工作待完成，这也不单是一部《国家公园法》就可以实现，更多地还有赖于立法体系化的规定。

三、生态型自然资源保护的立法体系化建构

以国家公园为主体的自然保护地体系与以国家公园为代表的生态型自然资源保护体系，亟需一部统一规范的《国家公园法》，这是毋庸置疑的。但不少研究者对于《国家公园法》的出台抱有极大的期望，认为这部立法有望改善现阶段自然保护地体系的混乱，可以极大地推动自然保护地建设[13]。事实上自然保护地体系本质而言是管理体系，国家公园、自然保护区、风景名胜区都是基于生态型自然资源保护的一种管理模式，即便是清理了国家公园内的其他自然保护地类型，也只是实现《总体方案》所要求的一个部门统一行使国家公园自然保护地管理职责。在自然保护地上进行优化整合只是表面，而对于自然资源立法进行统筹协同才是涉及本质。国家公园试点体制要想取得成功，就必须认识到制定一部怎样的《国家公园法》才可以有助于保护我们的生态型自然资源，否则在保护地设置上不断 “升级”，在保护规制上不断“严格”更像是一种文字游戏，更何况我国广褒的土地上，需要保护的生态型自然资源众多，也不可能把全国范围内的土地划入国家公园内。所以究其本质，国家公园只是生态型自然资源保护的一种管理模式，也仅是生态型自然资源的保护的一个典型代表。生态型自然资源保护需要包括《国家公园法》在内的其他立法形成合力，而这个合力不单是来源于自然保护地的立法体系，更是来源于自然资源的立法体系。

（一）破局：消弭自然保护地管理与自然资源立法的障碍

立法上，自然保护地保护与自然资源保护形成了两套独立的立法体系，前者是以《自然保护区条例》《风景名胜区管理条例》等行政法规为最高位阶的规范体系，而后者最高法律位阶可以追溯到《宪法》，在实际工作中，也有《森林法》《草原法》等国家法律来指导自然资源管理。两者的立法位阶完全是不对等的，这也是目前自然保护地管理引得各部门介入的重要原因之一。《国家公园法》出台最重要的意义就在于，自然保护地立法体系在管理层面上拥有了与自然资源立法对等的法律位阶，《国家公园法》将与《森林法》《水法》具有同一位阶的法律效力。这就引发了《国家公园法》立法的核心问题，即《国家公园法》应如何去协调自然资源立法？《国家公园法》如果对此避而不谈只涉及管理体制，那么其与现在的管理条例无异，还极易引发《国家公园法》与同位阶法律的冲突，这也必然会留下巨大的空白给予各级政府部门以其他形式去介入。“基于隐喻的政策可能是有害的”[14]，诺贝尔经济学奖得主奥斯特罗姆曾对自然资源立法批评道：“把自然资源的政策工具简单诉诸国有化或私有化方案，都将付出高昂的代价”。今天，我们对于自然保护地体制改革同样应当意识到，自然保护地与自然资源是相互联系的，其保护工作应该是协同一致的，这在立法上首先就需统一规范。《国家公园法》应在立法上将其定位为一种授权性立法，授权给下级管理机构去进行自然资源保护，而这个授权的具体内容应当是与生态型自然资源有关的立法，这也就直接在法律层面上限制了地方政府与管理机构在制定部门法规和管理条例时不得超越《水法》《森林法》等生态型自然资源法律内容，同时也提供了一个冲突解决机制，在管理层面上与自然资源立法有冲突时，应以自然资源立法为标准，违背自然资源保护的立法初衷与立法目的的管理手段一律判定为无效。其二，《国家公园法》可以考虑在立法中设置与《环境保护法》第2条类似的范围条款，明确现阶段国家公园内自然资源保护的范围，并可以根据国有自然资源的财产属性，划分为生态型自然资源、经济型自然资源。这就为未来国家公园内新增的自然资源的所有权及其权能争议提供了一个判断进路，国家公园是以生态保护为目标，对于经济型的自然资源，并不是国家公园所需要管辖的范围，如果能够得到充分认证，不会对生态产生影响的经济型自然资源开发应该放松管制，不剥夺地方与集体的合法利益。其三，对国家公园的概念定义应当优化，目前《总体方案》对国家公园的定义是：“国家公园是指由国家批准设立并主导管理，边界清晰，以保护具有国家代表性的大面积自然生态系统为主要目的，实现自然资源科学保护和合理利用的特定陆地或海洋区域”。然而自然生态系统是一个抽象的概念并不具体，建议改为自然生态资源，这样在规范层面就直接打通了国家公园与自然资源的阻碍，使得国家公园的保护对象呈现一种“动态”的特征，而且在条件成熟时，通过行政法规规定生态型自然资源使用权，既可以保证生态型自然资源的公法属性又可以使得这些自然资源的使用权一定条件下物权化，使得生态型自然资源保护能够“穿梭”不同的法律领域，维持国家公园内生态型自然资源使用权的“动态特征”[15]。

