日本、德国和美国公民平等受教育权法律保障制度的比较及其启示

柯 卫 吴浩伟

(广东财经大学 法治与经济发展研究所，广东 广州 510320；广东财经大学 法学院，广东 广州 510320)

依据宪法的基本精神和原则，目前我国制定了《教育法》《教育促进法》等教育方面的基本法律，并逐步完善了国家整体教育法制，公民平等受教育权有了明确的法律保障。但毋庸讳言，由于经济发展水平的制约和观念意识的滞后，目前我国公民平等受教育权的现实状况仍然令人担忧，教育立法、教育行政和司法保护存在明显的缺陷和不足，教育立法质量亟待提高，规范体系有待进一步完善。同时，教育权救济立法应当与时俱进，教育执法监督不力等问题也有待彻底改善。在以上诸方面，域外发达国家对于保障公民平等受教育权的相关立法相对较为成熟，业已形成了比较完备的理论体系以及行之有效的具体保障机制，这些完善的法律制度及其普遍实施给我们已有益的借鉴和启示。本文拟着重探讨日本、德国、美国平等受教育权法律保护的立法模式，比较分析其相关法律保障制度的内容和特点，总结其经验教训，从而为完善我国该方面的制度提供借鉴和启示。

一、平等受教育权的基础理论

平等受教育权是随着时代的演进而逐渐确立起来的一项公民基本权利。人们对平等受教育权的认识是从近代政治哲学开始的，“观念中的自由、平等等范畴本身是以资本的积累，或者说资本积累所导致的现实中的自由的沦丧、平等被剥削所替代等现象为前提的”(1)周嘉昕 ：《从“生产方式”到“社会形态”——19世纪50年代后历史唯物主义的深化和推进》，唐昆雄、欧阳恩良 ：《新时代马克思主义论丛》2019年第2期。。法国1793年颁布的《雅各宾宪法》，率先提出了公民的受教育权，尽管该宪法并未真正实施，但是对于后来各国宪法中受教育权的确认有很大的影响。20世纪欧洲各国立法对于受教育权普遍予以重视，虽然有些国家颁布的宪法没有明确提出“受教育权”这一概念，但通过增加国家义务和政府责任的方式，变相或间接地承认了公民的受教育权，德国的《魏玛宪法》就是一例，1936年的《苏联宪法》将平等受教育权作为公民的基本权利并赋予其制度保障，而我国1954年宪法的相关规定正是移植于《苏联宪法》。随着经济社会的发展，平等受教育权的保障制度逐渐为世人所重视，开始被纳入国际人权保护领域，并体现于一些重要的国际公约中，1948年的《世界人权宣言》、1966年的《经济、社会和文化权利国际公约》等都有相关的规定。

关于平等受教育权的内涵，学界一直在探索研究。从20世纪60年代开始，全球高等教育研究的主题就是机会均等问题。(2)魏可媛、赵勇 ：《普通高校教学质量评价体系建设——基于创新人才培养的视角》，江西人民出版社2018年版，第36页。有学者认为平等受教育权的表述是建立在“权利”概念的基础上，若“权利”自身存在争议，那么平等受教育权的涵义必然不同。(3)劳凯声 ：《变革社会中的教育权与受教育权:教育法学基本问题研究》，教育科学出版社2003年版，第181页。目前学界对平等受教育权的定义观点不一，可归纳为下述几类：第一，文化权利论。作为一种早期理论，更倾向于强调法律关系的内容。平等受教育权就是指公民享有平等的学习文化科学知识，提高科学文化水平的权利。(4)李步云 ：《宪法比较研究》，法律出版社1998年版，第514页。第二，请求权论。平等受教育权乃是一种请求权，即公民出于自身的需求，依法请求国家或者学校提供必要条件的作为或不作为。(5)高家伟主编 ：《教育行政法》，北京大学出版社2007年版，第5页。该观点将平等受教育权在理论上视为请求权，同时也体现了其社会属性，即要求国家或者学校履行一定的给付义务。第三，公民权论。该理论蕴含一定的政治性质，权利主体要求国家提供文化教育条件的目的在于有效行使政治权利并扩大其参政能力。(6)李卫刚主编 ：《宪法学讨论教学教程》，对外经济贸易大学出版社2005年版，第207页。第四，社会权论。根据权利的本质属性，“平等受教育权是指公民作为权利主体，依法为接受教育而要求国家作出一定行为或履行一定义务的权利”(7)秦惠民 ：《走入教育法制的深处——论教育的演变》，中国人民公安大学出版社1998年版，第191页。，这种观点与请求权论本于一个依据，即公民基于自身的利益，要求国家承担一定的义务。以上定义几乎都体现出权利主体的能动性，即要求国家或政府采取积极的措施，履行自身的义务。国家应为保障公民的平等受教育权利而提供各种保障，这种权利的存在是以公民接受公共教育为前提，是公民生存和发展的基础。平等受教育权包括两个要素：一方面，每个公民可以上学接受教育；另一方面，国家应提供各种保障，以保证这一权利的实现。如各种教育设施的设置和配置，培养高素质、专业化的教师等。

