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进一步完善法律法规体系 助力进口冷链食品检疫监管

2020-12-07王渤飞

中国食品 2020年21期
关键词:安全法冷链检疫

王渤飞

新冠疫情在全球蔓延以来,一些进口冷链食品及其外包装陆续被检出新冠病毒阳性。由于涉及国家主体多,运输主体复杂,各国市场法规参考不一,法律上存在管辖、监管、适用等诸多问题,因此,对进口冷链食品涉及的法律规制进行研究就很有必要。本文根据我国进口冷链食品相关法律体系的成文情况和适用现状,初步探讨进口冷链食品法规制度进一步完善的可能出路。

一、做好进口冷链食品检疫监管的迫切性

随着消费观念的转变和消费结构的调整提升,进口食品在国内趋于普遍。2018年,我国进口食品及原料来源地涉及170个国家和地区,覆盖全球73.9%;进口食品金额达到616亿美元,成为最大的进口食品国家。其中,进口冷链食品逐渐成为食品消费的重要组成部分。2019年,食品冷链物流需求量约2.35亿吨,同比增长24.65%;物流总额约6.1万亿余元,同比增长27.08%;水海产品进口数量达440万多吨,同比增长30.59%,进口金额达158.37亿美元,同比增长31.83%。

然而,新冠疫情引发的涉疫安全事件频发,暴露出我国进口冷链食品安全监管规制的不足。2020年7月10日,海关总署通报,大连海关、厦门海关在厄瓜多尔冷冻南美白虾运输及包装样本中检出新冠病毒核酸阳性。自今年7月以来,我国至少已经11次在厄瓜多尔冷冻南美白虾包装上检测出新冠病毒。冷冻海鲜产品存储温度低,有利于病毒长久存活,加工、运输、流通、销售的任何一个环节中存在新冠病毒,都有可能交叉污染或二次污染新冠病毒。因此,补齐监管漏洞、加强预防机制,保护中国经销商、消费者的生命财产安全,维护疫情防控成果刻不容缓。

二、进口冷链食品检疫监管的现状

跨境冷链运行包括境外采购、加工、物流、海关、商检、关税、上岸等诸多环节,每个环节所涉事项众多,对专业知识、语言、操作等要求较高,再加上冷链食品全程温度一致、可监控、可追溯的要求以及时间方面的要求等,使得冷链食品的监管更为复杂。

1.立法现状。冷链食品涉及到食品安全,进口食品涉及到国际商事活动,因此进口食品涉及国内监管法规、跨境电子商务以及国际公法、国际私法、海洋法等众多法规。当前,我国主要的相关成文法律法规由《食品安全法》、《食品安全法实施条例》、《进出口商品检验法实施条例》、《进出境动植物检疫法》、《进出口水产品检验检疫监督管理办法》、《进出口食品安全管理办法》、《进出口商品检验法》等相关行政法规构成。

(1)《食品安全法》。2009年,我国《食品安全法》在第六章对进口食品做出了专节规定。尚无食品安全标准的食品,对于提交安全性评估材料规定了程序;规定了出入境检验检疫部采取风险预警和控制措施的义务;对外国生产经营企业分别建立了注册与备案制度:规定了进口食品的中文标签及销售记录保存期限。2015年,《食品安全法》修改,明确了进口食品安全由国家出入境检验检疫部门监管;境外生产和经营企业应当对出口到我国的食品及标签、说明书负责,而进口商则应建立境外企业审核制度,增加召回规定;县级以上食品监督门应当对进入国内市场的进口食品进行管理,必须向出入境检验检疫部门通报。此外,还增加了出入境检验检疫部门收集、汇总进口食品安全信息的规定,并确立了国家出入境检验检疫部门可以对别国(地区)的食品安全管理体系和安全状况进行评估审查的制度。

(2)《进出口食品安全管理办法》。该办法自2012年3月开始实施,明确了国家质量监督检验检疫总局主管全国进口食品安全监督管理工作,规定由国家质检总局对进口食品境外生产企业实施注册管理,对进口食品的进口商实施备案管理,还规定对进口食品实行风险监测。监管部门可以将不符合法律要求的进口食品境外生产企业和出口商、国内进口商、报检人、代理人列入不良记录名单,对产生违法行为并受到行政处罚的,可以列入违法企业名单并对外公布。

(3)其他规范性文件。质检总局颁发部门规范性文件,并不定期地发布针对特定来源地、特定产品的规范性文件,选择性地在地域以及时间上加强对进口食品的检验检疫和监督管理。2020年8月,海关总署公布《关于进口厄瓜多尔冷冻南美白虾检验检疫要求的公告》,根据现行多部相关法律法规,明确了最新检验检疫进口厄瓜多尔冷冻南美白虾的要求,包括厄瓜多尔输华冷冻南美白虾生产企业应经厄官方批准,并获得中方注册等。

