金融科技“监管沙盒”测试企业信息披露制度构建研究*

戚 丽

(安徽财经大学 法学院，安徽 蚌埠 233030)

一、金融科技“监管沙盒”内涵分析

1. 金融科技“监管沙盒”的产生

在我国实施创新驱动战略的背景下，金融与科技的结合至关重要[1]。随着现代信息技术的快速发展，“我们已经迎来了金融科技化时代”[2]。金融科技是将科学技术应用于金融行业，服务于普罗大众，降低行业成本，提高行业效率的技术手段[3]。金融科技是借助网络协议，通过软件和服务器等新技术代替传统金融服务，实现金融服务手段与方式的创新[4]。

不胜枚举的创新产品、服务、商业模式等已涌入金融市场，对传统金融市场的监管规则、经营理念产生冲击，破坏了金融市场正常的交易秩序，使其背后衍生出不可预计的潜在风险。同时，鼓励金融创新与控制金融风险的冲突愈加明显，金融科技创新企业与监管机构的关系愈来愈僵，金融消费者和投资者权益的保护也变得愈来愈难。什么样的监管模式才能在保护金融消费者及投资者权益的情况下做到创新与安全兼顾？这已经成为各国研究的重难点。在此背景下，英国在2015年推出了世界第一个能在创新与安全之间进行有效权衡的金融科技“监管沙盒”理念。

2. 金融科技“监管沙盒”的概念

英国金融行为监管局(FCA)将金融科技“监管沙盒”定义为：“测试企业可以在一个安全的空间内测试创新产品、服务、商业模式和交付机制而不会立即遭受正常的监管后果。”[5]其本质是有弹性的差异化监管[6]，是境外试验性金融监管模式下典型的试错性金融监管方法[7]。监管机构在沙盒测试过程中与测试企业充分合作，制定适合的沙盒监管规则，再根据最终的测试结果考虑是否同意金融科技创新大面积投放于市场。监管机构通过沙盒测试的具体情况对前期的监管规则进行修改完善，以备沙盒测试成功后金融科技创新产品或服务进入金融市场时能够及时发布相关的监管制度。总体而言，金融科技“监管沙盒”是西方国家在保护测试消费者、测试企业及其他参与主体的前提下采取的积极主动的金融监管方式。

3. 金融科技“监管沙盒”测试企业和监管机构的关系

在金融科技“监管沙盒”内，测试企业和监管机构一般处于同一平等地位，双方是可以平等对话、融洽商谈的合作伙伴关系。测试企业将其“具备创新性但不符合现行监管规则的金融科技产品或服务置于可容错、试错的沙盒中进行推广前的测试”[8]，并根据测试消费者、监管机构及其他主体的反馈不断修改、完善测试方案，如此往复。在测试过程中，监管机构不仅要严格履行其监管职责，而且要时刻与测试企业保持紧密联系与配合。监管机构对沙盒测试情况、产生风险、测试企业的风险解决方案、相关参与主体的权益保障机制等要熟知于心，并根据沙盒实际测试情况随时整理、修改并制定新的监管规则。测试企业则根据监管机构的相关监管建议，对金融科技创新方案予以适当调整，对沙盒测试风险予以及时披露。

4. 我国金融科技“监管沙盒”测试的发展

域外金融科技“监管沙盒”的实施为我国沙盒测试的推广提供了良好的借鉴，我国地方政府希望通过金融科技“监管沙盒”来解决金融科技创新与金融风险问题，但最终因各种因素效果都不是很理想。例如：

2017年7月300多位国内外区块链领域的专家齐聚贵阳参与研讨会并发布《区块链ICO贵阳共识》。Asch创始人单青峰在会议上签署区块链ICO沙盒共建共享合约，成为贵阳监管沙盒的首批区块链项目，也是全国乃至全球第一个签署进入监管沙盒的区块链项目[9]。会议共识在创新试点、上市审批、监管模式、投资者资格等方面实施相关限制。从试行情况来看，监管沙盒能够使金融监管与金融创新保持良性互动，既有助于金融监管部门创新监管思维，积极应对互联网发展趋势，实现互联网业务和规制的信息共享，也有助于金融监管法治化[10]。但后来国内区块链监管政策发生巨大变化，贵阳沙盒园处于搁置状态[11]。

2019年4月，胡滨在“2019国家金融与发展实验室年会”上发表题为《中国版监管沙盒之构想》的演讲，从需具备的条件、基础和步骤、机制设计以及测试流程等方面进行阐述。他认为“监管沙盒对于技术的要求很高，对于数据的依赖程度较高”[12]，而这正是监管沙盒的难处所在。

