海洋环境司法保护的多元主体及其联动机制

梅 宏

（中国海洋大学 法学院，山东 青岛 266100）

我国《环境保护法》修订案于2015 年1 月1 日生效并施行环境公益诉讼制度之后，当年就有数家社会组织陆续提起涉海领域的环境公益诉讼，①却因其原告主体资格、法律适用主张得不到法院支持而引起法学界讨论。数例涉海环境司法案件中，各方争议的焦点问题是：社会组织可否依据《环境保护法》第58 条规定就海洋环境污染及（或）生态破坏事件提出环境公益诉讼？这类诉讼与行政机关依据《海洋环境保护法》第89 条第2 款代表国家提出的海洋生态环境损害赔偿诉讼是怎样的关系？随着检察机关提起公益诉讼的制度入法，近年又接连出现检察机关向地方人民法院或海事法院提起刑事附带环境民事公益诉讼、涉海环境民事公益诉讼，不仅得到法院受理，且产生了一定的社会影响。相形之下，近年行政机关提出海洋生态环境损害赔偿的案件却少见报道。

被称为“海洋环境公益诉讼”②的案子与海洋生态环境损害赔偿案存在相似性，使得办案法官、律师、法学研究者不免产生困惑。针对同一海洋环境事故，向同一责任主体，由检察机关或社会组织提起的环境公益诉讼与海洋环境监督管理部门代表国家主张的海洋生态环境损害赔偿是否会造成“一事再理”？二者的关系如何？在以保护海洋环境为目标的涉海环境司法中，行政机关、检察机关和社会组织应当承担又可以承担怎样的法律责任？

实践中，在司法程序启动阶段，原告主体资格、法律适用、相关各案的关系等问题即引发争议，也因此导致司法程序漫长，海洋环境保护司法救济的目标迟迟未落实。有鉴于此，有必要考虑三类主体各自的诉求有无重合，及其对被告的影响力，进而协调相关诉讼之间的关系。

一、海洋环境司法保护中的社会组织及其定位

2015 年7 月7 日，中国生物多样性保护与绿色发展基金会（以下简称“中国绿发会”）基于维护我国海洋环境公共利益的目的，依据《侵权责任法》《环境保护法》《民事诉讼法》《海事诉讼特别程序法》等法律，按照最高人民法院关于环境民事公益诉讼的司法解释规定，对造成2011 年6 月蓬莱19-3 油田溢油事故③的责任方康菲石油中国有限公司、中海石油（中国）有限公司提起环境公益诉讼，请求青岛海事法院“判令被告对溢油事件所损害的渤海生态环境进行修复；如被告在确定的时间内未制定并实施修复方案，则出资设立一个由公益公募基金会监管的渤海生态修复专项基金。”概言之，社会组织起诉旨在要求被告方承担海洋生态修复责任。中国绿发会认为，被告方在完成原国家海洋局提出的“确保海上溢油不登陆、确保不影响环境敏感区”上没有兑现承诺，在清除海面溢油和海底油基泥浆工作上没有达到要求，泄露的原油只有一小部分被采集回收，大部分原油却沉积在海底，致使污染严重扩大。过去4 年，被告一直未采取任何措施用于渤海海洋环境修复、治理，导致溢油污染持续在渤海海域存在，生态污染仍在发展之中，严重损害了社会公共利益。

7 月24 日，中国绿发会接到青岛海事法院的立案通知书，以中国绿发会为原告、康菲石油和中海油为被告的“康菲溢油案”环境公益诉讼正式立案，这是围绕4 年前这起重大事故的首个正式立案的环境公益诉讼，也是我国第一个由社会组织提起并得到受理的海洋环境类公益诉讼案件。[1]

社会组织向被告追究的责任与原国家海洋局代表国家向责任者主张的海洋生态损害赔偿责任有无不同？仅从法律逻辑上分析，若原告社会组织认为《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（下称“《环境民事公益诉讼司法解释》”）第20 条、第21 条对“生态环境修复”所作的规定④可以及于海洋环境领域，除非《海洋环境保护法》第89 条第2 款规定的“赔偿要求”不能涵括“海洋生态修复责任”，在后提出的环境公益诉讼不宜向责任者主张相同或相似的法律责任。

