青海藏区“平安社区”建设中的社区社会治安综合治理问题研究

摘要：随着我国治理体系和治理能力现代化的推进，社会治安综合治理也从政府单向度的责任走向以社区为平台的多主体参与模式转变。社区作为社会治理的基础细胞，越来越凸显了在“平安社区”和社区社会治安综合治理中关键作用。青海藏区社区在推动“平安社区”和社区社会治安综合治理过程中受多方因素的制约。促进青海藏区“平安社区”社区社会治安综合治理的路径：（一）树立社区社会治安综合治理的新理念，增强群众归属感;（二）要完善社区社会治安综合治理的新制度，增强工作的科学性;（三）要强化重点工作建设，增强工作的系统性;（四）要加强对群众的宣传与教育活动，增强认同感、参与感。

关键词：青海藏区;平安社区;社区;社会治安综合治理

中图分类号：D631.4    文献标识码：A    文章编号：2095-6916（2020）20-0015-03

改革开放以来，随着我国经济社会广泛而深刻的历史性嬗变，我国的社会治安综合治理也走过了从政府主体的“打防并举”到政府—社会互动的“打防管控一体化”，再到如今政府主导—社会参与的“平安社区”的共建模式演化。社会治安综合治理也从单向度的责任体系走向社区社会治安防控体系的多主体参与模式，社区在这过程中也不断从配角走向主角，逐步发育壮大为社会治理的主体细胞，成为推进社会治理体系和治理能力提升的关键一环。

本文在对Z县的考察中发现，青海藏区在“平安社区”创建中，逐渐形成了“以社区为龙头、以社区网格员为骨架，以‘1+N为组合体”的新型“网格化”社区管理模式，呈现出了以社区为平台，全员参与，全民共建的“平安社区”的良好局面，激活了平安建设的“末梢神经”，提升了基层社会治理能力水平，人民群众的安全感与满意度持续提升。但也应看到，青海藏区经济社会发展水平的不平衡性，使得理想框架模型在落地中总受一些变量因素的影响而出现差距。也正是这些变量因素成为阻滞青海藏区社区治理水平和治理能力提升的“短板”“弱项”。

一、对青海藏区“平安社区”建设中社区社会治安综合治理发展的理性考察

党的十九大報告中指出，“建设平安中国，加强和创新社会治理，维护社会和谐稳定，确保国家长治久安、人民安居乐业”。可以说，“平安社区”的推进是在原有的基础上，对社会治安综合治理的内容和体系的进一步丰富和延展。其更加突出常态化平安维护，强调社区参与，对社区的关注更加精细，对公众的影响更加直接。从价值理性来看，社区社会治安综合治理从“运动式”“重点任务突破式”的治安综合治理体系更加符合人民立场，更加彰显服务本质，有利于更广泛地吸纳公众参与其中，有利于形成“人人尽责、人人享有”的良好社会氛围。从工具理性来看，青海藏区在裹挟式参与到社会治理现代化的潮流中时，一些现实困境需要社区社会治安综合治理实现转型升级。

对Z县的考察中能管窥青海藏区社区发展的典型特征。从经济发展来看，该县仍处于一种低效、缓慢、粗放的投资拉动模式，对国家政策扶持依赖性高，结构性矛盾突出，缺乏后劲，经济和发展压力较大。从社会结构来看，社区和社会治理发育缓慢。原本藏族人口为主体的社会结构中，传统治理模式也能有效地和政府管理形成良性互动。但一方面，随着城镇化的推进和保护三江源的战略考量，大量农牧民从牧业分流出来，他们中的一些人离开了所熟悉的游牧生活，又无法融入快速变化的城镇化生活，成为无所事事的游民。这小部分群体极易受到达赖集团和赌博等不良因素的蛊惑。另一方面，社区内随着近些年从事挖虫草和采矿的流动人口增多，对流动人口管理及其带来的治安问题频发，给社会治安的综合治理工作带来了挑战。再加上，青海藏区社区多是多民族多宗教聚居的状况，尤其受藏传佛教和伊斯兰教的深远影响，是敌对势力利用民族、宗教问题进行分裂渗透和破坏活动的重点地区，区域政治敏感度极高，反分裂反渗透的任务十分艰巨。加强民族团结、保持社会稳定、维护祖国统一一直以来都是青海藏区政府工作的底线。