笔者认为，在中国版监管沙盒设立前需要针对金融科技“监管沙盒”测试企业制定详细的信息披露制度，通过严格的信息披露制度降低相关参与方之间的信息不对称，化解因技术缺陷、数据错误造成的风险损失。

二、金融科技“监管沙盒”测试企业信息披露制度构建的必要性

1. 金融科技创新风险难料易导致不可预计的风险及损失

金融科技兼具金融和科技的双重属性，二者的叠加将会导致更为严峻的风险趋势。金融科技改变了金融产品或服务的提供方式、时间和地点[13]，风险也就演变得更加多样化、复杂化。金融科技创新导致了金融的风险泛化，使风险在金融系统内外之间的传递变得更为频繁和快速，使相同的金融风险变得更加频发和严重[14]。

金融科技“监管沙盒”并不是全能的金融创新监管框架，“沙盒”理念在金融创新的背景下也存在潜在风险[15]。虽然将金融科技创新置于封闭且安全的沙盒内，但是这些创新本身存在着的缺陷和不足是一切风险及损失的根源，其风险传递能力之强、速度之快、范围之广是无法准确估量的。监管沙盒毕竟是一个“迷你型”的交易市场，其不仅实行跨地区、跨行业、跨市场的测试，而且参与的测试企业和测试消费者数目有限，在测试期限上也给予了一定限制。由此可见，沙盒测试的风险将会更加集中与隐蔽。一旦风险暴露，其他相关主体的权益都会受到损害。事实上，“监管沙盒”在促进金融科技创新的过程中并没有对其他主体的权益置之不理，而是试图通过一种比以往更加高效、更加直接的方式来摸索出更适合金融科技创新的监管途径，从而更好地维护其他相关主体的权益，维持金融市场的正常秩序。

2. “监管沙盒”宽松的监管规则难以有效管控金融科技创新风险

在金融科技疾速发展的大背景下，现有的监管方式对金融科技创新来说已经不再合适。大多数金融科技创新跨地区、跨行业、跨市场运营，这极大地增加了监管难度。金融科技“监管沙盒”的出现，为金融科技创新监管提供了新的思路。在金融科技“监管沙盒”内，某些情况下可以创设新的监管规则，可以对现行监管规则进行放宽性调整[8]。沙盒内“宽松”的监管规则无疑为金融科技创新的测试提供了重要保障，有利于金融科技创新的发展。测试企业在沙盒内可以就那些初具成效的金融科技创新进行阶段性测试，并根据测试结果对风险及其他不足或缺陷进行有针对性的方案调整。若测试过程中发生了损失及危害，测试企业也不会因从事有疑问的活动而面临现有正常情况下的监管后果，在法规政策上享受着监管机构提供的宽松与便利[16]。但是，这种宽松的监管环境在一定程度上会导致测试企业为追求效率而忽视金融运营中最核心的“安全”价值，从而存在损害其他主体权益的较大可能性。

3. 缺乏具备金融科技专业知识的复合型监管人才

监管机构在金融科技“监管沙盒”大环境内起着重要的引导作用。监管机构需根据测试企业的测试结果，对金融科技创新的风险进行有效、合理的专业分析，根据具体的测试数据及反馈及时修改和完善监管规则，对达到风险可控条件可被允许大范围推广使用的金融科技创新予以认可。监管机构还需根据金融科技创新的性质和测试数据等内容，就金融科技创新的研发、方案改善以及其他主体保护机制等事项为测试企业提供科学、合理的建议。

因而，沙盒测试需要具备金融知识和科技知识的复合型监管人员。但是，我国金融科技的概念才正式确立不久，金融科技监管仍处于转型探索阶段[17]。我国目前尚缺乏全面掌握以上知识体系的复合型监管人才。监管机构和其他相关主体对金融科技创新的认知并未达到清晰明了的程度，因此需要测试企业进行全面而准确的信息披露。

三、域外金融科技“监管沙盒”测试企业信息披露制度比较分析

1. 英国

英国是金融科技“监管沙盒”的起源国家，相关的规章制度及配套措施十分齐备，且大部分科技类企业均可申请进入沙盒测试。FCA根据不同金融科技创新的实际需要给予适合的测试期限，一般为3～6个月。FCA将与测试企业进行深层次的协商交流以确定需要适用的相关政策，根据交流结果以及实际需要，还要就沙盒测试的信息披露制度、其他主体权益保护、损失赔偿方案等制定详细而缜密的计划。根据FCA的规定：在测试前，测试企业要明确告知测试消费者即将参与测试的金融科技创新处在沙盒环境内，并告知其潜在风险以及损失赔偿机制；在测试过程中，测试企业也要及时就测试和其他重要的信息进行披露。此外，FCA希望测试企业能与其保持密切的合作，特别是测试企业必须根据具体情况进行逐案报告。FCA期望测试企业每周汇报关键事件，进而发现并管理风险，在测试完成后测试企业需向FCA提交最终的书面报告[6]。