对比《环境民事公益诉讼司法解释》第18 条⑤与《海洋自然资源与生态环境损害赔偿司法解释》第6 条，⑥两部司法解释所规定的责任形式以及对责任性质的界定，并无二致。基于逻辑推断，环境民事公益诉讼向被告主张的责任并无超出海洋生态环境损害赔偿责任的实质内容。那么，社会组织是否可以替代“海洋环境监督管理部门”来推动海洋生态环境的司法救济呢？

毋庸讳言，社会组织参与海洋生态环境损害的司法救济时，即使案件本身没有涉外因素，其在涉海案件的调查、监测、举证、质证等业务环节，缺乏足够的工作条件，其对被告“损害担责”亦无明显的推动力和影响力。业界普遍认为，海洋环境保护和治理是一项系统工程，具有专业性、技术性、跨地域性、持续性、复杂性的特点，客观上需要依托国家力量才可开展相关工作，民间社会组织通常不具备这方面的能力。根据现阶段相关立法意图，应由《海洋环境保护法》第89 条第2 款规定的“行使海洋环境监督管理权的部门”向责任主体提出海洋生态环境损害赔偿（可采取非诉或诉讼的方式）。此外，由中共中央办公厅与国务院办公厅联合印发的《生态环境损害赔偿制度改革方案》，对海洋环境保护作了有别于一般环境保护的对待，肯定了海洋生态环境的特殊性以及《海洋环境保护法》作为特别法的地位。个案中，社会组织往往在基于《环境保护法》第五章“信息公开和公众参与”的规定主张环境知情权、公众监督权无果后，才依据《环境保护法》第58 条提起环境公益诉讼。然而，《环境民事公益诉讼司法解释》第12 条规定，“人民法院受理环境民事公益诉讼后，应当在十日内告知对被告行为负有环境保护监督管理职责的部门”。而且我国《海洋环境保护法》第5 条对于“海洋环境监督管理部门”的分工、职责已有专门规定。

政府、开发利用者以及公民（自然人、公众及其代表）三方，在某一环境利用关系中公权力、各类私权利和环境公益等因素经常呈同时存在之势。[2]这一特点，在海洋环境保护及其行政救济、司法救济中表现得尤为突出。有鉴于此，社会组织更适合推动行使海洋环境监督管理权的部门代表国家开展海洋生态环境损害司法救济。虽然我国现行法律尚未规定社会组织可以提起环境行政公益诉讼，但是，社会组织依法主张环境知情权、行使环境事务参与权的手段、方式和途径是畅通的，更何况我国于2017 年修订《民事诉讼法》《行政诉讼法》时增加了检察机关提起环境民事公益诉讼、环境行政公益诉讼的规定，这为社会组织进行检举、控告、提出监督意见提供了有力的法律支持。

结合个案裁判，前述由中国绿发会提起的“康菲溢油案”环境公益诉讼，青岛海事法院依法受理该案后因面临原告主体资格认定、法律适用等问题，迟迟未启动庭审程序。[3]至2018 年2 月，青岛海事法院作出一审裁定，驳回原告的起诉。该院经审查认为，本案系针对污染海洋生态环境提起的公益诉讼。根据《海洋环境保护法》第5 条、第89 条第2 款的规定，法律赋予国家海洋行政主管部门监督管理海洋环境的职责，专门授权国家海洋行政主管部门代表国家对污染海洋环境给国家造成重大损失的责任者提出索赔，同时排除了社会组织提出该类请求的资格。尽管《环境保护法》第58 条规定社会组织对污染环境损害公共利益的行为可以提起公益诉讼，但该条规定是对于普通环境污染提起民事公益诉讼的一般规定。《海洋环境保护法》第89 条第2 款是针对海洋环境污染损害赔偿方面的特别规定，依照《立法法》第92 条确立的优先适用特别规定的原则，本案应适用《海洋环境保护法》第89 条第2 款的规定。因此，原告不是提起本案诉讼的适格主体，其起诉依法应予驳回。

如果说前述案例中只是对原告主体资格予以审查，那么下面的案例更清楚地表明社会组织实际参与海洋环境司法实践、主张海洋生态修复责任时存在的能力不足。2018 年3 月，社会组织自然之友向青岛海事法院提起环境公益诉讼，请求判令被告山东荣成伟伯渔业有限公司、王文波、何延青共同承担因2015 年、2016 年、2017 年禁渔期间非法捕捞所造成的海洋渔业资源修复费用，但是，社会组织对荣成伟伯公司及其法定代表人破坏海洋生态案提起的一审起诉状、二审上诉状中均未列出生态修复的具体项目及数额。该案由江苏省灌南县人民检察院依法提起刑事公诉后，江苏省人民检察院迅速将其列为挂牌督办案件，办案的检察机关与海警部门加强协作，形成专案组，还邀请渔业、海洋、矿藏等领域30 名专家学者组建专家咨询委员会，结合各种海洋生物在海洋生态中的地位，提出了多元化生态修复方案。检察机关同时提起刑事附带民事环境公益诉讼，请求法院判令被告承担赔偿1.3 亿元环境修复费用，或者以增殖放流、劳役代偿等方式恢复受损海洋生态。