受教育权是我国宪法(8)《中华人民共和国宪法》第四十六条规定：中华人民共和国公民有受教育的权利和义务。第三十二条规定：中华人民共和国公民在法律面前人人平等。赋予我国公民的一项基本权利，而平等受教育权是公民平等权利的具体落实和体现。我国《教育法》明确规定了平等受教育权的内容，即平等受教育权是以平等为目的和价值追求，保障每个公民在接受教育时享有上学机会平等、升学机会平等、学习效果平等、学习待遇平等、竞争机会平等和法律救济平等的综合性权利。

2018年11月16日，联合国教科文组织在《世界人权宣言》发表70周年之际，再次呼吁世界各国关注和进一步推进教育领域的平等权利。 根据该组织的统计数据，世界上只有1/5的国家在法律中保障了十二年义务教育，全球约有2.62亿初等和中等教育适龄儿童及青少年处于失学状态，约有7.5亿人不具备读写能力，超过一半的适龄儿童未达到最低限度阅读能力。教育不公平和不平等的现象显著，以非洲南部为例，最贫困家庭与最富有家庭儿童入学比例为65:100。受各种因素的影响，数以亿计的青少年在获得生存必须技能前已经离开学校。(9)蒋毅莹 ：《受教育机会应公平公正》，《中国教育报》2018年11月16日第5版。从上述数据可以看出，虽然平等受教育权提出并在法律中明确规定已有很长的历史，但是在实践中并未得到切实全面的落实。全世界青少年中承认不具备读写能力的占了世界人口的9.4%，甚至有些国家和地区出现享有受教育权人群的层次分化现象，即贫困家庭成员的受教育层次越来越低，富有家庭的成员受教育层次越来越高。联合国教育权问题报告员基肖尔·辛格认为：“各国在采取措施时应当首先考虑社会公正和社会公平这两大因素，以此保护和促进公民能够充分、平等地享有受教育的权利。”(10)蒋毅莹 ：《受教育机会应公平公正》，《中国教育报》2018年11月16日第5版。