2. 澳大利亚

在FCA推出金融科技“监管沙盒”计划后，澳大利亚随即也开始在本国实施金融科技“监管沙盒”计划，并与FCA签署了合作协议。澳大利亚证券和投资委员会(ASIC)规定的测试期限一般为12个月，但是对于一些特殊的金融科技创新允许测试企业申请延期，所延期限最长不可超过12个月。ASIC要求“所有的测试企业需披露与测试产品、服务有关的全部信息”[18]，“测试企业要协助测试消费者了解所测试的产品及服务，限制影响大量的不良行为或者结果的风险。”[19]此外，ASIC还针对不同的测试企业要求披露不同的服务指南，例如：要求提供金融服务的测试企业必须告知客户《金融服务指南》中的相关信息；提供信贷协助的测试企业必须告知客户《信贷指南》中的相关信息[20]。每个测试项目在最后两个月内要制作一个涵盖测试消费者数量、年龄等信息的综合性测试报告[21]。

3. 新加坡

2016年11月，新加坡政府确立了其本国的金融科技“监管沙盒”计划。在该计划中，充分保护测试消费者的权益是“监管沙盒”的基本要求[22]。但新加坡的“监管沙盒”仅适用于金融科技企业。新加坡金融管理局(MAS)对沙盒测试期限也有所规定。MAS沙盒测试的期限为6～9个月，而且和澳大利亚一样可以申请延长测试期限。MAS要求测试企业在测试之前须就测试产品及服务处在沙盒环境内以及测试项目将要持续的时间等信息予以披露。测试企业应当将创新项目在沙盒内经营的情况通知测试消费者，并披露与创新有关的主要风险。测试企业还需要获得客户的确认，即他们已经阅读并理解了这些风险。告知客户的通信计划包括：持续时间、边界条件及相关参与沙箱的风险披露；终止或提前通知沙盒的延期等[18]。测试企业若要对创新项目进行重大更改，应至少提前一个月向MAS提出申请，并提供更改的细节及其原因；而对于其他更改，测试企业应在进行更改之前通知MAS，对沙盒中的测试消费者也应在必要时通知变更。此外，MAS更加倾向于由测试企业自行定制适合自身的沙盒，但需要满足最终的目标要求。

4. 比较分析

对比上述英国、澳大利亚、新加坡三个国家的金融科技“监管沙盒”有关测试企业信息披露的制度，可得以下两点总结：

第一，澳大利亚对测试企业信息披露的规定较为细致严格，要求所有的测试企业就沙盒测试获得的一切相关信息都要予以披露。这种严格的测试企业信息披露制度对其他相关主体的权益来说无疑是一把巨大的保护伞。此外，澳大利亚还将测试企业的信息披露情况作为是否中止测试的一个考量标准。而英国和新加坡对测试企业信息披露的要求则较为柔和。FCA和MSA并没有针对测试企业信息披露制定过于严格的规定，满足一般的披露事项即可。例如，提前告知测试消费者相关的风险事宜，披露相应的赔偿机制等。MAS还期望测试企业能够自行设计其所需要的沙盒。

第二，域外国家对沙盒测试的期限都有相关的规定，沙盒测试的期限普遍较短。沙盒测试一方面为鼓励金融科技创新和防范金融风险提供解决方案，另一方面要为测试企业的金融科技创新减少投资成本和推广时间。在当今信息技术如此高速发展的时代，时间对于一项金融科技创新来说是其成功与否的关键因素。沙盒测试的期限越短，对金融科技创新的发展来说可能越有益，但是越短的测试期限就越需要测试企业执行更加严格的信息披露制度。

虽然上述三个国家的资本市场环境、金融科技创新程度及监管环境与我国有所不同，但是“监管沙盒是一种主动适应型监管机制”[23]，是以试验的方式在可控的环境内进行的一种测试。无论是英国的“准双峰”监管模式、澳大利亚的“双峰”监管模式还是新加坡统一监管模式下的监管沙盒，都是根据本国的国情基于沙盒测试的灵活性与主动性对测试进行合理调试的结果，“不用担心创新与监管规则发生矛盾时可能遭遇的监管障碍”[24]。“中国借鉴实施监管沙盒是对现有监管制度的一种补充，会使监管更具有弹性，是契合金融科技的风险特征的一种创新型监管手段。”[25]由于近年来我国在金融科技领域的大力投入，较多的金融科技创新公司企业兴起，这类初创公司企业的加入以及前文所述的不确定风险的隐患、复合型监管人才的缺失为我国监管沙盒的实施增加了较大难度。为了调试适合我国的金融科技监管沙盒，就需要对测试企业实行严格的信息披露制度。