放眼国外，1999 年12 月12 日，“Erika”轮在法国布列塔尼海岸附近失事，造成原油泄漏事故，约400 公里海岸线被污染，大量海鸟受害。2008 年1 月，巴黎大审法院一审判决相关责任人不仅需要承担受害人人身财产等损害赔偿责任，还要赔偿“因为破坏生态而造成的生态损害”。巴黎上诉法院基本维持了一审的判决。这两份判决都明确地将生态损害定义为独立于人的人身、财产损害之外的损害，并且与环保组织所主张的精神损害以及集体利益的损害相区别。2012 年9 月25 日，法国最高法院做出终审判决，针对生态损害确立了修复责任。

2002 年11 月13 日，西班牙西北部距海岸9 公里海域发生“威望号”(Prestige)油轮沉船事件，这是新旧世纪交替之际又一例震惊世界的海洋生态损害事件，导致西班牙、法国和葡萄牙近3 000 公里海岸线污染，并对污染海域野生动植物和渔业造成严重破坏。直至2018 年12 月20 日，西班牙最高法院为“威望号”油轮沉船事件赔偿案作出终审裁决，判令保险公司和“威望号”油轮船长共同承担16 亿欧元赔偿责任，并向法国和西班牙加利西亚政府分别支付6 100 万欧元和180 万欧元的环境污染损失赔偿金。[4]

上述重大海上溢油损害赔偿案件均由国外政府提起，历时多年才取得终审判决。这不仅因为重大事故发生后无论是清污还是溢油事故应急救助、海洋环境监测等开支巨大且技术要求高、风险大，更因为发生在一国专属经济区或近岸海域的海洋生态环境损害会影响到国家的海洋权益，应当由国家授权其政府机构代表国家主张海洋生态环境损害赔偿。通过司法救济主张海洋生态环境损害赔偿责任的最终目标是海洋生态恢复，国家政府或职能部门该当此任。社会组织在海洋环境司法合力救济的多元治理结构中，适合发挥的作用是社会监督，对其发现的污染海洋环境、破坏海洋生态的行为依法向政府或其职能部门举报，对于政府或其职能部门不依法履行职责的情形，向上级机关或者检察机关举报；对于未造成重大损失的海洋环境污染及（或）生态破坏案件，鉴于这些案件不属于政府及其职能部门主张海洋生态环境损害赔偿的案件范围，可考虑直接提起涉海环境民事公益诉讼，依法主张以保护海洋环境为目标的海洋生态修复责任。

二、海洋环境司法保护中的行政机关及其定位

在具有涉外因素的涉海环境司法中，考虑到国家海洋主权与海洋权益行使的统一性，当代各国海洋法治都要求国家及其行政主管部门代表全民集中开展海洋维权活动。例如，“桑吉号”油轮泄油爆炸事故发生后，溢油应急处理工作需要海事局等职能部门调动人力、物力及垫付资金进行，这一阶段亦将为后期提起海洋生态环境损害索赔收集证据，而这些证据、信息，是社会组织难以掌握的。由于案件涉及国家机密和政治因素，向境外的责任者主张海洋生态环境损害赔偿要求，无论从进行索赔诉讼的资源整合能力考察，还是从维护国家海洋环境权益的法定主体鉴定，我国《海洋环境保护法》第89 条第2 款规定都经得起推敲。