二、青海藏区“平安社区”建设中社区社会治安综合治理工作中存在的问题

进入新时代，“人民群众日益增长的美好生活和不平衡不充分发展”这一主要矛盾在青海藏区社区民众中呈现多种样态，人民群众对社区社会治安综合治理有更多新期待和新要求。但在对Z县的调研中发现，青海藏区社区社会治安综合治理升级转型严重滞后，无法跟进。总体表现为积极性不高，应付状态多，工作方式科学化、规范化水平不高。这种现实落差往往会抵消社区民众对综治工作开展的信心。具体来看，主要表现在：

一是观念上仍存在一些误区。社会治安综合治理的变革与发展过程是治理体系和治理能力现代化融合发展的一个缩影。按照治理理念，社会治安综合治理是一项系统工程，是一项多部门协同配合工程，是需要政府和社会良性互动的工程。但是，在一些领导干部和一些社区工作人员身上，对社会治安综合治理工作仍旧保持刻板印象，并没有意识到自己在其中的主体责任，反而认为：“搞社会治安，这都是司法和执法部门的事，与己无关”，“我只要配合就成。”同时，十八大和第五次藏区工作会议以来，各种利好政策使青海藏区发展面临着大好形势，一些领导干部对经济发展投入精力多，对社会管理精力投入少。敏感时期上面催得紧，下面就抓的严，缺乏对综治工作长效性的认识。

二是共建共享机制仍然不灵。社会治安综合治理工作要形成“全员参与”格局，首先需要建构“全员共建共享平台”，以此才能真正激发各方力量。但是，目前Z县尚未形成完善的社区平台与公安部门、各机关部门、各社会主体共建机制，工作被动，协同意识缺乏，互相推诿的状况时有发生，齐抓共管的局面尚未形成。

三是主体责任不够明晰。社会治安综合治理的网状结构要求各政府职能部门、各社会主体都要在其中发挥主体责任，这是与以往职能责任模式完全不一样的工作结构。为了优化社会治安综合治理，本着“分级负责、属地管理、谁主管谁负责”的原则，每年相关部门也都通过层层签订目标责任书的形式履职尽责。但是在具体工作开展过程中，因督查落实机制、检查考评和奖惩制度不够健全等问题的存在，在工作体制和机制中没有得到完全落实和充分体现，“错位”“缺位”“不到位”等问题比较突出。除非某个政府部门牵头形成的一些专项整治活动，否则很难形成合力，管理难以到位。

四是社区在综治中的基础作用发挥不到位。本应是综治工作的最基础部门的各社区、街道综治办，由于缺乏与各职能部门的协同机制，其基础地位和作用没能充分体现出来。实践中，社区往往成为各职能部门的下属单位，下放文件、传递信息，有时候同样的情况要同时对口好几个单位，使得社区更多处于疲于应付的状态，难以真正抽身出来去谋划辖区稳定发展、服务群众的大局问题。

五是社区力量孱弱影响综治效果。社区是最基层的治理力量，也是社会治安综合治理的关键力量。近年来，随着对社区工作的重视，不断通过提升待遇和拓展职业发展通道来吸纳人才，但是青海藏区对社区工作的认识局限，使得社区工作吸引力不大。Z县内各社区、街道综治队伍在数量与素质、能力层面与社区工作的重要性相比，与青海藏区“平安建设”的发展形势相比远远不相适应。在Z县许多社区中，不用说对社区社会治安综合治理的理论研究、指标体系的研究制定、部门工作机制的改革等，就是日常性的工作研究部署、宣传工作的开展、社区综治工作的指导协调和检查督促也缺少人手，影响社区综治工作的顺利开展。