二、日本、德国和美国公民平等受教育权的发展历程

在日本明治时代，公共教育(义务教育)已经非常普及。天皇制下的义务教育，是为培养忠实于天皇的臣民而设置的，教育不被视为发展个人能力的机会，而是国家用来实现政府目标的工具。(11)Hidenori Fujita.“Education Reform and Education Politics in Japan”.The American Sociologist,2000(5):42-57.皇帝及公职人员的利益处于主体地位，而儿童及其父母的利益具有从属性。与明治宪法相比，《日本国宪法》在许多方面有了显著的变化，内容也更为充实，体现了日本战后社会变革与进步的成果，其中明确规定了“国民同等受教育的权利”。1965年联合国教科文组织成人教育局局长保罗·朗格朗提出“终身教育”概念之后，波多野将其理论传入日本。(12)夏鹏翔 ：《日本终身教育政策中国民受教育的机会均等问题》，《首都师范大学学报》(社会科学版)2003 年第5期。终身教育观念隐含着教育民主与平等的精神，终身教育理念提出后即迅速传播并得到广泛认同，各国都以立法的方式将其作为未来教育发展的指导思想。上世纪80年代，日本政府制定并实施了“终身学习体系化”策略。在现行日本宪法中，义务教育的含义也发生了划时代的转变，从重视教育的国家经济价值取向转变为强调人的精神丰富。(13)[日]渡边洋三 ：《日本国宪法的精神》，魏晓阳译，译林出版社2009年版，第71页。许多法学家对日本平等受教育权保障措施进行了深入研究，例如张卫国的《公民受教育权及其法律保障》、佐藤幸治的《日本国憲法と法の支配》、永久宪一的《教育法学の展開と課題》等。(14)Sasaki Ryo.“The Status of the Right to Education in Japan”. IJELP ,2014(1):15-16.日本的受教育权平等保护思想受到德国很大的影响，比较有影响的关于受教育权平等保护的学术著作有阿部照哉、池田政章的《宪法——基本人权篇》(该著作深入研究了在家教育的平等保护问题)(15)[日]阿部照哉、池田政章 ：《宪法——基本人权篇》(下册)，周宗宪译，中国政法大学出版社2006年版，第257页。、大须贺明的《生存权论》(该著作提出了包括受教育权在内的生存权性质属于“具体权利论”等独具特性的理论)(16)[日]大须贺明 ：《生存权论》，林浩译，法律出版社2001年版，第147-155页。。

德国在1849年《保罗宪法修正案》中最早提出受教育权，但这一修正案并没有生效。早期德国只有贵族和神职人员享有受教育权，普通社会公众受传统思想的禁锢，对受教育权的平等性并没有多少认识。最早提出受教育权制度保障的是德国著名法学家卡尔·施米特，他主张公民个人权利的实现不能仅仅局限于宪法层面，还必须落实到具体制度的层面，从而使宪法权利获得切实的保障。(17)[德]卡尔·施米特 ：《宪法学说》，刘锋译，上海人民出版社2005年版，第184页。1919年《魏玛宪法》首次明确了对平等受教育权的法律保护，但由于当时违宪审查机制尚未确立，因而这项权利不具有可诉性。1949年《德国基本法》继承了《魏玛宪法》的某些原则和内容，其中第一章基本权利第三条、第六条、第七条等体现和保障了受教育权的平等。另外，德国的柏林州、勃兰登堡州、黑森州等州的宪法中都明确赋予了公民的受教育权利。

美国联邦宪法没有涉及受教育权方面内容，其教育立法对于公民这种具体权益保障并不单独强调。(18)范履冰 ：《受教育权法律救济制度研究》，法律出版社2008年版，第10页。根据美国联邦宪法修正案第十条的规定，(19)宪法修正案第十条：本宪法未授予合众国也未禁止各州行使的权力，分别由各州或由人民保留。受教育权相关法律制定的权力赋予各州政府，但是联邦政府实际上仍通过联邦经费的分配、经济贸易管理及立法等对受教育权的保障产生很大的影响。美国是判例法国家，法院过去做出的判决可以直接适用于此后该法院及级别以下法院管辖的案件。该制度对于美国平等受教育权保障有着推动作用，如隔离平等原则、女子教育、残障儿童教育、少数民族(黑人)教育等。(20)施勤 ：《美国公民受教育权的确立与法律保障论析》，《城市建设理论研究》(电子版)2011年第17期。1954年的布朗诉托皮卡教育管理委员会案具有典型意义，意味着实质性推翻了美国以往的受教育权保障的一些原则(21)Brown v. Board of Education of Topeka, 347 U.S. 483 (1954).Supreme Court Cases Series 74， Pp. 683-693.案情：堪萨斯州托皮卡的布朗夫妇要求当地学校允许他们的孩子到专为白人子弟开办的学校上学，但被拒绝，布朗夫妇遂根据宪法第14条修正案关于平等保护的原则，向地区法院提起诉讼。结果，地区法院以“隔离但平等”原则为依据，判决布朗夫妇败诉。1954年，布朗夫妇上诉到联邦最高法院，控告堪萨斯州托皮卡地方教育委员会在学校中进行公开隔离的种族歧视的作法。，标志着从“隔离但平等原则”(22)由于普莱西诉弗格森案所创立的“隔离但平等”原则，美国一系列的种族隔离措施从普莱西诉弗格森案起至布朗诉托皮卡教育局案为止，其间长达五十多年(1896-1954)。到“平等保护美国公民受教育权原则”在法律上的最终确立。