结合个案的事实可知，原国家海洋局在蓬莱19-3 油田溢油事件后代表国家向责任者要求的海洋生态环境损害赔偿，不是普通民事责任中的“赔偿损失”，而是为保障海洋生态修复及环境治理而提出的海洋生态环境损害赔偿。由于海洋生态环境损害具有公益性损害的性质，迥异于一般的民事损害，海洋生态环境损害赔偿责任的性质、内容也不同于普通的民事责任。因此，对于《海洋环境保护法》第89 条第2 款中概括规定的“赔偿要求”不宜只做字面含义的理解。结合案件而论，无论是1983 年发生的“东方大使号”轮油污损害案，还是2002 年提起的“塔斯曼海”轮案，都是由行政部门向责任者提出油污损害赔偿。这并非因为当时我国以环境保护为己任的社会组织未发展成熟，亦非由于法律尚未规定社会组织能提起环境公益诉讼，而是由于船舶溢油事故造成海域环境污染损害严重，需要当地环保部门、水产部门应急处理，以消除和减轻污染。事实上，1983 年“东方大使号”油轮触礁漏油事故发生后，当地政府行政部门没有怠行其责，而是及时组织有关单位进行污染清除，并向责任者主张环保方面的污染清除费。由于当时（1983—1985 年）集中考虑的是如何对事故造成的各种经济损失及因故开支的费用予以求偿，行政部门（青岛市环保局和水产局）代表受到污染损害的单位和个人进行民事索赔，索赔数额中虽然包括行政部门组织单位开展污染清除的费用，但是未包括依据1969 年《国际油污损害民事责任公约》可以主张的预防措施⑦等费用。⑧由于污染和破坏海洋环境给国家造成的损失极大，1999 年我国修订《海洋环境保护法》时，“在现行法规定‘赔偿国家损失’的基础上，明确了有关部门代表国家提出赔偿要求，并将赔偿所得用于补偿国家损失和恢复海洋环境的内容。”⑨立法者对修法所作的说明，印证了1999 年修订《海洋环境保护法》时新增的“海洋生态损害赔偿”规定不仅有赔偿损失的内容，还以“恢复海洋环境”为直接目的。

至2012 年，“塔斯曼海”轮溢油事故发生后，国家海洋局授权天津市海洋局代表国家提起海洋生态损失索赔、天津市渔政渔港监督管理处代表国家提起渔业资源损失索赔。一审法院虽未全面支持原告请求赔偿的海洋生态服务功能损失、海洋沉积物恢复费用、潮滩生物环境恢复费用、浮游植物恢复费用、游泳动物恢复费用、生物治理研究费用等，但是，通过对有关海洋生态环境污损监测数据的分析查证，在最终核实原告相应损失的基础上，一审判决被告赔偿原告天津市海洋局海洋环境容量损失750.58 万元，赔偿原告天津市海洋局调查、监测评估费用及其生物修复研究经费等245.2 284 万元，并承担上述款项的利息损失。[5]这个一审判决书，在我国涉海环境司法审判史上产生了影响力，“开创了维护我国海洋生态环境权益的先河”，[6]再次印证了海洋生态环境损害具有公益性损害的特点，海洋生态环境损害赔偿责任以恢复海洋环境为目的，其特点、责任形式均有别于传统的民事责任。

《最高人民法院关于审理海洋自然资源与生态环境损害赔偿纠纷案件若干问题的规定》(下称“《海洋自然资源与生态环境损害赔偿司法解释》”)第6 条和第7 条规定，海洋自然资源与生态环境损害的责任者要承担的并非一般的“恢复原状”“赔偿损失”责任，而是明确指向“恢复或者部分恢复受损害海洋自然资源与生态环境功能”以及赔偿“海洋自然资源损失、生态环境服务功能损失”的责任。可以说，这些责任是以“民事责任”的外壳容纳环境责任的内容。如学者言，“生态损害实质上涉及的是公法问题，只不过在这类公法中保留了一些私法概念，如因违反以环境保护为目的之法的赔偿责任”。[7]关于生态环境损害的责任承担方式，虽然使用了“赔偿”一词，但其真正涵义与传统民法以金钱赔偿“弥补法益价值差额”目的迥异，旨在重建被损害的利益，实现法益状态的完整，以保持利益或完整利益为价值导向；生态环境的系统性、公共利益性特点又使得生态环境损害赔偿与传统民法上“损害物品的恢复”大相径庭。⑩生态环境损害赔偿责任以修复责任为首要责任形式，侵权人在期限内未修复的，承担修复费用为替代责任形式。11无法修复或者无修复必要的，才以民事责任中的“赔偿损失”作为替代责任形式。12

