国家综合档案馆数字档案资源建设：条件、障碍与路径*

（天津师范大学管理学院 天津 300387）

随着信息技术的飞速发展与广泛应用，人类社会的脚步逐渐迈入了数字时代。数字档案资源建设逐步成为各级各类档案馆基础业务建设的一项重要内容。相对于传统的资源建设而言，数字档案资源建设是档案馆在数字时代面临的全新课题。当前，在国家规划与政策的引导与推动下，各地档案行政管理部门都把数字档案资源建设纳入本地区档案事业发展规划并积极实施。本文主要针对国家综合档案馆开展数字档案资源建设已具备的有利条件、障碍与路径进行具体分析，以期为当前各级国家综合档案馆数字档案资源建设实践提供借鉴。

1 条件分析

1.1 职能拓展

任何组织机构的存在，都是以其拥有一定的功能或职能为基础的。通过自身职能或功能的发挥，有所产出以换取存续所需的资源。因此，综合档案馆能否存在并得到持续发展取决于其是否有所产出，从而获得足够的资源支持。对于综合档案馆而言，其产出就是服务，具体表现为党委和政府决策服务，为经济社会发展服务，为社会公众生产生活服务。是否能够为各方面提供优质的服务，是综合档案馆的生命线。进入新世纪以来，在国家治理结构转型与社会需求增长的双重拉动与倒逼之下，我国国家综合档案馆正在经历一个不断拓展自身服务职能，全面提升服务能力的发展阶段。特别是在机构改革，局馆分离的背景下，着力创新服务方式，提高服务质量，成为各级国家综合档案馆开展各项工作的主线。馆藏资源是决定档案馆服务能力大小强弱的基础性与关键性要素。优质的资源是综合档案馆的立身之本与竞争优势，只有拥有优质的馆藏资源，才能够在此基础上开展各种不同形式的服务，不断提升自身的服务能力。因此，国家综合档案馆自身服务职能的不断拓展与深化，为数字档案资源建设的推进提供了最基本的内在动力源泉。

1.2 环境变化

任何事物与其所处的环境之间关系紧密，系统的正常运作与发展变化都需要与环境相协调，环境的变化是促进系统演化的外部条件。当前，国家综合档案馆正处在一个急剧变化的环境中：一方面，随着移动互联网、云计算与大数据等技术的快速发展与应用，社会信息化、网络化、智能化的程度越来越高，深刻地改变着各个行业、各个领域的运行状况，也给档案工作带来了冲击与影响，呈现出“互联网+档案”的新业态。基于这一背景，综合档案馆在面临着新的管理对象所带来的压力的同时，又获得了一个拓展资源广度的机遇；既要在处理技术日新月异而带来的各种新的问题的同时，又可以充分利用新技术不断优化和提升服务水平。另一方面，基于档案资源价值的多维性，随着经济社会的快速发展，社会各界对档案的需求持续增长，新的用户群体与新的用户需求，对综合档案馆不断创新服务模式，提升服务水平施加了压力。综合档案馆需要在基础业务、资源建设与服务等各个方面予以回应。因此，技术环境与用户环境的变化，为综合档案馆推进数字档案资源建设提供了外部条件。

1.3 理论发展

20世纪80年代以来，社会记忆理论成为人文与社会科学研究中一个新兴领域。社会记忆理论为认识和研究档案与档案管理现象提供了一个全新的视角，启发人们对档案和档案事业进行新的思考。随着联合国教科文组织倡议并牵头实施的“世界记忆工程”项目的展开，“记忆”被引入档案界，成为了档案学界的高频词。近年来，冯惠玲、丁华东与徐拥军等学者在这一领域进行了深入探讨并颇有建树，提出了一系列有关档案与记忆的观点，使得档案记忆理论不断深化，得以初步确立。在档案记忆理论的视阈下，档案是承载与传递社会记忆，构建身份认同的重要工具，参与社会记忆建构是综合档案馆的重要职能。“群体记忆构成了人类文明延续和进一步发展的基础，而档案馆、图书馆和博物馆正是这种记忆信息的贮存、管理和传播的制度化体现。”[1]这一理论为综合档案馆开展数字档案资源建设开辟了新的思路。在国家重视文化建设与发展，建设和谐社会的大环境下，综合档案馆在非物质文化遗产保护、地方历史文化传承与发展和增进民族凝聚力与认同感等诸多领域都能找到用武之地。将历史与文化以数字化方式保存下来并实现广泛传播与共享，对于促进文化发展与繁荣，增强文化自信与国家文化软实力，满足社会公众的文化需求有重大意义。因此，档案记忆理论的提出与发展，综合档案馆开展数字档案资源建设提供了必要的理论支持。