（二）立规：构建以国家公园为典型的生态资源保护体系

公认的国家公园最早在1872年由美国所建立，而后被世界各国所效仿。1930年，我国园林大家陈植先生出版《国立太湖公园计划书》，在其书绪言中写明：“盖国立公园之本义，乃所以永久保存一定区域内之风景，以备公众之享用者也。国立公园事业有二，一为风景之保存，一为风景之启发，二者缺一，国立公园之本意遂失”。这也是我国最早提出国家公园概念的学者。上世纪80年代我国在建立“风景名胜区”时就参考了当时的国家公园制度，并使用了“National Park of China”的英文称谓。然而这一层面的“国家公园”并没有真正建立起来。鉴于此，我国现阶段所大力推行的国家公园应当有更加长远与整体的考虑，在立法上，既要吸收域外的立法经验，又要兼容本土的法律体系，既要在自然保护地立法体系基础之上“脱胎”，又要与过去自然保护地有所区分实现“换骨”。目前，《总体方案》为国家公园体制的立法与管理提供了一个良好的指导性思路，然而仍有几点值得注意：

第一，国家公园作为生态型自然资源保护差别化的管理红线，必须建立在单项自然资源的红线设立基础之上，并且由于国家公园的核心保育区执行的是最严格的生态型自然资源保护政策，因此这根管理红线在设置范围上，要摒弃越大越好的误区。生态型自然资源所有权通常是一种国家所有权，而国家所有权本质上是国家对自然资源产权的管制，产权的奥秘就在于激励与约束机制。如果一味地放任地方政府在试点中扩大国家公园核心区的范围，保护就意味着圈地不开放，那也就变相成为一种“懒政”，如何在有限的土地上最大地发挥生态型自然资源的保护效能，这才是国家公园设置的要义所在。在生态型自然资源保护中，我们不可能把全国范围内的土地都划入国家公园之内，所以必须确定国家公园空间布局，制定国家公园设立标准，并且这个标准应当也是相较于其他自然保护地更加严格，不宜盲目扩大国家公园数量与核心保育区范围。这根管制红线除了更加严格，还应当更加灵活，法国与中国类似，在国家公园管理模式上都是采取中央集权的方式，过去由于法国的国家公园管理目标与地方利益冲突，使得在法国大区公园远比国家公园更受欢迎。面对这样的现实，法国于2006年制定了《关于国家公园、海洋自然公园及大区自然公园的法案》，用来替代1960年颁布的《国家公园法》，法国的新做法是除了传统的核心区，设立了加盟区这一新的形式，加盟区是与核心区关联的地方愿意参与国家公园管理，服从国家公园管理目标。这样的规定为国家公园处理核心区生态保护与周边市镇经济发展之间的关系协调，为中央政府和地方政府合理划分事权和开展协作，确定了较为明确的地理边界和框架基础。这也为我国国家公园的管理红线设置提供了一个有益的借鉴，即在生态型自然资源的开发与保护除了国家意志，还应当允许地方基于自身利益考虑加入，以实现多元共治。