生态环境损害赔偿责任脱胎于传统法律责任，是否有必要完全独立于包括民事责任在内的传统法律责任，还将经历一个从观念更新到制度探索、实践跟进的过程。我国2014 年修订的《环境保护法》第64 条规定“因污染环境和破坏生态造成损害的，应当依照《中华人民共和国侵权责任法》的有关规定承担侵权责任”，至2015 年底，我国开始在试点省市13推行生态环境损害赔偿制度改革的试点方案，及至2018 年面向全国开展生态环境损害赔偿制度改革。同样，由于《海洋环境保护法》未明确规定海洋生态环境损害赔偿的内容及其责任形式，在学理探讨、立法起草阶段，我们需要理解海洋生态环境损害赔偿责任与传统民事责任的不同，但不因此就要抛开民事责任可以提供的既有制度支撑。事实上，《中华人民共和国民法典（草案）》第1235 条规定造成生态环境损害赔偿的侵权人要承担的“环境污染与生态破坏责任”已包括了“清除污染、修复生态环境费用”。

三、海洋环境司法保护中的检察机关及其定位

前述由江苏省灌南县人民检察院依法提起的刑事附带民事环境公益诉讼，虽然涉及海洋环境领域，并由检察机关依法主张环境修复费用、恢复受损海洋生态，但因其法律依据明确，且刑事附带民事公益诉讼的原告主体、程序等在《最高人民法院最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（下称“《检察机关公益诉讼解释》”）中有明文规定，故该案未引起法律争议。检察机关与代表国家行使海洋环境监督管理权的部门分工明确，各司其职。检察机关作为国家司法机关依法决定一并提起的刑事附带民事公益诉讼，由人民法院同一审判组织审理，程序效率高。

依据我国《民事诉讼法》第55 条规定，检察机关可以依法提起环境民事公益诉讼。司法实践中，已经出现全国首例由检察机关向海事法院提起的海洋生物资源类公益诉讼案件。142019 年5 月21 日，舟山市人民检察院以非法收购、运输、出售海龟破坏海洋生态环境的15 人为被告，向宁波海事法院提起了3 件民事公益诉讼，请求法院判令各被告公开赔礼道歉、承担生态修复补偿金并承担鉴定评估费。2019 年11 月19 日，宁波海事法院分别作出（2019）浙72 民初808 号、（2019）浙72 民初809 号、（2019）浙72 民初810 号三份民事判决书，支持了由舟山市人民检察院作为公益诉讼起诉人向被告刘阳等、被告杨士秀等、被告沈大勇等提出的公益诉讼主张，要求被告承担赔礼道歉、生态修复补偿金等责任。

《民事诉讼法》第55 条第2 款中明确了“法律规定的机关和有关组织”与人民检察院依法起诉的先后顺位。这起海洋自然资源与生态环境损害赔偿纠纷案的公益诉讼人舟山市人民检察院已履行诉前公告程序，由于在法定公告期满后没有适格主体提起诉讼，遂依据法律和司法解释的规定向海事法院提起环境公益诉讼。换言之，作为国家机关的人民检察院依法履行职责，发现破坏海洋生态环境和资源保护等损害社会公共利益的行为时，在代表国家行使海洋环境监督管理权的部门不提起诉讼的情况下，可以向人民法院提起环境公益诉讼。若有关行使海洋环境监督管理权的部门提起诉讼，人民检察院可以支持起诉。笔者在调研期间了解到，该案没有涉外因素，属于一例纯国内的海洋生物资源类公益诉讼案件，不涉及我国海洋主权和主权权利维护层面的国际法问题；该案中被查获的海龟属于我国国家二级保护动物，属于野生动物保护资源，而非海洋水产资源，故该案并不考虑适用《海洋环境保护法》第89 条第2 款。至于舟山市人民检察院起诉请求判令三被告对生态修复补偿金承担赔偿责任，正是检察机关提起环境公益诉讼所主张的环境侵权责任。

海事法院受理并裁判检察机关提起的环境公益诉讼案，并不意味要突出检察机关在涉海环境司法案件中的作用。由于2018 年至今我国各地的海洋环境监督管理部门正处于机构改革的过程中，行政协调因素多，而地处海岛的舟山市检察机关常年开创“海洋检察业务”，对于办理涉海环境公益诉讼案积极性高，故宁波海事法院通过公正、高效审理该三起破坏生态环境和资源保护责任纠纷民事公益诉讼案件，适时发挥检察机关公益诉讼制度在海洋环境保护中的积极作用。

四、海洋环境司法保护的联动机制——以海岸带保护为例

海岸带，作为独特的生态系统，具有“海陆过渡相”的特征，在依法追究生态环境损害赔偿责任时不宜简单地二分为海洋生态损害赔偿责任与（陆地）生态环境损害赔偿责任。问题是，谁来主张海岸带生态环境损害赔偿责任？如果海洋环境监督管理部门缺位，如何敦促行政职能部门及时向责任主体提出海洋生态环境损害赔偿？