2 障碍分析

2.1 档案开放存在阻力

档案开放鉴定是开展馆藏数字档案资源建设与服务的基础性工作。然而，基于多方面的原因，档案开放鉴定的具体实施有一定的难度，档案开放存在阻力：一方面，档案开放鉴定工作机制不健全。首先，根据《中华人民共和国保守国家秘密法》及《中华人民共和国保守国家秘密法实施条例》的规定，“谁定密、谁解密”是一条总的原则。综合档案馆在档案开放鉴定工作中，实际上没有单方面解密的权力，而只能负责组织与统筹。档案的解密工作需要各个立档单位的密切配合与具体实施，但各相关单位基于承担保密责任与规避泄密风险的考虑，普遍存在持“宁可少一事，不可多一事”的保守态度或者“踢皮球”与“冷处理”的现象。此外，由于特殊的政治原因，很多建国初期形成的档案存在过度定密的问题，而其形成单位早已撤消，按照现行的解密原则，对于这部分“涉密”档案，因找不到解密的主体而无法解密。其次，由于档案形成过程的特殊性，很多档案在内容上涉及到个人隐私与商业秘密，关系党和国家的利益，因此，对于非涉密档案或解密档案，档案开放鉴定中还需要对其进行划控处理。当前，我国档案划控工作的主要依据是1991年制定的《各级国家档案馆馆藏档案解密和划分控制使用范围的暂行规定》。这一文件中列出了20种应当控制使用的情形，但事实上，这些规定过于笼统，在实际操作中难以掌握，给档案划控工作带来了一定的难度。随着当前国家对保密的要求越来越严格，档案划控工作可能会更加保守。基于以上原因，当前各级国家综合档案馆几乎都面临着到期档案解密和划控工作难以推进的局面，直接影响到网上开放档案资源数量的增长。

另一方面，档案开放鉴定工作成本较大。首先，当前各级国家综合档案馆都在推进文件级目录数据库与全文数据库建设，逐步实现以一份文件作为一个独立的检索对象并提供利用。这就需要开展文件级开放鉴定，除了要审察档案的全宗、目录、时间、文种等要素之外，还需要对全文一一进行审阅，其中凡是涉及个人隐私、商业秘密或关系党和国家利益的内容，都要进行相应处理。其次，档案解密工作牵涉到各个档案形成单位，在此过程中，综合档案馆需要与之一一沟通、协商，并办理相关的手续，过程十分繁琐。再次，对于上网的档案，综合档案馆对所有在政务网、互联网发布的档案目录和全文必须严格把关，在完成开放鉴定工作的基础上，再进行相应的审批。因此，档案开放鉴定工作是一件费时费力的工作，需要大量的时间成本与人力成本投入。

