排污权交易制度评析——以湖南省为例

欧中浩，易文杰，方晓萍，肖和龙

（1.湖南省生态环境事务中心，湖南 长沙 410014；2.湖南工商大学 a.数学与统计学院；b.统计学习与智能计算湖南省重点实验室，湖南 长沙 410205；3.湖南师范大学 法学院，湖南 长沙 410006）

随着国家对生态环境保护的重视、全民生态环境保护意识的增强，环境治理的手段也由原来仅依靠行政管理的单一模式向综合运用环境经济政策方式转变。其中，排污权交易制度作为生态文明制度体系建设的重要市场化手段，已在我国试点十余年。湖南省是最早进行排污权交易试点的省份之一，在制度建设、初始分配、有偿使用和市场交易等方面做了积极探索，积累了丰富的经验，但缺少系统的总结，急需对全省排污权制度运行情况的开展进行系统研究，在提高湖南省排污权交易试点水平的同时，为下一步我国排污权交易工作的全面推行提供示范和参考。

一、文献综述

排污权交易（Emission Trading）制度最早由美国经济学家Crocker和Dales 等人提出，也最早在美国得到成功应用。排污权交易实践探索大致经历了三个阶段[1]。第一阶段以排污削减信用实施为重点，即污染源将污染物的实际排放水平削减到政府法定的水平以下，差额部分经政府认证以后即成为排污削减信用。第二阶段以目标总量控制型为重点，以《清洁空气法案》修正案为核心的“酸雨计划”[2]，实行二氧化硫排放总量控制和交易政策；政府规定企业的排放总量，超总量排放企业必须缴纳罚金，并于次年填补其超额排放量，也可以与其他排放总量富余企业进行交易[3]。第三阶段以规范化交易机制构建与实施为重点，制订以碳排放控制为核心的排污权交易制度，如：区域温室气体削减计划、清洁空气州际法规、加利福尼亚州和西部气候计划、中西部气候变化行动和以芝加哥气候交易所为代表的气候变化自愿性计划。美国的排污权制度在减排方面取得了成功，但也存在以下问题：美国《清洁空气法》1977年的修正案中并未将“排污权”以权利的形式规定下来，也没有明确可交易的排放量是一种财产性权利[4]；联邦政府层面立法的缺失，导致芝加哥气候交易所交易量和企业参与量“缩水”，自愿交易难以为继[5]。

欧盟的排污权交易典型应用是碳排放交易。该制度以《京都议定书》为基础，构建了欧盟碳排放交易体系（EU-ETS），旨在促进限制二氧化碳排放，提高能源效率，减缓气候变暖[6]。相比美国，欧盟采取了具有强制力的法律保障措施，迫使企业制定合理的减排计划[7]。欧盟碳排放交易体系（EU-ETS）目前开展了三个阶段：第一阶段（2005—2007年）免费分配排放量；第二阶段（2008—2012年）采取与第一阶段不同的措施，虽然仍以免费方式分配排放量，但允许排放的总量减少了，并且采取了更严厉的处罚措施；第三阶段（2013年至今）进一步改进，以拍卖作为排放量的分配方式，这就要求企业要么排放量，要么承担减排成本。但有研究认为，该阶段的政策尚未能达到刺激企业自主减排的预期效果[8]。