三、日本、德国和美国公民平等受教育权的法律保障制度

平等保护是宪法对国家保障公民受教育权的基本要求。由于教育是一种复杂的权力关系，受教育者的人格发展与改善有不同阶段，国家在分配教育资源时应该根据情况区别对待，如果区别对待的标准不合理，就会导致教育的不公平。(23)Elias Hemelsoet. “A Right to Education for All: The Meaning of Equal Educational Opportunities”.International Journal of Children's Rights , 2012(20):523-540.由于各国的历史、文化、经济、制度千差万别，其有关平等受教育权法律保障制度的内容也有所区别。

(一)日本公民平等受教育权的法律保障制度

在立法保障上，日本1947年的宪法推翻了日皇神授君权，建立了保障现代公民权利自由的法律体系。除了宪法第26条对其平等受教育权保障有所规定外，同年颁布的《教育基本法》对此也有规定并确立了公共教育的基本原则。之后，日本又根据不同的类别出台了一系列教育法令，如《社会教育法》《学校教育法》《国立学校设置法》《义务教育费国库负担法》《终身学习振兴法》等。由此可以看出，日本对平等受教育权的立法保障全面且细致，尽可能从各个方面和细节上做到严谨。

在行政保障上，日本1956年颁布了《地方教育行政组织与职能法》，将具有独立地位的教育行政纳入到一般行政管理之中，同时也增强了中央政府在教育方面的行政管理职能。日本的《学校教育法》等法律明确规定了侵犯受教育权违法行为及处罚措施。日本在教育方面投入很大，其政府不能通过财政等手段干预高校的运作，大学的自治和自主性受到尊重。

在司法保障上，战后日本的司法体制出现了公法和私法界线模糊的倾向，呈现了“同一法院两种审判制度”的模式，这就使公民受教育权受到侵犯时既可走一般民事诉讼程序，亦可走行政救济程序。行政救济主要受《行政不服审查法》《行政诉讼案件法》等法律的规范。

(二)德国公民平等受教育权的法律保障制度

在立法保障上，德国宪法并没有总纲性的规定，关于教育事业的法律制定权多掌握在各州的手中，如《萨尔州宪法》第二十六条至三十三条、《黑森州宪法》第五十五条至六十一条等。各州宪法大都规定父母有教育子女的权利，同时也有教育子女的义务。父母可以拒绝让未成年子女接受宗教教育，由此通过其他自由权和平等权的规定体现出受教育权的自由性质。

在行政保障上，联邦和各州的计划委员会通过教育经费来影响各州的教育事务。行政机构的任务和职能在一定程度是为了保障和促进公民权利的实现，《德国基本法》第十三条规定，行政机关负有保障公民受教育权实现的责任和义务。行政主体作为政府管理的执行机关，文化方面的职能是其主要和基本职能之一，因此行政主体负有通过经济手段、法律手段等方式保障公民权利的义务。受教育权保障缺失的原因主要在于教育行政管理权的恣意行使、申诉途径发挥不了功效、其他行政法保障途径处于空白状态等，这也是为什么行政法成为多个国家保障公民受教育权的重要途径的原因。

在司法保障上，根据德国《行政法院法》和《联邦行政程序法》，公民平等受教育权的保护，除了向行政法院起诉外，还有宪法申诉制度。申诉的对象既可是法律规范本身，亦可是实施侵害行为的行政机关或者公共团体。

