兰州市安宁区“小饭桌”现存管理问题及对策分析

董梦怡

（西北师范大学 甘肃兰州 730070）

由于学校放学时间早于双职工父母下班时间，学校不提供就餐和休息场所等原因，“小饭桌”应需而生。“小饭桌”因提供餐饮而得名，其服务对象大多为 6～16 岁的中小学生，是由个人或者组织开办的具有相对固定的就餐、休息或学习的场所。“小饭桌”规模虽小，但作用很大，它的出现解决了双职工父母中午无法接送孩子、无法为孩子提供饭菜的难题。目前，为了迎合广大家长的需求并应对小饭桌行业内部的竞争压力，小饭桌的服务内容越来越丰富。伴随着“小饭桌”市场的拓展，其运营问题与其引发的社会问题也逐步凸显，政协委员刘勇同志提交了《关于规范中小学周边“小饭桌”管理的提案》，建议相关部门将其列入“阳光健康行动计划”。因此对“小饭桌”进行调查研究并为其良好运行提供建议十分重要。

现状

兰州市安宁区“小饭桌”目前约有200多家，因受新冠肺炎疫情影响，后期调研发现，不同于以往规模，现有“小饭桌”的规模缩小，桌子间隔一米以上，单人单桌，接待人数是以往的二分之一左右。开办“小饭桌”需要办理营业执照、餐饮经营许可证、环保、消防许可证，具有全部营业资格证书的“小饭桌”少之又少，未进行备案登记的“小饭桌”不在少数。[1]

基本功能。起初“小饭桌”只提供餐饮服务，随着受众需求的多样化，已成为一个集餐饮、住宿、辅导等为一体的综合性小型托管机构。具体可以分为：只提供餐饮服务；既提供餐饮服务又提供休息住宿服务；提供餐饮、住宿与课后辅导三类。其中大多数“小饭桌”提供餐饮、午休服务和课后辅导，提供住宿服务的占少数。

在餐饮方面，“小饭桌”基本上都能提供种类比较齐全的餐饮服务，多以面食、米饭为主，部分“小饭桌”提供饭后水果。餐饮分为仅午餐和午餐+晚餐形式，根据问卷结果显示，约有55%的学生选择午餐+晚餐形式。据调查“小饭桌”基本上能够保证其餐饮一天之内不重样，每三天左右一轮换。家长和学生反映，其口味基本上能满足大家的需要，休息与住宿条件家长和学生也能够达到满意，基本上满足一人一铺。

在课后辅导方面，有些“小饭桌”衍生出周末补习的功能。课后辅导人员一般为经营者本人，由于部分经营者文化受限或者人手不足，他们会聘用在校大学生来做兼职课后辅导，对老师的专业性要求较低。调查中发现家长和学生对课业辅导的评价褒贬不一。

收费标准。“小饭桌”收费标准参差不齐，一般按月或季度收取定额的费用，安宁区最低每月400，高达每月1000及以上。“小饭桌”行业的收费没有价格限制，依靠经营者自主定价，提供功能多的“小饭桌”价格自然会更高。

地理位置。餐饮行业与其他托管机构一般分布于商业街，而“小饭桌”位置大多是在中小学校附近的居民楼或者住宅区里，个别规模较大的“小饭桌”会选择临街商铺，也在车库等不合理的位置违规开办的“小饭桌”。大部分分布在中小学附近的居民楼，这方便其接送上下学的学生，同时也能降低经营成本。

从业人员。因选址和分布情况的特殊，从事“小饭桌”的经营者也呈现出多人群、多类型的职业特点，包括下岗职工、家庭妇女、退休教师、在职的私立学校的教师，以及专业的餐饮工作者和专业的培训机构人员。

设施与布局。经实地调研发现，“小饭桌”多数规模小场所隐蔽，一般能容纳15个学生左右（也有少一部分规模稍大），客厅中间设置小课桌，每个学生有固定座位，部分“小饭桌”座位上贴有学生姓名，用餐和晚上的作业辅导共用。孩子午休是在一个小房间，男女分间，上下铺，一般房间较小。做菜加工场所为家用厨房，因面积受限，布局不规范，储存食材、洗菜、切菜和烹饪没有一个规范的流程，也没有专门的洗菜区域、切菜加工区域和冷藏冷冻区域，这是“小饭桌”共同的状况。但在消毒设施方面，仅有极少数“小饭桌”没有配置消毒设备。

“小饭桌”管理存在的主要问题

政府责任缺失

立法欠缺：目前关于小饭桌有关问题的立法，主要集中在地方，如2014年呼和浩特市赛罕区出台《呼和浩特市赛罕区小饭桌监督管理规定》。《规定》明确：“小饭桌需在三层以下楼层开办，建筑面积需在100平方米以上，容纳学生不得超过 30 人。其中，对食品加工制作操作区要求不得小于4平方米，采购食材必须查验销售者的流通许可证和检验合格证明并索取发票。同时对室内装修材料有明确规定，要求室内配备灭火器，其中厨房不少于2个;睡房、厨房等重要部位建议安装独立烟雾探测报警器。”[2]此项《规定》涉及监管内容全面，由教育部门牵头，食品药品监管部门、卫生部门、公安、消防、物价部门及街道居委会多个部门联动监管，切实确保小饭桌安全。但是该规定没有涉及托管中学生课业辅导问题，也没有提出托管中纠纷解决方式问题。[3]全国性法律法规中有一些涉及，理论上能为维护学生的权益提供一些法律依据，如《侵权责任法》《食品安全法》《合同法》等。但是这些法律针对性弱，难以运用到相关问题的解决中，在司法过程中实践性不强。