我国的排污权探索最早开始于20世纪80年代，1988年施行的《水污染物排放许可证管理暂行办法》提出了水污染物总量控制调剂的概念，标志着排污权制度的启蒙。上世纪90年代，我国以6个城市为试点，开始探索实施大气排污权交易制度。2009年，在财政部、环保部的配合下，排污权交易试点逐步推开。2014年，国务院办公厅下发《关于进一步推进排污权有偿使用和交易试点工作的指导意见》，奠定了排污权有偿使用和交易制度，同时将排污权纳入环境资源领域。目前针对国内排污权的研究主要有以下几个方面：一是排污权法律属性的研究。在我国排污权的性质与定位还存在争议，有的学者认为排污权属于物权或准物权，邓海峰把排污权定义成准物权[9]，彭本利和李爱年提出排污权是一种用益物权[10]，于文轩和李涛将排污权认定为准物 权[11]。有的学者认为排污权属于环境容量使用权或自然资源权，吕忠梅认为现实中的排污权并不意味着对于外界环境一味的污染权，其应当是在环境自身可容纳范围内的对于环境容量的使用的权利[12]，张涓将排污权认定为环境可以自身解污的能力的一种自然资源，将排污权创新性地认定为自然资源权[13]。二是我国排污权相关制度的研究。如雷雯等[14]、张进账和曾子芙[15]就我国的排污权制度存在的问题进行了分析并提出了对策。还有部分研究者针对某一地区的排污权运行情况开展研究。如陈亚等[16]结合贵州省情况，就政策、价格体系、效果评估方面提出建议；王晓春等[17]结合该省问题提出拓展交易主体、明确排污权属性的建议；冯晓飞等[18]结合浙江省情况，提出了排污权确权、成本、监管、制度设计等建议。三是以数据为基础的排污权成效评估。曹静和郭哲[19]基于2001—2015年中国30个省份的面板数据，运用基于倾向得分匹配的双重差分方法（PSM-DID）评估了排污权交易政策对试点地区工业二氧化硫排放强度的减排效果，证明了排污权交易试点政策具有显著的减排效果。高宏霞和王进[20]利用层次分析法构建了排污权政策的评价指标体系并运用模糊综合评价法对甘肃省排污权相关政策进行了定量评价。陈君君[21]运用“投入/产出-影响”模型，对初始排污权分配、污染物指标个数、确权进度、排污权有偿使用费征收率等8个排污权政策绩效评估指标进行分析。刘建辉[22]通过分析2015—2016年山西省排污权交易数据、买方投资情况以及相关交易案例，对山西省排污权交易实施效果进行定量评估。

总的来说，国内主要从排污权法律属性、制度执行、基于数据的成效评估等不同角度分别进行研究，但结合成效结果查找问题，开展原因分析的研究并不多见。综合上述研究方向和成果经验，通过分析湖南省排污权制度建设、排污权分配模式，并基于近3年化学需要量、氨氮、二氧化硫、氮氧化物排污权指标区域流通、二级市场交易规模、政府回购规模等数据进行分析，本研究希望能找出湖南省排污权制度存在的问题和原因，为下一步湖南省排污权制度的完善提出有针对性的建议。

二、湖南省排污权交易制度的成效

湖南省是最早进行排污权交易试点的省份之一，2010年6月财政部、环保部和发改委批准湖南省开展排污权交易试点。同年7月，湖南省政府印发《湖南省排污权有偿使用和交易管理（暂行）办法》。之后，湖南省相继出台了《湖南省主要污染物排污权有偿使用和交易实施细则（试行）》和《排污权交易工作规程》《排污权有偿使用和交易资金管理办法》等规范性文件。2011年4月6日，湖南省排污权交易中心在长沙正式成立，湖南省范围内全面启动了排污权交易试点工作。2014年省政府修订并发布正式的《湖南省主要污染物排污权有偿使用和交易管理办法》在全省范围内的工业企业全面实施排污权有偿使用和交易工作，交易因子增加为化学需氧量、二氧化硫、氨氮、氮氧化物、铅、镉、砷七项。湖南省排污权交易试点至今已近十年，排污权交易取得了一定成效，但在实践过程中也出现了不少问题。