(三)美国公民平等受教育权的法律保障制度

在立法保障上，美国没有在联邦宪法或联邦政府的其它法律中明确保障受教育的权利，而是授予各州立法加以规定。美国联邦政府通过政府拨款等手段引导支持各州的教育发展，以达到保障公民平等受教育权实现的目的。联邦对各州拨款最早的主要依据为《初等和中等教育法案》，此外还有被称为“美国教育大宪章”的《国防教育法》。为了获得联邦资金，各州必须遵循联邦政府颁布的有关受教育权保障等方面的立法如《中小学教育法》《不让一个孩子掉队法》等，切实保障平等受教育权的广泛实现，为所有适龄儿童提供最好的教育条件和教学资源。

在行政保障上，美国的《个体教育执行法》是每位老师都熟知的重要教育法律规范。在全纳教育理念(24)全纳教育理念的主要内容包括：容纳所有学生，反对歧视排斥，促进积极参与，注重集体合作。也就是说全纳教育是一种没有排斥、没有歧视、没有分类的教育。指导下，学校中残障儿童可以和正常的孩子一起上课。在我们传统观念中似乎残障儿童在特殊的学校(如各地政府设立的特殊教育学校)就读才是对他们最好的保护，可以免受其他正常孩子的欺负。而美国的教育理念认为，当正常的孩子和特殊孩子坐在一起时，正常孩子觉得这是正常的，从而实现教育平等的价值和追求。这正如博登海默所说：“当人们不将种族、性别、宗教、民族背景以及意识形态信念等因素作为立法上分类的一个标准时，就又进一步接近了平等。”(25)[美]博登海默 ：《法理学——法哲学及其方法》，邓正来译，华夏出版社1987年版，第7页。

在司法保障上，美国宪法的平等保护条款以及宪法修正案关于学校正当程序的适用，对保护公民的平等受教育权发挥了决定性的作用，同时也拓展了公民保障平等权利的救济途径。

综上所述，日本作为世界最大经济体之一，其教育体系的完善程度也优于其它一些发达国家。国际数学与科技成就趋势调查(26)“国际数学和科学成就趋势调查” 是由国际教育成就评价协会发起的迄今为止规模最大的综合性国际教育比较研究活动，其主要目标是通过对教育政策、教育实践和教育成就的考察，为各国教育工作者提供准确的数据，进而采取相应的措施，从整体上促进数学和科学教育水平的提高。结果也显示，在所有年龄组和所有领域，日本学生的平均成绩远高于美国学生的成绩，他们的学术成就几乎属于各个类别的顶级，这也是许多日本学生认为没有出国留学必要的原因。德国在十九世纪提出的“特别权力关系理论”对于公务员权利救济、罪犯权利保护、学校教育等领域都有影响，其宪法申诉制度赋予任何人均可向宪法法院提出申诉的权利，对其需要提供的材料没有过高要求，只需依据法律规定的格式陈述一下申诉理由即可，这必然成为公民保障平等受教育权重要而又简单的途径。至于美国则是一个大熔炉，它的魅力不仅因为其经济发达，还在于其公民能够获得更多接受教育的机会。与其他国家不同，美国的大多数人都可以接受高等教育，这促使人们相信美国是高等教育的世界领导者。