长期以来，我国“海陆分治”管理模式影响着我国的环境司法，加之2014 年修订后的《环境保护法》与1999年修订的《海洋环境保护法》之间兼有一般法与特别法、新法与旧法的关系，尚未在司法中厘清，涉海环境司法案件进入地方人民法院之后往往引发法律争议。环境法治链条中的环境立法问题、环境管理问题进入环境司法阶段，有积重难返之势。受案的人民法院除了应对社会组织提起的环境公益诉讼，无法要求缺位的海洋环境监督管理部门主张海洋生态环境损害赔偿。即使法院裁定行为人“并不单纯破坏了海洋生态环境，同样破坏了陆地生态环境”，15也不能实现海洋生态环境的损害救济。

党的第十九届三中全会审议通过了《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》，原国家海洋局、水利部、农业部等部门的环境保护职责被整合进新成立的生态环境部，新设的“海洋生态环境保护司”负责全国海洋生态环境监管工作，改变了以往陆源污染入海治理需要跨部门协调的局面。在我国尚未出台《海岸带管理法》的情况下，生态环境部代表国家通盘管理陆海环境，属于《海洋环境保护法》第89 条第2 款规定的“行使海洋环境监督管理权的部门”，应当有权代表国家对责任者提出海岸带生态环境损害赔偿责任的要求。

在地方上，从已经通过的机构改革方案来看，各省政府机构改革在中央机构改革的总体架构下努力彰显地方特色，如山东省为加强省委对海洋工作的领导和统筹协调，突出“海洋强省”的特色，组建了山东省委海洋发展委员会和山东省海洋局，二者均隶属于山东省自然资源厅；江苏省在省生态环境厅下设置江苏省海洋与渔业局，专司海洋环境保护职责；福建省设直属机构省海洋与渔业局，浙江省、广东省、海南省自然资源厅加挂省海洋局的牌子，而大部分省份没有单列海洋局，只是参照中央分设了省生态环境厅和省自然资源厅。总体而言，2018 年政府机构改革以自然资源、生态环境二分替代之前的“陆海二分”架构，为我国政府部门统一监管陆地、海洋环境奠定了基础。

基于制度设计的机理可知，仅靠加大行政收费和罚款来应对生态环境损害，是走不下去的。改革方案中的生态环境损害赔偿制度与《海洋环境保护法》中规定的海洋生态环境损害赔偿制度，都是为弥补政府监管生态环境之不足，为政府及其职能部门监督管理生态环境包括海洋环境提供一个可以追究生态损害赔偿责任的路径。当然，行政部门责令环境侵害人赔偿生态环境损害，须以用尽行政救济手段为前提，避免公法责任向私法逃逸。按当前法学理论中对责任的归类，生态环境损害赔偿责任依其法律性质可归入民事责任，这显然不同于政府及其职能部门进行环境监管时为约束行政相对人的问责。

海洋环境监督管理部门怠于向责任者提出海岸带生态环境损害赔偿责任的要求，其不利影响和后果远远大于社会组织不及时提起环境公益诉讼。这是因为，前者是公权力机关，其依法行使的海洋环境监督管理权是权力，而非权利。既为权力，就要受到制约，受到监督，就会被依法问责。如果海洋环境监督管理部门未责令环境侵害人赔偿生态环境损害，势必由政府动用财政来为修复环境开支，相当于由遭受损害的一方为环境侵害人“买单”。这有违社会公平与环境正义。16行政机关和环保组织虽然都是公共利益的代表，但是，在代表公共利益方面行政机关具有优先性。[8]在国外，环境修复资金的来源主要依靠环境监管部门追责，而不是依靠政府拨款。环保不能只靠政府，而应更多地依靠法律追责。

固然，损害担责原则要求追究环境侵害人的责任，但是只有程序正义与实体正义兼备的制度建设，才是落实损害担责原则的环境法治应有之义。由于海洋生态环境损害往往后果严重，需要管理部门调动各方面的专业力量、技术、设备等加以认定，且因海洋生态环境损害案件多具有涉外因素，影响面广，有待国家职能部门从政治、外交以及技术层面予以全面考虑，故不宜由社会组织径自向责任者提起环境公益诉讼。