（一）排污权交易制度体系逐步完善

2019年修正的《湖南省环境保护条例》第十一条中明确提出推行污染物排污权交易，《湖南省环境保护条例》的修正，填补了湖南省在地方法规层面排污权交易制度的空缺，为排污权交易提供有力支撑。2014年以来，《湖南省主要污染物排污权有偿使用和交易管理办法》《湖南省主要污染物排污权有偿使用和交易实施细则》《湖南省主要污染物排污权有偿使用收入征收使用管理办法》和《主要污染物排污权有偿使用收费和交易价格标准》等政策文件相继出台。湖南省各市、州结合本地实际，也相继出台相应政策和制度文件。目前，湖南省已出台33项政策规章和工作制度。湖南省排污权交易制度形成了以《湖南省环境保护条例》为基础，其它相关政策和制度文件为支撑的排污权交易制度体系。目前湖南省排污权制度运行模式主要有以下几个特点：一是将工业企业纳入排污权制度管理，对制度执行前的“老”企业经核实总量后免费分配排污权，对制度执行后的新建企业（项目）采取购买方式获取排污权。经过几轮的排污权初始分配，截止2019年，全省共有9千余家企业纳入排污权管理，基本实现了工业企业排污权管理覆盖。二是围绕资源有价理念，实行排污有偿使用，即“谁占有，谁付费”，以有偿使用提高环境资源利用成本，促进企业少占资源，少付费。三是通过构建排污权交易体系，发挥市场配置环境资源的作用。企业减排后的富余排污权可以通过市场交易获取减排的经济补偿，甚至获取收益。2010—2014年，湖南省排污权交易数量、规模、金额总体偏少。2015年随着全省范围内的工业企业排污权有偿使用和交易工作的全面实施，市场交易逐步开始活跃，其中：2015年二级市场交易121笔，交易金额约1 800万元；2016年二级市场交易201笔，交易金额约1 500万元；2017年二级市场交易442笔，交易金额4 400万元；2018年二级市场交易774笔，交易金额约8 000万元；2019年二级市场交易850笔，交易金额约5 300万元。通过排污权交易，实现行政命令为主导的减排方式向市场驱动为主导的减排放转变、单纯通过投入进行减排向通过减排获取收益的模式转变，进一步提高企业主动减排的积极性。四是以总量制度为基础，以环评制度为手段，对新、改、扩建项目实行排污权准入管理，即新、改、扩建项目环境影响评价文件审批前，必须在核实其排放总量的基础上，获取主要污染物排污权。

（二）排污权交易平台和服务体系已建成

湖南省建立了省、市、县统一使用的排污权交易平台，实现排污权交易业务管理、排污权有偿使用费管理、排污权证管理、排污单位减排数据管理、排污权指标管理、资金管理、信息发布的信息化管理和数据资源的全省共享。全省现有1个省级排污权交易（管理）机构、12个地市级排污权交易（管理）机构，承担排污权制度宣传、排污权费用征收、排污权交易办理等服务性工作。排污权交易平台和服务体系随着环境保护政策的变化，不断调整、完善。

（三）多方式促进排污权交易市场发展

一是积极推进抵押贷款。2011年湖南省下发了《关于开展排污权抵押贷款试点工作的通知》，2012年6月湖南华菱湘潭钢铁有限公司与兴业银行长沙分行完成湖南省首笔排污权抵押贷款。为了进一步完善污染物排污权抵押贷款，2016年发布了《湖南省主要污染物排污权抵押贷款管理办法（试行）》，进一步规范企业与银行之间排污权贷款业务。

二是启动刷卡排污试点。为进一步加强污染物排放总量监管，2015年湖南省正式启动刷卡排污总量控制试点建设，先行在常德区域和火电行业的重点污染源实施。目前，刷卡排污总量控制平台已基本建成，两期试点项目共50套设备顺利建成、验收并投入使用。刷卡排污总量控制系统助推了由浓度监控向浓度、总量双监控的转变。依托监控技术，实现了对企业排污行为精细化的管理，在此基础上，对排污单位在重污染天气等特殊时段的排污行为管理更加科学。

三是探索研究社会资金参与排污权交易的工作机制。鼓励相关的环保公司出资，为排污单位实施污染治理或运营其现有治污设施，通过技术改进，减少企业污染物的排放，形成的富余排污权，允许环保公司获得该项目腾出的排污权指标，通过排污交易获得利润。目前，平安环保股份有限公司已在湖南省益阳、岳阳等地开展三个试点项目，社会资金参与排污权交易的工作机制正在不断完善当中。