监管权责不明：由于其特殊的经营模式，经营者和经营场所都并未经过严格筛选，因而诸如卫生不合格、饮食安全及营养搭配不到位、经营者及辅导老师素质参差不齐等很多问题层出不穷，有些小饭桌还存在无证经营的问题。它的监管问题涉及到诸多部门，例如公安局、食品药品督管局、工商局等。职权存在交叉，且各地执法不统一，这就在一定程度上促使了相互推诿及不作为，再加之国家并未出台专门的管理规定，更加导致了监管空缺。

经营者管理不规范

卫生环境较差：小饭桌经营者多半无餐饮加工培训经历，缺乏食品安全及卫生常识，存在操作时不穿工作服、不戴工作帽、染指甲、不戴口罩等问题。食品卫生也难以保证，经营者采集食材来源不确定且在食材运输过程中没有保鲜及防污染。除此之外，经营场所的个别厨房布局不合理不规范 ，生熟食品未分开放置，且学生餐具未进行严格消毒。

安全隐患高：小学生的安全意识较差，自我保护常识匮乏。大多小饭桌服务场所面积和托管学生数量比例失衡，学生用餐、活动和午休地方狭小例如洗手、上厕所须排队，地板也无相应防滑措施。另外，厨房多使用液化气，与学生活动场所、午休场所无隔离带或防火门。室内电器设备大多老化且电线裸露，在使用时易发生漏电现象，消防设施和器材也不完善。学生用餐后在自由玩耍和午休时也存在许多安全隐患。[4]

营养搭配不合理：对于小学生而言，营养均衡十分重要，荤素搭配不一定代表营养均衡。由于经营者的非专业性，对小学生膳食营养指标标准不了解，控油限盐不到位，也不能满足不同年龄学生的营养需求。部分“小饭桌”在奶制品与水果的供给上远远达不到标准。

学习教育成效不理想：为迎合市场需求，许多“小饭桌”有课业辅导服务。课业辅导者为小饭桌经营者或者在校大学生，一方面经营者知识有限，另一方面目前市场上招聘大学生的兼职工资按次结算，为了缩短工作时长，个别大学生敷衍了事，产生“我说答案你抄写”、学生相互抄写或上网搜答案的问题。长期以往学生容易养成不良学习习惯，学习成绩更是难以提高。个别经营者管理学生时会使用语言暴力，这直接影响到学生的身心健康。

“小饭桌”经营管理规范完善对策

“小饭桌”正向着以提供餐饮为核心，集托管和辅导等为主的多元化趋势发展，结合其发展实际情况，提出以下几点建议。

政府协调职能部门各司其职

“小饭桌”的监管内容已不再是单一的食品安全问题，因此要形成一套以食品安全监管为核心，其他各项监管相配合的协调监管模式，共同促进“小饭桌”全面发展。

政府出台管理办法：调研发现，“小饭桌”的经营模式涉及较多，为防止监管过程中出现相互推诿的情况，同时也为了方便“小饭桌”经营者办理相应的证件，政府相关部门应尽快出台由市场监督管理局、教育局、消防部门、社区居民委员会、街道办等部门联合实施的管理办法，明确各个部门的职责，以地方政府为主导，组织各部门协同配合，确保“小饭桌”的健康发展。[5]

食品药品监督管理局加强食品监督：“小饭桌”以提供餐饮为核心，食品安全对小学生来说更是重中之重。目前兰州市安宁区还没有完整的“小饭桌”名单，食品药品监督管理局应利用大数据，统计“小饭桌”数量，对每个“小饭桌”进行专项检查，规范食品制作操作流程，要求办理相关执业证书。只提供餐饮服务的“小饭桌”需取得营业执照、卫生许可证、餐饮服务许可证等。

其他相关部门发挥作用：根据管理办法有关规定，各部门负责好对应领域，如消防部门组织开展消防安全教育工作；教育部门做好针对性的宣传教育工作。一方面针对“小饭桌”经营者，对自己所管辖区域内的“小饭桌”进行登记，制定相应的监督引导管理办法，及时发放，对其进行宣传和教育，与其他部门协同管理。另一方面主要是针对学生和家长，对家长和学生进行相关的安全教育和知识宣传，引导学生和家长到具备合法手续的“小饭桌”就餐。[6]

经营者优化管理

经营者开办“小饭桌”最直接的目的就是解决就业问题，获得利润。[7]对经营者来说提高自身素质有利于增强竞争力，获得更多利润，自身素质的提高便能优化“小饭桌”的管理，从而解决上述“小饭桌”的诸多问题。

引导“小饭桌”职业化加盟化

“小饭桌”促进了部分人员的就业，带动了学校周围的经济发展，不应盲目打击，而应引导其良性发展，促进其规范化。“小饭桌”的经营者一般不是专业人员，也不经过培训，职业化“小饭桌”较少，因此在运营中存在许多问题，进行职业化加盟合化十分有必要。由于费用、人员构成等各方面的问题，发挥市场作用进行加盟合并并不会一帆风顺，反而容易加剧恶性竞争。[8]因此这需要相关部门如市场监管局进行引导，可利用政策优惠引导“小饭桌”加盟，把隐蔽的“小饭桌”放到阳光下进行监督管理。