四、我国金融科技“监管沙盒”测试企业信息披露制度的构建

1. 金融科技“监管沙盒”测试企业的持续信息披露义务

(1) 定期报告——周报

强制性信息披露是监管机构履行监管职责的一种必要方式，旨在强制测试企业降低与测试消费者及其他相关主体之间的信息不对称性，确保相关主体能够及时掌握沙盒测试的最新情况，以充分保障其权益。测试企业必须以规定的内容和形式在规定的期限内披露沙盒测试进展、预测风险、企业现阶段的经营状况、财务状况等有益于相关主体作出投资判断的重要信息。测试企业与相关主体的利益需求是相互冲突的，因而为保护测试消费者及其他相关主体的权益，必须对测试企业的信息披露进行强制性约束。

根据国外金融科技“监管沙盒”测试可知，沙盒测试的期限相对较短(大多在几个月)，加之沙盒测试不确定的双重叠加风险，致使测试风险的集中性、隐蔽性、传染性、复杂性更加凸显。由此可见，时间对于沙盒测试来说至关重要。为保障相关主体的权益，降低测试企业与其他主体之间的信息不对称，就需要加快测试企业信息披露的频率。因此，基于上述沙盒测试期限较短的特征，与传统的上市公司定期信息披露频率不同，笔者建议为测试企业设置周报的定期信息披露义务，即测试企业应于每周沙盒测试结束后就该周内的测试详情、财务状况等向测试消费者及其他相关主体进行全面披露。对于周报这种强制性信息披露义务，监管机构可以在测试协议中与测试企业约定，对逾期不履行强制信息披露义务的测试企业给予一定处罚，甚至终止其沙盒测试。

(2) 临时报告

虽然周报能够详细而具体地反映测试企业每周的测试详情，但是基于风险的突发性特征，周报仍不能完全解决测试企业信息披露可能出现的滞后性缺陷。对于在沙盒测试过程中所发生的突发性、紧急性且与相关主体投资决策有密切联系，但这些主体又不能及时获知或者尚未获知能够对沙盒测试产生重大影响的事件，测试企业不仅应披露事件的起因、状态和影响，还要根据测试详情及时修改、调整风险解决方案，并根据最新的数据、指标、反馈等及时进行风险预测披露，以尽最大可能地保护测试消费者及其他相关主体的知情权。

2. 金融科技“监管沙盒”测试企业信息披露的内容

(1) 申请阶段

在测试申请阶段，测试企业需对外披露的信息内容主要包括如下方面：第一，测试企业在申请阶段应制作详细的测试报告，其中应向测试消费者及其他相关主体主动披露企业基本情况、经营范围、财务状况、股东持股情况、负债情况、未来计划和展望，以及企业或者主要负责人的简历等有效信息。第二，可以借鉴国外相关经验，要求测试企业在测试之前就将金融科技创新处在沙盒环境内相应的保护机制以及损害赔偿机制等信息告知相关主体。此外，测试企业还要就金融科技创新的设计理念、运用领域、技术手段等基本信息对外进行披露。第三，金融科技“监管沙盒”关键之一就是“金融风险防控”。信息不对称会造成信息劣势者的逆向选择，使其承担双方交易的全部风险[26]。因此，测试企业在测试之前要向测试消费者及其他相关主体披露该金融科技创新中可识别的风险、潜在未识别风险以及预测风险解决方案等内容。

(2) 测试阶段

沙盒测试的期限虽短，但却是潜在风险频发的时期，测试企业信息披露的频率也应加快。为了防范金融风险，降低双方的信息不对称性，测试企业应与监管机构密切联系，除了与监管机构建立良好的信息交流机制外，还需就一些有重大影响或紧急的重大事件进行临时性信息披露。与此同时，测试企业每周都需就企业测试期间的经营业绩、财务状况、沙盒测试的具体情况以及可能的风险预测等重要事件进行信息披露。