(4)国际规范和标准。1983年由卫生部、原农牧渔业部和外交部向国务院提交了《关于我国参加联合国食品法典委员会的请示》,批准后,中国正式加入CAC,参与到全球食品安全标准的制定中。通过更深入地了解各国进口食品安全系统并及时披露监管决策和行动信息,我们可以更快地融入全球监管合作与协调过程。

2.监管流程。进口食品的货主或其代理商需向海关检验检疫机构提供《入境货物报检单》、贸易合同、装箱单、提单和货运发票(复印件)、产地证明、卫生评价资料(原件)。对于需办理进境动植物检疫审批的食用性动植物产品,应具备进境动植物检疫许可证和生产国(地区)官方机构安全卫生证明(原件)。

(1)口岸检验检疫。国家检验检疫部门是进口食品安全监管部门,要贯彻“合格准入”的通关原则。对符合我国国家标准的进口食品、食品相关产品、食品添加剂发放检验检疫合格证;对尚无食品安全国家标准的食品,由国家卫生行政部门审查后认为符合标准的,方可发放检验检疫合格证通关。

(2)境内上市流通。2018年党中央国务院通过了《深化黨和国家机构改革方案》,规定国家市场监督管理总局全面统筹负责我国食品的安全监督,包含通过网络渠道进口的食品的安全监管。国家市场监督管理总局整合相关职责,农业农村部、国家卫健委、经贸委、海关等部门协同,更系统地对进口食品进行监管。共分为三个系统,国际共治系统、风险管理监控系统、预防系统,其中国际共治系统就是针对进口食品国际规则管理的职能。

(3)风险监测。《食品安全法》规定,进口冷链食品涉及国外食品标准,对我国尚无标准或与我国标准不同的食品要及时做出评估,确保有序性、及时性。对于食品安全事故,相关部门(如工商、质检、药监整合而成的市场监督管理局)需及時向卫生行政部门通报,卫生行政部门负责事故的处理与后续的预防。

三、进口冷链食品检疫监管的突出问题

1.标准体系不完善。目前冷藏冷冻食品的冷链物流标准体系建设不够完善,部分领域规范标准缺失,特别是冷藏冷冻食品温度控制、品类标准仍然有不少缺项;销售、贮存、运输等环节作业规范不够完善,交接验收规则不全,未能全面覆盖冷链环节,未能实现有效衔接。

2.监管体系不健全。行业有效监管不足,尚未形成稳定有效的冷藏冷冻食品销售监管体系;对现有标准规范的执行力不够,冷链温控跟踪追溯制度、技术体系建设不到位;应急响应能力有待提高,应用信息化不够科学、持续。

3.管理手段不科学。虽然现有行政法规中规定了从轻、减轻处罚的情形,但在操作上,从轻、减轻的结果仍然是一定量的罚款,基层执法机关成为 “罚款机关”。虽有不予处罚的规定,但必须得是 “没有造成危害后果”,而《食品安全法》中的法律责任设定多是针对外观行为,并未说明没有造成危害后果的具体情形,导致“不予处罚”条款适用情形很少,企业对于自我行为规范常以缴纳罚款背书。

四、健全进口冷链食品检疫监管的法律法规体系

部分地方和企业已经开始利用电子信息化进行食品追溯,溯源信息公开透明,有助于迅速找到风险源,增强市场主体自我管理的危机感和责任感。立法机关应及时配套信息化、追溯和召回制度,争取尽快作出成文法规。

加强检疫监管体系建设,需要明确责任配置。进口食品供应链复杂冗长,涉及参与主体多且分布在多地,应当从供应链的特殊性着手,严格遵从国际食品法典委员会“出口方政府理应承担对其出口食品安全的总体责任”的规定,将责任归置给出口方政府和国内进口商。

在市场参与的内部合规建设方面,将单一的行政处罚转变成自觉机制,主管部门应普法执法衔接,让参与者认识到内部防范有利于规避法律和安全风险,进而主动作为。同时建立从业安全资质制度,由专业从业人员进行内部管理,从而提升内部监督的基本能力。

在行政处罚的法律设计上,应减少处罚,允许食品安全领域相关法律有一定的空间进行管理设计。就《食品安全法》来说,可在类型化规制标准的基础上设定行为纠正规定,不能单一着重外在客观行为;应明确行为后果的危害程度,而不是以列举式规定行为和处罚措施,为规制机构留下合理的裁量空间;提升执法过程的回应性,提高执行的可参照性;在《食品安全法》的基础上,允许管理部门针出台更为科学细化的行政法规。

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