四、日本、德国和美国公民平等受教育权法律保障制度的比较

(一)成文法与判例法。德国、日本作为大陆法系国家，其保障公民平等受教育权主要借助于成文法。美国的法律体系为英美法系，该国的判例法在不同时期对受教育权的保护产生了不同程度的影响，虽然美国的《独立宣言》就已确立了人权原则，但“人的存在，不是抽象的存在，不是纯意识的存在，而是在现实活动中的存在，这就是实践中的存在，也即现实的生产活动中的存在”(27)鲁品越 ：《〈资本论〉的存在论思想及其对唯物主义的四大贡献》，唐昆雄、欧阳恩良 ：《新时代马克思主义论丛》2019年第2期。。在实践中，这里所指的“人”仅包括其中部分人，带有强烈的种族和性别歧视，在美国重建时期，一系列法令的颁布倾向于受教育权保护的平等性，然而最高法院确立的“隔离但平等”原则又使其受到了冲击。联邦最高法院在外界的压力下，被迫将该原则变更为“仅认为相对的或实体的平等不能符合平等的原则”。可见，美国判例法对于许多权利的保障往往捉襟见肘，还可能使原有的救济机制倒退到几个世纪以前的状态。英美法院的法官在审判过程中遵循的先例，会存在过时或者不合理的现象。法官设立判例，意味着裁判者又是立法者，且容易出现权力滥用的现象。但是从前瞻性的角度来看，判例法又能够及时地对新型受教育权侵权案件予以处理，作为之后法官受理同样案件的先例。判例法具有历史性，能够将过去对于受教育权平等性的价值判断与现在的价值判断相统一，在时间轴上具有连续性。总之，以判例法方式确立法律原则具有及时性，可以根据社会当前的情况立即做出法律调整，弥补了成文法的不足。尽管大陆法国家不认可判例的效力，但现在越来越呈现出下级法院和法官都有遵循或参照上级法院判决的倾向。(28)颜桂芝 ：《建议设立中国的判例制度》，《中国律师》2001年第10期。

(二)中央集权与地方分权。第二次世界大战后，日本迅速崛起，其主要原因就在于日本重视教育以及人才的培养。日本民众早在江户时代就具有较强的受教育意识和求知欲，全民识字率也较高。在女性教育方面，日本的相关立法比美国更为进步。(29)Corinne T. Field.The Struggle for Equal Adulthood: Gender, Race, Age, and the Fight for Citizenship in Antebellum America.University of North Carolina Press, 2014,pp.77-95.美国历史虽然不长，但一直存在严重的性别歧视传统，许多有色人种丧失了全面及公平接受教育的机会。《普及义务教育法》于1825年面世，这部法律赋予美国女性接受中等教育的权利。(30)惠新华 ：《美国教育平等历程及对中国的启示——基于性别和种族的视角》，《教育教学研究》2017年第39期。日本教育管理体制采用中央集权和地方分权相结合的方式，分文部省、都道府县和市町村三层级管理。十九世纪末以来，日本教育行政管理主要由中央统制，通过中央政府针对教育提出方针政策的方式，使全国的基础教育水平相统一。虽然从表面来看该种方式能够为公民提供平等的受教育机会，但是并没有考虑到各地方的实际经济发展水平等因素，易阻碍地方教育的发展。为此日本教育主管部门系统力求做到中央集权和地方分权之间的平衡，通过赋予学校管理者更多的权力来弥补中央集权的弊端。1879年日本颁布了《教育令》，进行了第二次教育改革，放宽中央对地方的控制，发挥地方发展教育事业的积极性。德国的教育管理体制经历了从二战时期的中央集权到地方分权，演变为如今的中央集权和地方分权相结合的体制。(31)沈溪琼、陈敏 ：《德国教育浅析与思考》，《教育现代化》2016年第26期。联邦德国与日本不一样之处是没有统一的国家教育基本法。

同为联邦制国家，美国与德国均采用地方分权的教育管理制度。美国大多数州宪法都有公民受教育权的明确规定。美国的州立法历史比联邦立法历史更长久，联邦政府的教育部对教育不具有统一直接的领导权力，但前提是各州宪法的内容不得与联邦宪法或法律相冲突。虽然权力下放是美国教育系统的一个特点，但联邦也对平等受教育权的保护制定了法律，例如《不让一个孩子掉队法》就提高了儿童接受教育的质量、增加了儿童受教育的机会。(32)Michael Heise. “From no child left behind to every student succeeds:back to a future for education federalism”. Columbia Law Review,2017(7)，pp.1859-1860.日本现代教育体制受美国影响很大，二战后美国曾向日本派驻教育使节团，对日本的国民教育制度改革发挥了指导和促进作用。上世纪40年代，日本颁布《学校教育法》和《教育基本法》，压缩了中央政府的教育方面的权力，放宽了地方政府的教育权力。(33)中央电视台《大国崛起》节目组 ：《大国崛起：日本》，中国民主法制出版社2006年版，第107页。不过相比日本，美国更注重使公民获得更多的平等受教育机会。

