乡村收缩背景下的发展规划路径探索

刚传军

(东营市河口区新户镇人民政府，山东 东营 257000)

一、引言

国家《乡村振兴战略规划（2018-2022）》对乡村振兴提出了“农业强、农村美、农民富”的奋斗目标，乡村深化改革与发展转型的方向也得到了进一步的明确。在国家空间规划体系重构的背景下，统一的空间治理体系加强了对“全域管控”和“多规合一”的关注，乡村振兴不能再走传统的空间供给路径。而且与传统规划领域关注建设用地规模、指标和布局等不同，乡村地区除了供生活服务的村庄建设用地、部分散点式城镇建设用地之外，还有广袤的生态环境供给和农业生产空间，更呼唤整体价值的维系。因此，在空间资源有限的情况下，乡村地区振兴必须直面收缩的现实，避免浪费、兼顾公平和效率，探索一条集约、高效的规划实践路径。

二、乡村收缩面临的挑战

（一）整体空间的收缩

我国乡村地区的空间管理，经历了从“城市规划”到“城乡规划”、从基本忽略到被动式管理的时期。在城镇增量为主的扩张时代，大量的生态、农业等非建设空间转化为城市建设空间，同时，乡村地区长期以来的人均建设指标偏高成为被迫收缩的原罪，成为各类规划盘整建设用地指标的来源，实际上变为了城镇“圈地运动”的工具，“宅基地置换”“撤村并点”等来换取城市建设空间释放的方式，导致了乡村建设空间在绝对量上的大量减少、“绝对压缩”，而大量“空心村”、农业生产用地的荒废等现象更导致乡村地区空间的整体实际使用空间也在“相对收缩”。

（二）承载功能的收缩

乡村地区承载功能的收缩源于现行的国家土地政策。国有土地和集体土地制度的二元性决定了乡村长期以来以农民单一居住、传统农业耕作为主的现实局面，广大乡村的功能拓展需求长期被压抑。在快速工业化与城镇化时期，乡镇企业的崛起带来了农村经济的快速发展，但是随着乡镇企业在环境污染、资源浪费、竞争能力弱等方面出现的问题，乡村功能的发展再度进入瓶颈。随着对乡村地区价值回归的呼唤，主要服务于城市居民、以生态本底为基础的旅游、康养、休闲等功能在乡村兴起，外部资本对于乡村建设的投入意愿逐渐变得强烈，部分城镇型职能项目向乡村地区强行注入。但乡村地区还是受到土地政策的限制，总体上仍然呈现居住功能的单一性。

（三）乡村特色的收缩

我国漫长的农业文明时期积淀了丰厚的乡土文化，也使得乡村地区形成了各具特色的人文环境。而长期以来乡村地区并非城市规划管理、监督的重点，村民自主建设缺乏引导，逐步演化为无序建设和违建抢建的非法建设的重灾区。在纳入城乡规划法定体系后，“新农村”“美丽乡村”等乡村建设运动不可避免地带有城市规划理论和方法的色彩，如村庄集中居住，新建住宅追求城镇建筑形式；公共设施上采用标配式、等级式设施配置，使用效率低缺乏维护；乡村环境整治和美化甚至造成了“千村一面”的尴尬景象。这些方式对乡村地区传统文化带来了极大的冲击，使得许多乡村既无法回到过去的传统，也同时下的空间场景需求不匹配，呈现出特色文化、特色景观缺失的局面。

（四）农村人力的收缩 整体空间的收缩

改革开放后生产力结构的变化，带来了农村中青壮劳动力人口的大量流出，传统乡村的就业结构逐步瓦解，劳动力资源被动式地进行了再分工，中老年成为主力军。人口的流出大大削弱了乡土社会的关联性，逐步被经济特征更为显著的现代社会交往的复杂关系网络取代。因此，尽管当前乡村地区的价值获得普遍的认可，但是享有乡村发展权益、具有乡土关联的人群回归效应并不明显，反而是外部多种资本力量，通过新型农民雇佣的方式，参与到乡村地区建设当中，从业者变为缺乏社会稳定性和制度保障性的单一经济关联人群。

三、“精明收缩”理念下的乡村振兴规划路径

（一）刚性与弹性相结合的空间准入门槛

在整体收缩的背景下，乡村地区不能再走简单的“拆村并点”模式，也不能盲目地进行“发展扩张”。首先应明确以总体减量、盘活存量的思维来进行规划和管理，同时针对过去建设的无序，建立一定的空间纠错预控机制。其次要明确生态红线、永久基本农田等刚性底线空间，坚持以全域全要素为基础，综合历史、文化、环境等特色要素对国土空间开发适宜性和资源承载力进行综合评价，精明地对乡村地区发展潜力进行辨识，既要给有条件的乡村充分发展机会，也要给尚不具备条件的潜力地区一定的发展弹性。最后在布局管控上，要尊重乡村自然生态环境与既有建设肌理，明确对开发建设的引导，既达到对乡村建设地区空间约束、适度集中、精简集约的要求，也应加强农地整理，减少农用地的碎片化、实现农地经营的规模化，还能提高自然环境的质量，助力乡村旅游、服务业的发展。

（二） 控制与引导相结合的功能用途管制

作为城镇化发展的必然结果，乡村收缩更根本的动力是乡村经济与社会的转型。乡村振兴的产业发展要更注重一产与二三产业的联动与融合，并且伴随着“互联网+”“生态+”等新经济的出现，乡村承载发展功能的形式和内容都发生了重大的变化，必须协调好“控”与“引”的关系，通过限制性与激励性的差异化政策条件设计，实现对于市场行为的有效约束与导引。

（三）管理与治理相结合的共享管治模式

当前基于集体土地流转的产权改革创新工作正在推进，针对土地产权的分置导向，必须加快架构乡村地区治理模式探索，及时协调自上而下的管控和自下而上的需求。村庄更新是一项长期性社会实践工作，应该循序渐进，尊重在地农民自主发展的选择，通过制度层面的精准化设计和法律法规调整，进行规范和引导。因此，建立起“伙伴式”乡村治理模式很重要，政府通过努力扶持、吸引原住民的回流、建立农民主体地位，并持续提升村民的知识文化水平，让农民自己管理乡村和建设农村，在夯实乡村社会关联的条件下激发企业和个人到农村创业的激情，保障多主体利益的实现。