在不具有涉外因素的海岸带生态环境损害赔偿案件中，社会组织则应具有提起环境民事公益诉讼的资格，但是，其主张涉及海洋部分的海岸带生态环境损害赔偿要获得法院支持，难免受到其开展海洋环境监测、海洋生态环境损害调查分析的专业能力不足之限制。加之，由社会组织直接向责任者提起环境民事公益诉讼，对于违法行为人的威慑力究竟如何，虽无实证分析，却不容乐观。

当前，我国现行立法、司法的不足在于，社会组织提起环境行政公益诉讼的规定尚付阙如，导致其难以通过司法程序行使其监督权。由于社会组织提起环境公益诉讼存在立法缺失，检察机关提起行政公益诉讼、民事公益诉讼均已入法，加之检察机关在刑事公诉中担负公诉人的职责，对于责任主体能产生较强的威慑力，故其敦促海洋环境监督管理部门履职索赔，或在涉海环境司法中与海洋环境监督管理部门合作办案，向责任者主张海岸带生态环境损害赔偿责任，不失为可行之策。而社会组织亦可通过向检察机关举报、建议，推动海洋环境监督管理部门及时、有效地履职，发挥其在海洋（包括海岸带）生态环境损害赔偿司法救济中的主导作用。

总之，为避免海洋环境监管部门怠于履职，鉴于海岸带生态环境损害司法救济存在纯国内案件的情形，检察机关可以提起涉海环境公益诉讼，具备海洋环境监测、海洋生态修复等专业技术能力的社会组织亦可通过提起社会监督、环境民事公益诉讼等方式参与涉海司法救济。多元主体应当相互合作，形成合力，敦促损害者担责；在此过程中，应当重视发挥海洋环境监督管理部门保护海洋环境和组织修复的专业能力。

对于目前司法实践中出现的涉海环境司法案件，既要因势利导地推动多元主体形成合力共济的效果，又要“不忘初心”地秉持损害担责原则和合作原则、效率原则，厘清涉海环境司法工作的程序规则，明确争议环境法律关系中常见的三方主体——海洋环境开发利用行为人、公民（自然人、公众及其代表）与政府管理机构各自的权利、义务与责任，以期涉海环境司法救济中的各类主体相互协调与分工，形成制度化、常态化的秩序。此外，鉴于涉海环境司法案件在审判理念与裁判标准、诉讼模式与审理机制、证据规则与事实认定、损害评估与责任承担等方面都具有特殊性，建议我国海事法院逐步建立符合涉海环境司法特点的程序规则、审判组织及其运行机制。[9]

注释：

①2015 年6 月，大连环保志愿者协会诉中油燃料油股份有限公司等七被告海洋污染案，大连海事法院依据我国《海洋环境保护法》裁定原告不符合起诉资格,不予受理；同年7 月，青岛海事法院受理了中国生物多样性保护与绿色发展基金会诉康菲石油中国有限公司与中国海洋石油总公司海洋环境污染损害责任纠纷案，后作出一审裁定，因原告不是提起本案诉讼的适格主体，驳回原告的起诉。

②本文作者并不赞同有关法院在司法裁定书中对案件定性时所采用的“海洋环境公益诉讼”这一提法。目前几个典型案例中由社会组织、检察机关提起的涉及海洋环境保护环境公益诉讼兼有涉及陆地环境保护的因素，并非直接指向海洋环境保护，故称其为“海洋环境公益诉讼”不如“涉海环境公益诉讼”准确。

③2011 年，中海油与美国康菲公司合作开发的渤海蓬莱19-3 油田发生重大溢油事故，这起事故被国务院调查组定性为中国迄今最严重的海洋生态事故和漏油事故。具体见《中国绿发会全力开展环境公益诉讼工作》，http://ccn.people.com.cn/n/2015/0729/c366510-27379716.html。

④《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十条：“原告请求恢复原状的，人民法院可以依法判决被告将生态环境修复到损害发生之前的状态和功能。无法完全修复的，可以准许采用替代性修复方式。人民法院可以在判决被告修复生态环境的同时，确定被告不履行修复义务时应承担的生态环境修复费用；也可以直接判决被告承担生态环境修复费用。生态环境修复费用包括制定、实施修复方案的费用和监测、监管等费用。”第二十一条：“原告请求被告赔偿生态环境受到损害至恢复原状期间服务功能损失的，人民法院可以依法予以支持。”