(三)签订国际条约。为促进教育制度改革，提高国家的教育水平，日本、德国等发达国家纷纷加入了保障公民受教育权的各项人权条约，如《经济、社会、文化权利国际公约》《儿童权利公约》等。在保障受教育权的主体方面，相比其他国家，日本规定的受教育权权利主体更倾向于儿童。对于这一点，卢部信喜在其著作中指出：受教育的权利，在其性质上，乃是对儿童加以保障的。(34)[日]卢部信喜 ：《宪法》，[日]高桥和之补订，林来樊、林维慈、龙绚丽译，清华大学出版社2018年版，第218页。值得指出的是，美国虽为《经济、社会、文化权利国际公约》签署国，但目前尚未批准任何一项相关条约，这意味着其不受现行国际条约的约束。有学者认为，美国之所以是联合国唯一一个尚未批准《儿童权利公约》的成员国，是因为美国不愿意使其行为受到国际审查，且有人指控《儿童权利公约》侵犯了父母的权利，侵犯了家庭制度的神圣性。(35)王岽兴 ：《美国拒绝批准联合国〈儿童权利公约〉原因探析》 ，《南京师大学报》(社会科学版)2006年第3期。总体而言，由于日本、德国和美国的经济、社会和教育政策各不相同，所以这些国家在国际社会中的教育地位也不同。它们尽管已经颁布和实施了各自的教育法律法规和政策，但这三个国家都根据国际条约中关于教育的立法理念进行了教育改革，以便为实现公民平等受教育权提供更好的保障。

五、日本、德国和美国公民平等受教育权法律保障制度对我国的启示

(一)完善教育立法

法律是公民权利得以保障的最后也是最有效的武器，纠纷的解决更离不开立法的保障。新中国成立以来特别是改革开放以来，国家越来越重视教育领域立法，不断加快教育立法的步伐，但在保障公民平等受教育权方面的立法仍有待完善，其中较为突出的在于法律效力等级方面。我国教育管理方面采取权力下放的模式，地方政府拥有更多的教育事业管理权和自主权。立法机关针对所需立法的领域进行立法时，一般只会提出该领域的立法框架，而不会细致地予以规定。因此，根据法律效力的位阶，对于立法机关没有予以规定的部分，立法的任务就由国务院承担，至于个别领域的立法可能就只有地方性法规或者条例予以规制了。例如，我国没有制定专门的终身教育法规，福建、上海等少数省市出台了这方面的地方性法规。(36)沈光辉 ：《我国终身教育立法的主要问题与对策建议——福建省的实践探索与启示》，《中国远程教育》2014年第12期。总起来看，由于立法不足，各地政策各异，公民的受教育权难以得到真正的保障。尽管我国制定了《教育法》《教育促进法》《中华人民共和国学位条例》等教育方面的法律法规，但是在教育诉讼和教育申诉等立法方面存在严重的制度缺陷，例如涉及教育权方面的诉讼和申诉要么缺乏法律依据要么程序设计不完善。与德国宪法申诉制度相比，我国在这方面缺乏类似制度，公民宪法性权利受到侵犯时，根本无法通过违宪审查之类的方式寻求救济，宪法性权利的保障难以落到实处。因此我们可以借鉴引进国外多元化平等受教育权法律保障制度，当然任何法律移植都要根据本国国情，不能完全照搬。我国可以借鉴国外相关立法的经验教训，结合我国的立法现状，对教育立法进行完善。