三、促进青海藏区“平安社区”社区社会治安综合治理的路径探析

（一）树立社区社会治安综合治理的新理念，增强群众归属感

随着改革开放的不断深入与城镇化进程不断加快，社区的地位和功能发生了重大变化，社区已成为各种社情民意的释放点，利益关系的聚焦点，社会力量的孵化点，社区的主体功能和地位日趋凸显。以社会治安综合治理为切入点，革新社区治理的理念，不断提升社区治理的能力也成为新时期深化社会基层治理的迫切需要。习近平同志曾深刻指出，发展理念变化是发展行动的先导。尤其在青海藏区，社区治理的基础孱弱，历史欠账较多的条件下，如何尽快调整社区发展方向，积极挖掘和引导各方力量参与到社区治理的框架中来，需要社区治理发生系统变革，而理念的更新与变革是前提。

社区社会治安综合治理的理念层面，要着力推动四个转变，一是从偏重经济发展向强调经济社会协调发展转变。没有社会的发展，经济发展的成果无从保障。要重新审视社区在经济社会发展中的重要地位和作用，社区是凝聚人心的纽带，只有各民族人民达成共识，凝神聚力谋发展，人民安居乐业，社会才能长治久安。基于此理念，过去在社区社会治安综合治理中所形成的单向度的结果导向指标都应摒弃。二是从过度维稳导向向社区“平安建设”“和谐发展”转变。维稳是保障人民幸福生活的必要手段，但过度维稳的背后，关联的很多时候并不完全是人民的利益和国家的发展，反而更多夹杂着个人政绩的考量、政府形象的片面理解等消极影响。要对维稳予以重新界定，维稳不应该沦为手段，更应该是优化社区治理结构的结果，是社会治安综合治理成效的显现，应该从促进“平安建设”“和谐发展”的过程中谋求长治久安的稳定发展之道。三是从事后应对向事前防范转变。以往的社会治安综合治理强调事后的处理，但在现代化进程高速发展、各种社会风险不断叠加呈现的今天，只有以社区为平台，实现社区社会治安综合治理的全过程控制，重视源头和日常生活的风险预警，标本兼治，才能真正将风险控制于未形。四是从“单打独斗”到“全员参与”理念的转变。要克服传统政府管理的惯性思维，以为仅靠一个或多个部门“单打独斗”就可以将治理工作做出成效，事实上，社区社会治安综合治理涉及面广，涉及层次多，涉及事务繁杂，政府职能部门与社区各个主体间没有一个良性互动的机制，很難取得突破性进展。要着力营造“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社区社会治安综合治理的新格局。真正让社区成为深入了解民情民意，及时预警并纾解社区民众的矛盾，充分让民众享受社会治理的文明成果的平台。

（二）要完善社区社会治安综合治理的新制度，增强工作的科学性

“社会治安综合治理”的本意是通过制度引导，充分激活各种社会积极因素，形成协同治理机制，共同致力于“平安社区”“和谐社区”的构建。新时期，随着国家治理体系和治理能力现代化的不断成熟完善，社区作为基础治理平台愈加凸显其重要的地位，发挥其重要作用。如何更好的利用好这个平台，使各种被激活的力量平稳、顺畅地在社区运行，制度引导和规制是关键。一是通过制度和法律规制，界定各主体的不同责任，凝聚合力，共同发力。各级党委、政府，社区治理结构、各社会组织积极参与，齐抓共管，以社区为核心形成各种协调联动队伍和联防联控队伍，以此构成通力合作，广泛参与的社区平安建设基础平台。二是自上到下的综合方式方法，综合施策，全面发力。各级党委和政府主要负责颁布和制定各种政治的、经济的、行政的、法律的方法，对“平安社区”“和谐社区”的构建主要起到宏观发展方向的规制和架构;社区治理主体主要通过丰富多彩、深入人心的文化教育方式，从微观层面营造社区氛围，形成社区认同和参与力量;各社会组织主体则通过社会参与方式，向社区居民开放参与平台。三是各种工作制度的综合，“平安社区”“和谐社区”的打造是一项立体、生动的系统工程，从“打击、防范”到“教育、服务”到“共建、共享”每个层面都互相交错，看似细微，关系重大，可谓牵一发动全身。尤其是青海藏区的社会综合治理工作涉及的问题更为复杂，既要从国家安全、经济社会稳定发展、宗教文化融合交流层面考量，又要充分体察民族文化风俗与民族情感。所以，要使社区社会治安综合治理长效长新，必须加强各项制度的科学性，以此全面提高社区社会治安综合治理水平。