(3) 测试结束阶段

在沙盒测试期限截止之际，测试企业需将沙盒测试期间企业的经营业绩、财务详情等重要信息制作成总结性报告提交给监管机构，由监管机构根据测试成效和总结性报告审核该企业的金融科技创新是否能够推向真实市场。审核结束后，通过沙盒测试审核的企业在将金融科技创新推向真实市场前需就企业的经营财务、股东持股情况、负债、未来展望等基本情况以及修改完善后的金融消费者赔偿补偿机制和风险预测方案等配套方案重新制作报告并对外进行披露。同时，还需配置专门的工作人员对咨询该企业金融科技创新相关问题的金融消费者或投资者进行详细的专业解答，做好走向真实市场前的一切信息披露准备工作。审核未通过的测试企业需就测试失败的原因、测试失败后针对测试消费者的赔偿补偿实施方案等对外进行披露，参与测试的相关主体则可根据自身的损失及实施方案所列条件得到相应的合理救济。

3. 金融科技“监管沙盒”测试企业信息披露的质量标准

测试企业的信息披露不仅要真实、完整，还需同时符合时效性、有效性、易理解性、准确性、公平性等基本原则，以保障测试企业的整体信息披露质量。

(1) 时效性

第一，加快测试企业信息披露频率。沙盒测试本身只有短短几个月的时间，且内部变化难以预测，测试企业信息披露的频率也就显得至关重要。此外，无论是定期报告还是临时报告，都需要对报告的编制人员进行十分严格的前期考察。报告的编制完成时间决定了测试企业的信息披露时间，披露时间拖延得越久，信息泄露的可能性就越大，风险损失也会随之增加。第二，测试企业违反时效性的民事责任承担。信息披露的时效性对沙盒测试来说至关重要，监管机构要针对测试企业延迟披露的行为制定相应的民事赔偿机制，对企业及其主要负责人设置相应的民事赔偿责任，以有效促使其尽快且高质量地履行相关信息披露义务。

(2) 有效性

测试企业的信息披露需言简意赅，不可冗长啰嗦。测试企业应根据测试消费者及其他相关主体的具体需要披露实际可用的信息，对与相关主体权益无关、与沙盒测试无关或确实不需要的信息可省略不予披露，并删减冗长而繁琐的信息。应确保每次的信息披露都是简洁明了、主次分明，对相关主体的投资决策能够产生有效影响的。

(3) 易理解性

测试企业所披露的信息应该通俗易懂，易被大众所理解，不可晦涩难解。测试消费者及其他相关主体未必都是金融或金融科技专业人士，他们在一些技术性、专业性较强的词汇面前会显得相当困惑。如果不增加“易理解性”的信息披露要求，则测试企业所披露的信息不仅不能避免双方之间的信息不对称现象，反而会因晦涩难懂的金融科技词汇增加相关主体的信息理解难度，从而强化信息不对称现象。

(4) 准确性

通过国外测试企业信息披露措施来看，沙盒测试虽然在金融创新与安全维护的矛盾解决过程中起到了很好的调和作用，但是之所以要进行沙盒测试，是因为风险随时都有可能发生、随时都可能在变化。金融科技此类新经济模式中的众多风险是无法通过数据的计算、处理等方式准确估算具体发生时间的，测试企业需根据沙盒测试的具体情况随时进行方案调整。

由此可见，此处的“准确性”并非指完全准确，而是指测试企业信息披露要尽可能地反映沙盒测试的真实及客观表现，并且应允许测试企业进行相对准确的预测性风险披露，如披露预测风险及其成因、预测风险解决方案等。此外，测试企业在进行信息披露时应避免使用晦涩难懂的金融科技词汇，也应避免使用模糊、抽象的定性或修饰性词语，尽可能保证信息的客观性。

(5) 公平性

首先，信息披露的对象应是所有主体。沙盒测试风险的不确定性致使相关主体时刻处于危险境地，而知情权是任何主体在决策判断之前的必要前提。其次，所有的主体都有权平等地获取信息，这是平等权的体现。无论是在获取信息的数量、时间上，还是质量上都应对所有的主体保持一致。最后，禁止信息的提前泄露。若在信息披露之前已有内幕人士或者其他人知晓预披露信息内容，沙盒测试也会随即面临很多难以预测的风险。对这种提前泄露信息的人员应给予严厉的处罚。

4. 金融科技“监管沙盒”测试企业信息披露的平台

第一，测试企业将需要披露的相关信息编制成定期报告或者临时报告并报送监管机构审核，监管机构将审核通过的报告上传至其官方网站和微信公众号等平台，同时测试企业也可在其官方网站和微信公众号等平台上进行同步上传。第二，指定的新闻媒体可对参与测试企业沙盒测试的相关工作人员进行采访，根据获取的相关信息编写新闻稿，并在监管机构指定的媒体上刊登。第三，测试企业可以对一些较复杂、晦涩难懂的事件或风险制作短小的视频进行讲解，并上传至测试企业的官方网站或者微信公众号等平台。