(二)拓宽司法救济渠道

目前我国尚无教育公益诉讼方面的明确规定，因此有学者认为应当拓展司法救济渠道，将受教育权的保障列入公益诉讼中。依据现有法律，可以提起公益诉讼的主体为特定的机关和组织，因而必须突破“行政相对人对具体行政行为不服才能提起诉讼”的限制(37)范履冰 ：《受教育权法律救济制度研究》，法律出版社2008年版，第221-223页。， 适当放宽行政诉讼的主体资格要求，从而拓展司法救济渠道。美国《反欺诈政府法》《环境法》等都赋予公民提起公益诉讼的权利。我们不妨借鉴国外的经验，赋予公民个人或者有关团体就公民平等受教育权被侵犯提起公益诉讼的权利，促进我国公民平等受教育权的实现。另外我国有必要通过单独立法的方式构建教育公益诉讼制度，使公民的平等受教育权得到保护。(38)崔玲玲 ：《教育公益诉讼：受教育权司法保护的新途径》，《东方法学》2019年第4期。

(三)完善受教育权行政诉讼制度

英美法系国家和大陆法系国家的教育法律制度基本上属于诉讼与非诉讼相结合的模式。(39)阮李全、陈久奎 ：《比较视野下的受教育权法律救济制度优化路径》，《重庆师范大学学报》 (哲学社会科学版)2003年第1期。我国目前的行政诉讼制度行之有效，但仍有许多地方需要进一步完善。行政机关拥有很大权力，相对人往往因有所顾忌而不敢或不愿提起行政诉讼，加之行政诉讼规则存在缺陷、行政审判质量不高等原因，导致行政诉讼制度公信力不足。同样的原因，由于涉及受教育权行政诉讼保障制度更存在诸多问题，致使大量的受教育权纠纷被排除在诉讼程序之外(40)范履冰 ：《受教育权法律救济制度研究》，法律出版社2008年版，第24页。，如《教育法》第四十二条第四款未将受教育权明确纳入受案范围，导致法院受理受教育权纠纷案件缺乏明确具体的法律依据。因此，应当扩大行政诉讼的受案范围，使受教育权行政诉讼于法有据。(41)范履冰 ：《受教育权法律救济制度研究》，法律出版社2008年版，第204页。同时，积极借鉴西方发达国家的经验，对残疾人群、流动人口和少数民族人口的教育纠纷，应设置特殊的教育法庭制度以及司法审查制度，以充分保障特殊社会群体平等接受教育的权利。(42)Marcia H. Rioux, Paula C. Pinto, Len Barton .“A Time for the Universal Right to Education: Back to Basics”， British Journal of Sociology of Education,2010(31)，pp.621-650.

(四)完善教育行政执法监督制度

目前我国教育行政执法相对滞后，行政执法监督系统更为薄弱。作为专业性很强的教育行政执法工作，要求执法部门及其工作人员应具备法治精神和先进的教育管理理念。我国行政执法类公务员的任免主要采取考试的方式进行，在专业上除有特别说明以外，一般对专业是否对口没有限制，因此有些教育执法人员对教育不了解，平等受教育权的观念和意识淡薄，加之立法机关无法通过严密的法律法规对执法行为进行完全约束，故执法人员有较大的自由裁量权，很容易导致执法行为的随意性(43)赵咏梅 ：《浅议我国教育行政执法存在的问题及对策》,《劳动保障世界》2017年第36期。，造成教育领域的法律法规执行不力。为保障我国公民平等受教育权的实现，完善教育行政执法监督制度极为迫切。这里的关键是要切实落实教育执法检查和教育监察等教育行政执法监督，有关国家权力机关以及行政机关应明确教育监督机构的职责，完善监督程序，及时检查各级教育行政部门贯彻执行国家教育法律法规的情况等。

(五)重视平等受教育权的国际合作

我国在平等受教育权保障上与国际社会达成了共识，先后批准加入了《儿童权利公约》《消除对妇女一切形式歧视公约》《经济、社会和文化权利国际公约》等。平等受教育权的国际合作有利于我们学习和借鉴发达国家先进的经验和做法，为我国教育体制的进一步完善提供参考。同时，还有利于将部分生源有序引导到国外，使更多的人获得充分的优质的公平的教育机会。对此，国家应当重视教育领域的国际合作，设立专门组织作为国内外教育机构沟通合作的媒介，为更多的公民提供出国留学接受不同层次高质量教育的机会。