总之，受制于档案开放鉴定工作机制不健全，档案开放鉴定工作成本较高两个方面的因素，数字档案资源建设与服务的推进也必然会是一个相对缓慢的发展过程。

2.2 相关经费投入偏少

近几年来，国家对档案事业的重视程度有所提高，但不容否认，档案局馆仍然是一个相对边缘的机构，这在财政投入力度上有所体现。因此，各级国家综合档案馆在档案资源建设上，还普遍面临着经费短缺的问题。以天津市档案局（馆）为例，2014年财政拨款总额为4,218.8万元，2015年为4,861.8万元，2016年为5,091.8万元，2017年5,963.1万元，纵向来看，财政拨款数额逐年增加。但按照2017年部门预算，财政拨款总额为5,963.1万元，除去社会保障和就业、医疗卫生和计划生育两项支出，用于一般公共服务支出的金额为5,326.5万元，而其中4,598.9万元用于行政运行与一般行政管理事务，真正用作档案馆与其他档案事务的支出仅为436.0万元。[2]再以北京市档案局（馆）为例，2017年档案馆经费预算总额为5439.404184万元，而其中用于“档案数字化副本与目录核对经费”、“档案开放鉴定专家经费”、“档案目录录入著录经费”、“档案征集经费”与“国家重点档案（民国时期）文件级目录著录”等几项与档案资源建设相关的经费共计为304万元，占比仅6.4%。[3]然而，数字档案资源建设是一个耗资巨大的系统工程，单纯完成档案数字化与数据化等基础性工作就需要大量的投入。在当前阶段，综合档案馆只可能将有限的经费投入到部分相对紧迫的基础性工作上。这在客观上对综合档案馆开展开拓性的数字档案资源建设工作造成了一定的制约。

2.3 资源建设动力不足

当前，数字档案资源建设虽然已经成为各级综合档案馆的一项重要业务工作，但还面临着直接动力不足的问题。主要有两方面的原因：第一，数字档案资源建设与服务的绩效难于体现与衡量。作为文化事业机构，综合档案馆工作的价值主要体现为社会效益，直接的经济效益并不明显，难于直接衡量其绩效。数字档案资源建设同样存在这一问题。除了用数字资源的数量、网站访问量、浏览量与查阅量等较为简单的指标来评价其绩效之处，对其实际效益则不便衡量，使得数字档案资源建设的效益不能明显地体现出来。这与数字档案资源建设需要的巨大投入相比，在成本收益上形成较大反差，这就在一定程度上削弱了数字档案资源建设的直接动力。例如，当前档案界对是否需要对馆藏传统载体档案全部数字化的做法存在争议，其中最重要的一个因素就是考虑成本投入与实际收益的不平衡。第二，现行的绩效评价体系中缺乏有关开拓性数字档案资源建设的硬性指标。现有的绩效评价体系主要涉及一般性数字档案资源建设，但对于开拓性数字档案资源建设，则缺乏硬性的量化指标。例如，政府绩效评估中对综合档案馆的业绩衡量中涉及社会满意度调查，综合档案馆基础业务考评有接待量、活动量、利用量等指标，数字档案馆测评则涉及查找、查到率，政务网与互联网上的访问人次，政务微博粉丝量等。这些指标均为辅助性与参考性指标，不是硬性指标。因此，对于综合档案馆而言，积极收集社会档案资源，深度开发档案资源，从事开拓性的数字档案资源建设，面向公众开展服务，提高社会关注度，只是“锦上添花”之举，缺乏相对强劲的动力。

3 路径分析

3.1 争取支持

按照现行的体制，我国国家综合档案馆虽然属于文化事业机构，但在机构序列上列为党委直属机构。基于特殊的体制，综合档案馆不可避免地具有政治性强的特性。此外，党和政府在一定阶段的战略、方针、政策以及工作着力点是财政投入的基本指向。因此，服务于党和政府方针政策的实施，是综合档案馆履行职能的重要取向，也才能够获得更多的支持与投入。此外，在我国，为党和政府服务，实际上也是基于维护国家整体利益的需要，也是间接服务于社会，服务于公众。因此，综合档案馆在开展数字档案资源建设的过程中，需要基于自身的权利、责任清单与职能定位开展工作，将其与大政方针相结合，围绕大局与中心工作做文章，从而获得更多的支持。例如，综合档案馆可以在爱国主义教育、保护与传承历史文化、文化建设、促进社会和谐、服务民生等方面，巧妙寻求与数字档案资源建设的切入点与结合点。这样既易于出成绩，出亮点，产生社会影响力，提高社会关注度，也有利于获得政策与财力上的支持与投入。当前，部分地方国家综合档案馆已经在方面有所实践。例如，湖南省档案馆主动服务洞庭湖生态经济区建设，建立专题档案数据库。2011年，浙江省档案局围绕《中共浙江省委关于认真贯彻党的十七届六中全会精神大力推进文化强省建设的决定》提出的“大力推进文化强省建设”的战略，出台了《浙江省档案局关于大力推进档案文化建设的意见》，全面实施“浙江记忆工程”，实施“浙江名人”、“浙江方言”、“浙江名镇（村）”、“记忆浙江”、“浙江之最”、“浙江老照片”、“浙江档案文献遗产工程”、“家庭档案”与“家谱族谱”等重点项目，致力于全方位、立体化保护浙江省域、地区、城市、乡村与人民群众生活五个方面的历史记忆。