（三）要强化重点工作建设，增强工作的系统性

切实健全宗教事务管理、防范和打击“三种势力”、社会薄弱环节管理等的长效机制，更好地预防和减少不稳定因素。在重点工作的治理过程中，要抓住地方存在的社会治安管理特殊问题与阶段性特点开展工作，如Z县开展的“对于虫草采集、矿产开采、流动人口管理”等问题的专项管理工作，非常具有针对性与及时性，防止了这些特殊人物、特殊事件与特殊利益形成了社会矛盾与治安隐患。

要保证“防”的效果，就要在信息预警与事件处理上下功夫。一是收集综合预警信息，并负责受理群众的诉求和求助，集中核理，汇总管辖范围内的社情民意、矛盾纠纷、事故隐患、流动人口、大型建设等预警信息的跟踪、督查、回访等;二是分流调解纠纷。对收集来的情况和上级转办的矛盾纠纷进行分流督办，协调处理影响当地发展和稳定的重大矛盾纠纷、安全事故隐患、群体性事件的苗头等;三是牵头处理突发事件。负责对群体性械斗、集体性上访、阻塞道路交通、非法游行示威等突发事项的处置，对造成人员伤亡、经济重大损失和出现各种灾乱性事故进行紧急的抢救与援助。在防控过程中，要注重现代化信息技术手段的运用，让现代手段参与信息技术与处理分析的过程，提高信息管理的能力。

（四）要加强对群众的宣传与教育活动，增强认同感、参与感

新时代“平安社区”视野中的“社会治安综合治理”与以往的最大不同点就在于从政府的单一责任向政府与人民群众同体责任的转变。从某种意义上来说，人民群众充分动员、积极参与社区社会治安综合治理体系的有效程度直接决定了社区社会治安综合治理的成效。要加强对“平安社区”建设和社區“社会治安综合治理”工作的，提升宣传效能。一是要注重提升宣传内容的品质。城市化、现代化所冲击的藏区社区中，使新社区模式下的青海藏区民众面临着思维方式、交往方式、生活方式等多方面的改变。宣传教育工作要迎合这种趋势，将“平安社区”和社区“社会治安综合治理”工作的理念用生动、立体、细节打动的内容呈现融入到民众的日常生活中。二是要拓展宣传工作的新媒体渠道。近年来，新媒体技术的飞速发展打破了青海藏区民众信息相对闭塞的局面，成为他们了解世情、国情的重要窗口。要占据藏区群众黏着力比较高的微信、抖音等新媒体渠道，形成良好舆论氛围。三要协同多部门开展协同造势。利用“综治宣传月”活动等机会，以“平安单位”“平安商场”“平安寺院”“平安村”“平安社区”等的评选，将“平安社区”“社区社会治安综合治理”的理念深入人心。四是注重加强和引导青少年与在校学生的思想政治教育工作，增强政治敏锐度，提高思想觉悟，激发他们维护并参与“平安社区”与社区社会治安综合治理的热情。

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作者简介：赵晓红（1978—），女，汉族，青海门源人，中共青海省委党校副教授，研究方向为社区治理。

（责任编辑：御夫）