三、湖南省排污权交易制度存在的问题

（一）尚未形成竞价机制

湖南省虽然建立了排污权交易平台，实时发布了指标出让和受让信息，但二级市场的交易模式以企业线下协商为主，尚未形成竞价机制。一方面是由于湖南省排污权交易过程中呈现出了鲜明的行政特性。排污权交易前，排污单位出让、受让排污指标及数量都必须由生态环境行政主管部门审核，排污权交易的平台也由生态环境部门建设，企业出于惯性思维，习惯以生态环境行政管理部门为中介，获取出让或受让信息，然后开展线下协商。另一方面，不少新建企业（项目）在并未完全了解排污权制度的情况下，出于环评行政审批的需求，尽快获取排污权是其首要任务，因此主观上往往认为自行寻找出让方的效率更低。在这样的模式下，排污权交易市场作用不明显，客观上容易受政府干预[23]，市场规则在环境资源配置中的决定性作用还没有得到发挥。

（二）排污权分配方式不完善

一是湖南省在对14个市州进行初始排污权分配时，以环境统计的区域排放总量为基础，结合企业的排放标准，按比例进行分配。各地在制度执行初期，对政策的理解程度不一样，部分地区的排污权初始分配并未完全结合当地的实际情况，部分企业的初始分配量不合理。

二是因总量控制政策原因，各市州以本辖区排放总量控制为目标，因此排污权交易采取出一进一的方式，避免本区域的排污权量过大，因此对排污权指标跨区域的流动采取了严格的措施。以2017—2019年化学需氧量、氨氮、二氧化硫、氮氧化物二级市场交易情况来看：化学需氧量累计出让规模位列全省前3位的地区分别是岳阳市297.422 50t、益阳市216.073 00t、郴州市198.660 90t，化学需氧量累计受让规模位列全省前3位的地区分别是岳阳市322.422 50t、益阳市216.073 00t、郴州市199.860 90t；氨氮累计出让规模位列全省前3位的地区分别是岳阳市42.437 30t、长沙市20.333 30t、常德市 15.778 00t，氨氮累计受让规模位列全省前3位的地区分别是岳阳市46.437 30t、长沙市20.333 30t、常德市15.764 00t；二氧化硫累计出让规模位列全省前3位的地区分别是郴州市1 038.535 02t、岳阳市987.420 80t、邵阳市883.422 00t，二氧化硫累计受让规模位列全省前3位的地区分别是郴州市1 759.763 82t、邵阳市961.762 00t、永州市852.152 00t；氮氧化物累计出让规模位列全省前3位的地区分别是株洲市1 279.909 92t、岳阳市727.731 90t、永州市770.942 00t，氮氧化物累计受让规模位列全省前3位的地区分别是郴州市1 244.280 30t、永州市770.942 00t、益阳市698.487 00 t。可以看出，全省二级市场交易主要以各市州辖区内企业交易为主，跨市州行政区域的交易数量明显偏少。

三是处于重金属控制等因素考虑，重金属指标未全面开展排污权的初始分配，仅部分老企业获取了排污权指标。

上述原因会造成以下后果：一是部分企业的初始分配不合理，不利于市场公平。二是初始分配和区域间指标的严格控制，形成了区域排污权储备量的不平衡，部分区域企业的减排空间进一步压缩，减排压力大。三是排污权指标不足，特别是重金属指标市场保有量不足，导致排污企业无法完成环境影响评价审批，经济发展在一定程度上受到限制。如邵阳市目前可交易的重点重金属指标极少，因分配的不合理导致规划的项目无法实施。

（三）排污权交易相关制度不协调

一是排污权交易制度与总量控制制度、排污许可制度和环境影响评价制度还存在一些不协调的地方。一方面，是这些制度本身都还处在发展和完善的进程中，制度与制度之间还不能做到充分衔接一致。另一方面，由于排污权交易属于改革试点领域，一些管理措施和手段都是通过先行先试方式进行摸索创新，早期诸如排污权初始分配量、排污权核定技术方法等，出现与污染控制总量、排污许可量、环境影响评价的替代指标及其核算技术方法不一致，不统一，与排污许可、总量控制等制度没有实现无缝对接。