⑤《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第十八条：“对污染环境、破坏生态，已经损害社会公共利益或者具有损害社会公共利益重大风险的行为，原告可以请求被告承担停止侵害、排除妨碍、消除危险、恢复原状、赔偿损失、赔礼道歉等民事责任。”

⑥《最高人民法院关于审理海洋自然资源与生态环境损害赔偿纠纷案件若干问题的规定》第六条规定：“依法行使海洋环境监督管理权的机关请求造成海洋自然资源与生态环境损害的责任者承担停止侵害、排除妨碍、消除危险、恢复原状、赔礼道歉、赔偿损失等民事责任的，人民法院应当根据诉讼请求以及具体案情，合理判定责任者承担民事责任。”

⑦《国际油污损害民事责任公约》所说的“预防措施”为：“事件（是指造成污染损害的任何事故，或是由于同一原因所引起的一系列事故）发生后为防止或减轻污染损害而由任何人所采取的任何合理措施。”其实，在这一规定中很难找到支持生态环境损害赔偿的依据。

⑧1985 年3 月15 日，在青岛港务监督主持的调解结案协议签字仪式上，青岛市环保局代表和水产局代表与（百慕大）汽船保赔协会代表、CRISTAL 石油公司海上油污赔偿协会代表通过协商，同意保协和协会赔付索赔方代表1775 万元人民币作为对上述油污事故的最终的和全部的赔偿结案。具体见劳辉：《“东方大使”轮油污案》，《中国海商法年刊》1990 年第1 卷，第266-274 页。

⑨引自时任全国人大环境与资源保护委员会副主任委员张皓若于1999 年6 月22 日在第九届全国人民代表大会常务委员会第十次会议上对当年《中华人民共和国海洋环境保护法（修订草案）》的说明。

⑩“修复生态环境”并非“恢复原状”，二者存在明显差别：一是救济的对象不同。恢复原状救济的是民事权利，具有典型的私权特征；生态环境修复救济的对象是环境公共利益，具有公共性、共享性。二是修复的标准不同。民法中的“物”可以通过修补恢复到原来状态，生态系统处于不断的物质循环、能量流动、信息传递过程中，不是民法上的“物”，无法“恢复原状”，对其修复更有其自身的特殊标准。三是救济的方式不同。恢复原状通常由责任人或其委托的个人进行修复，生态环境修复则需要公权主体、公共机构的介入，需要有公共利益衡量和保护机制。总之，修复生态环境不是损害物品的恢复，不能将其混同于恢复原状。

11 参见《中华人民共和国民法典（草案）》第1234 条：违反国家规定造成生态环境损害，生态环境能够修复的，国家规定的机关或者法律规定的组织有权请求侵权人在合理期限内承担修复责任。侵权人在期限内未修复的，国家规定的机关或者法律规定的组织可以自行或者委托他人进行修复，所需费用由侵权人承担。

12《民法典分编草案一审稿“侵权责任编”》和《民法典分编草案二审稿“侵权责任编”》第1010 条均规定了“侵权人承担侵权责任”“所需费用由侵权人承担”，并规定“无法修复或者无修复必要的，侵权人应当依法赔偿损失”。

13 2015年12月至2017年12月，推行《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》的试点省市有吉林、江苏、山东、湖南、重庆、贵州、云南7 个省市。

14 笔者于2019 年6 月受邀赴浙江省舟山市人民检察院与办案检察官深入讨论该案，故此阐述个人观点。

15 引自广东省高级人民法院民事裁定书，案号：(2017)粤民终2635 号。

16 这方面，国外的成功经验值得借鉴。例如，2010 年美国墨西哥湾溢油事故发生后，事故责任方英国BP 石油公司召开新闻发布会，决定拿出200 亿美元建立一项赔偿基金。这项基金包括了全部的诉讼费、监测费、应急费、环境修复费、生物多样性赔偿费等。至2015 年底，BP 石油公司宣布，所有环境损害问题以及带来的各种法律纠纷全部得到妥善解决，总计花费186 亿。在解决墨西哥湾溢油污染的过程中，美英两国政府都未就损害赔偿与环境修复开支，因为用纳税人的钱为海洋生态环境损害者买单是不公平的。参见高翔：《论海上石油开发环境污染之法律救济——以墨西哥湾漏油事件和渤海湾漏油事件为视角》，载《法律适用》2012 年第3 期；梅宏：《中国应对海上溢油生态损害的立法进路》，载《中国海商法年刊》2011 年第4 期。