3.2 需求拉动

公众的需求是档案资源建设与服务的根本动力，是引发档案资源建设与服务的动力源。只有存在公众对档案的需求，档案资源建设与服务才存在意义。[4]因此，满足各方面的需求也是综合档案馆开展数字档案资源建设的最终目的。只有真正贴近需求的数字档案资源建设才有生命力与持久性，也才能提升数字档案资源服务的质量水平。长期以来，各级国家综合档案馆的馆藏资源建设主要是一种被动接收的模式，对于所保存的档案资源是否能够满足各方面的需求实际上缺乏比较准确的把握。然而，基于提升服务质量的导向，数字档案资源建设需要更强的指向性与目的性。亦即采取“不是建设好资源去找用户，而是根据用户需求来开展资源建设”的建设思路。因此，综合档案馆需要把握各个方面对档案资源的刚性需求与迫切需求，针对性地开展数字档案资源建设。

借助于需求拉动开展数字档案资源建设，主要有两个方面的实际意义：一方面，针对某种特定需求开展数字档案资源建设能够在短期内产生比较明显的效应，提升关注度，从而形成良性循环。以天津市档案馆为例，近年来，天津市档案馆重点围绕天津近代史料进行整理与数字化，并提供在线利用，同时着力针对急需保护与留下来的历史文化进行数字档案资源建设，如开展天津方言语音建档工程，与民间组织合作开展天津城市记忆保护工程等，产生了良好的社会反响，大大改善了档案馆的社会形象，为档案馆进一步拓宽数字档案资源建设的广度与深度创造了良好的条件。另一方面可以提高投入产出比，节约成本，避免资源浪费。比如将馆藏传统档案全盘数字化的做法就违背了“需求拉动”的原则，效益相对低下。理性的选择应该是将部分急需抢救性保护的历史档案、早期的音像档案、照片档案等进行数字化，或者集中对某些社会需求量大、利用频率较高的档案分专题进行转化。

3.3 循序渐进

如前所述，当前，数字档案资源建设还存在诸多制约因素，这就决定了数字档案资源建设是一个长期系统工程，数字档案资源服务质量的提升也需要一个逐步提升的过程。西方发达国家在数字档案资源建设方面取得的成果，可以作为参照与借鉴，但是鉴于国内外在历史、体制等各个方面都存在差异，必须立足当前国内的客观实际情况，相对理性地开展数字档案资源建设，不能采用“大跨步”式的做法，而适宜于选用渐进式的发展路径。从宏观层面来看，当前我国档案事业发展不平衡的问题仍比较突出，东部发达地区与中西部地区之间，同一个省份的不同区域之间的国家综合档案馆在软硬件方面都存在较大的差异，部分地方综合档案馆工作基础极其薄弱。因此，在数字档案资源建设上，一方面不能提“一刀切”的要求，需要差异化发展，部分基础条件相对较好的地区先试先行，在网络信息存档、社会数字档案资源采集与档案资源数据化等方面积极探索新思路；另一方面，优先做好全国档案目录中心、全国开放档案信息资源共享平台建设与重点档案数字化等基础性工作。从微观层面来看，综合档案馆在开展数字档案资源建设的过程中，多开展小而专且精的项目，一点一点做，一步一步来。例如，湖南省档案馆利用特色馆藏资源，建立了湖南旧政权档案、红色档案、革命历史档案、洞庭湖档案等10多个专题数据库，益阳市档案馆建立“花鼓戏档案”专题数据库。循序渐进的建设思路有利于克服数字档案资源建设过程中的阻力，降低难度。