第二，作为一种立法策略，《国家公园法》可以回避自然资源所有权的问题，但应该在立法上就可操作性较强的管理体系上尽快实现统合。现阶段学术界认为自然保护地的立法模式主要有三种：一是类型化部门立法，二是综合性统一立法，三是综合性框架立法[16]。从《总体方案》的意图来看，中央的思路是采取第二种方式，在汲取各地国家公园试点体制的经验并在其共性基础之上，制定统一立法规范的《国家公园法》。这一思路固然有其优势，但需要意识到，《国家公园法》作为一部国家公园的“基本法”，不仅只是自然保护地体系立法的一部分，更是生态型自然资源保护立法的类型之一，因此搭建包括国家公园在内自然保护地框架体系并非一朝一夕就能实现，当下更急迫的应是统一管理规则。事实上，《国家公园法》更多地只能做出一些原则性的规定，国家公园在管理体制上还需要与其他更加具体的配套管理规定立法同步开展。国外的立法实践也正是如此，譬如加拿大除了颁布《国家公园法案》之外，还制定了《国家公园建筑法规》《国家公园垃圾法规》《国家公园钓鱼法规》等配套管理规章；日本在制定《自然公园法》之后，还在立法上制定了《国立公园规划制定要领》《国立公园候选地制定办法》《自然公园法施行令》等具体实施方案。当下学界所争论的完善框架立法，重塑中国自然保护地法律体系等问题固然重要，但是为了实现《总体方案》所期望的到2030年，“国家公园体制更加健全，分级统一的管理体制更加完善，保护管理效能明显提高”的战略目标，我们需要就国家公园在管理上的准入、规划、分配、管制等具体任务展开更加深入的探讨，就其所辖的生态型自然资源开发、管制、收益问题进行更加具体的协商对话[17]，空洞地就《国家公园法》展开“一劳永逸”式的立法模式研究并不是现实出路，对管理体系的各部门各环节进行立法化、差别化的研究才是当下构建以国家公园为典型的生态型自然资源保护体系的紧迫任务。

传统研究视角下自然保护地与国有自然资源的有关研究大多是独立而行，却未深刻意识到自然保护地所保护的并不是虚无缥缈的生态，而是包括空气、水、森林等具体的生态型自然资源。前者是可以看作是自然资源保护的一种管理方式，或者看作是行使自然资源国家所有权的一种权能。这种对象上根本的一致性也从立法上启示我们必须思考自然保护地立法体系与生态型自然资源立法体系的关联，并统合其疏落，发挥其效能，从立法的体系性与生态的整体性出发为现在国家公园试点体制中的法制问题寻找法律层面上的出路。在未来《国家公园法》及其他自然保护地立法中可以考虑变通《总体方案》中保护自然生态系统的表述，改为保护生态自然资源，并根据自然资源在生态系统中的不同作用，分别在自然保护地的辖区内设置不同生态红线，根据自然保护地内土地不同的权属，差别化的设置不同的用途管制，使其地方、集体利益与国家公园的保护目标在根本上有一致性。“守一而制万物者，法也。”①出自《羲冠子·度一》。为了构建统一规范的国家公园体制，应尽快研讨并确立国家公园配套的管理规范，明确国家公园管辖下的生态型自然资源的权属、权能、权责。

《生态文明体制改革总体方案》中提到要在2020年构建起产权清晰、多元参与、激励约束并重、系统完整的生态文明制度体系。从这个意义上说，《建立国家公园体制总体方案》中所要求的到2020年建立起国家公园体制正是生态文明体制建设的重心所在，也是我们留给这个时代与后代最好的礼物。