二是排污权制度与环境行政执法、市场监管制度之间未完全对接。一方面随着简政放权的深入推进，原有总量要求不再作为环评前置条件，因此在总量基础上推行的排污权制度也缺乏了行政保障手段[24]。另一方面，针对部分企业不履行排污权有偿使用义务，不缴纳有偿使用费的情况，目前尚无法律法规进行约束，一定程度上影响了排污权制度的公平性原则。

（四）排污权交易市场不活跃

从累计交易规模来看，2017—2019年，化学需氧量全省累计交易规模2 044.329 20t，其中省、市两级回购化学需氧量指标678.120 00t，占比33%；氨氮全省交易规模329.511 40t，其中省、市两级回购氨氮指标191.655 00t，占比58%；二氧化硫全省累计交易规模9 137.579 70t，其中省、市两级回购二氧化硫指标2 929.743 20t，占比32%；氨氧化物全省累计交易规模8 144.334 75t，其中省、市两级回购氮氧化物指标2 259.456 90t，占比28%。从以上数据来看，化学需氧量、二氧化硫、氮氧化物以企业间交易为主，氨氮市场交易以政府回购为主（表1）。

从平均单笔交易规模来看，2017—2019年，化学需氧量企业间累计交易646笔，平均单笔交易规模2.11t，省、市累计回购化学需氧量13笔，平均单笔交易规模52.16t；氨氮全省累计交易514笔，平均单笔交易规模0.27t，省、市累计回购氨氮11笔，平均单笔交易规模17.42t；二氧化硫全省累计交易1 086笔，平均单笔交易规模5.72t，省、市累计回购二氧化硫41笔，回购规模71.46t；氨氧化物全省累计交易1 146笔，平均单笔交易规模5.14t，省、市累计回购氮氧化物38笔，平均单笔交易规模59.46 t。从以上数据来看，政府回购力度明显强于企业间交易，二级市场交易的动力明显不足。

造成上述情况的原因主要有三个方面。一是受政策等因素影响，新建项目在环境影响评价过程中，核算的排污量较少，单笔需要购买的排污权指标不多。二是排污权交易受总量制度影响，要经过排污权量核算等程序，核定政策较为严格，核定程序较为繁琐，一定程度上影响了企业减排积极性，在指标量少的情况下，企业交易富余排污权量的意愿不强。三是随着近几年政策的不断变化，环境管理的要求越来越高，企业出于自身未来发展的考虑，对减排后的富余排污权自留储备。

四、湖南省排污权交易的完善

（一）明确政府在排污权交易市场中的定位

排污权交易的关键是发挥市场在资源配置中的主导作用，其核心内容是给企业创设一种激励机制，使其发现降低污染排放量可以通过排污权交易市场从高污染排放者处获益，从而使其能够自发地降低污染排放，从而达到保护环境的目的[25]。从《湖南省主要污染物排污权有偿使用和交易管理办法》第三条的表述可以看出，排污权交易是在满足环境质量与总量控制前提下的交易，是一种受限制的市场行为，这是由排污权自身特性决定的。借鉴美国铅添加剂信用交易制度和二氧化硫排放权交易制度的成功经验，政府应减少对交易市场行为的干预，但由于污染物排放影响公众环境权益，政府需要对交易主体进行监管。政府在排污权交易的作用一方面是服务交易市场[26]，另一方面则是对交易市场的监管。

市场服务方面，以排污权交易的市场属性为基础，结合“放管服”改革政府职能的转变，政府应做好排污权交易过程的服务工作、监管工作。排污权交易是政府的服务事项而不是行政许可事项。因此，对于排污权交易制度措施，应该摒弃行政管控思维，树立服务意识，借助市场机制的力量约束交易主体的行为。充分发挥市场在环境资源配置上的作用及发挥政府在宏观调控方面的作用。

市场监管方面，排污权交易与商品交易不同，排污权有公共资源的属性，其交易需要在政府部门监管下进行。德国学者认为，排污权交易制度将污染排放完全交市场调整，可能造成同业不正当竞争的弊端[27]，所以规定排污权仅自用或与他人交换，而不得任意交易。政府应采取措施，完善对排污权交易的监管。

（二）完善排污权分配和跨行政区域排污权交易

欧盟碳排放交易体系（EU-ETS）前阶段的经验表明：政府过度参与排污权分配，且分配过松，无偿分配，虽平衡了各方利益，但无法体现排污权的市场价值，其后果是企业缺乏减排的内在动力。因此湖南省综合运用市场调控和政府调控手段，逐步解决原来由于分配不完善导致的问题。一是要根据当前的排污许可制度改革，进一步明确纳入排污权管理的企业范围，对新纳入排污管理的企业和由于政策原因不需要纳入管理的企业，建议通过市场机制，完成新老企业排污权的重新分配。二是要结合排污权交易改革，进一步与地方政府公共资源交易中心对接，采取市场竞价模式，充分发挥市场的作用，激励企业主动减排。三是优化省级宏观调控措施，完善跨行政区域的排污权交易机制。

（三）加强制度融合衔接

排污权交易制度是一项辅助性制度，其与总量控制制度、环境影响评价制度、排污许可制度关系密切。排污许可制度作为固定污染源环境管理制度的基础核心制度，围绕排污许可制度的思路调整和整合排污权交易与总量控制制度、环境影响评价之间的关系，保障排污权交易制度的精简合理并与之有机衔接。

针对现有的企业，应根据“放管服”的要求，进一步合理设置减排核定程序。特别是除对工程减排和结构减排的富余排污量认定外，还应在科学规范核定的基础上，对企业管理减排后的富余排污权量予以认定，进一步焕发企业自主减排的活力。同时要加强事后监管，如排污量的监测、有偿使用费的征收，对超量排放、长期拖欠有偿使用费等损坏市场公平的行为应对依法予以严厉打击。

针对新、改、扩建项目，排污权交易制度与相关制度的衔接，关键环节在新增污染物排放量的核算方面。目前《排污许可证申请与核发技术规范》总则中规定：“2015年1月1日后取得环境影响评价批复的排污单位，许可排放限值还应同时满足环境影响评价文件和批复要求”。即对于此类建设项目，其污染物许可排放量的确定，是从环评批复文件与排污许可证核算排放量中取小值。而在现实中，环评中的计算量过于理想，造成企业许可排放量偏小。因此，一方面从源头注重各制度之间的衔接，排污单位最初的污染物排放量核算是由环境影响评价单位估算的结果，对于新项目而言其为主要因子。生态环境主管部门对其提交的排污权申请材料进行审核时，应核算其排污权指标的合理性，对于明显不合理的污染物排放量，应要求申请单位重新核算。

（四）激活排污权交易市场

利用市场机制和政府宏观调控实现对资源的合理配置是目前人类解决环境污染问题的重要理念之一[28]，排污权交易制度的本质是市场手段促进企业自主改进污染物治理设施，减少污染物排放的一种激励机制，排污权交易属于市场行为，意在通过市场化的机制，实现排污单位积极参与排污权交易市场中。排污权的利益空间在于企业通过改善污染治理设施形成富余的排污权的交易，市场因素极为关键。

政府做好排污权交易的服务工作，政府部门可以加强排污权的宣传工作，定时发布排污权交易相关知识解读信息、举办排污权交易培训等，让企业充分了解排污权交易对企业的益处。让企业形成购买排污权的意愿，采取强制性的措施，导致企业不得不购买排污权。促进闲置排污权有偿使用，加快环境资源向优质企业流转速度[29]，改革当前繁琐的申请程序，排污权交易落实“最多跑一次”改革，实行全程服务制。

湖南省排污权交易经过一定时间对排污权交易制度的实践探索，在排污权交易制度体系、平台建设、市场机制方面取得了不错的成效。但是政府过度干预排污权交易市场，排污权初始分配不合理，排污权交易相关制度不协调，排污权交易市场不活跃影响了制度运行。针对存在的问题提出明确政府在排污权交易市场中的定位，实行跨行政区域排污权交易，加强制度融合衔接，激活排污权交易市场等建议，以期为排污权交易制度的完善提供些许建议。