乡村振兴视阈下农村养老服务体系建设研究——以湖南省X 县为例

唐 欢

中共湘潭县委党校，湖南 湘潭 411228

中国在2001 年就已“跑步前进”进入银发时代，并且预计在2030 年将进入老龄社会。同时，当前中国“空巢老人”占老年人口总数的一半，其中农村的空巢老人占了七成以上［1］，由此可见农村养老问题尤为严峻和重要。在乡村振兴背景下，农村养老服务的痛点、难点、堵点得到了有效化解。

一、乡村振兴战略为农村养老服务体系建设带来的新机遇

（一）为破解城乡养老服务二元分割局面提供了有利契机

一是城乡养老保险差距不断缩小。从2014 年开始，城乡居民基本养老保险进入统筹阶段，这为拉近城乡居民社会保障水平迈出了重要一步。二是居民医疗保险对农村老人倾斜。目前国家政策上对农村贫困老人、“三无人员”以及政府兜底对象给予医疗参保全额补助。我国养老服务保障一直存在“重城市、轻农村”的倾向［2］，但诸如《关于推进养老服务发展的意见》等政策文件提出养老服务资源要向农村倾斜，加之此轮《乡村振兴战略规划（2018—2022）》重点建设农村养老服务体系，将农村民生问题放置在大国战略之中，这无疑对破局城乡养老服务二元分割局面提供了有力契机。

（二）为盘活农村养老服务资源提供了强大动力

乡村振兴战略立志于建设一个农村美、农民富、农业强的“三农”新局面。首先，“产业兴旺”给农村康养行业的发展带来了市场活力。养老服务业在“银发浪潮”刺激下大力发展，民办养老机构如雨后春笋般出现在农村大地；其次，“生活富裕”给予农村老人购买养老服务的资本支撑。通过完善土地流转政策、公共财政投入、盘活集体经济、繁荣就业等举措保障农村居民收入来源，从而稳定其养老服务购买力；再者，“乡风文明”则丰富农村老年人精神文化生活并营造良好的“孝亲爱老”社会氛围。通过完善村级老年人协会、建设农村幸福院、定期开展文化下乡惠民演出等一系列举措丰富农村老年人文化生活；另外，“治理有效”为构建可持续农村养老服务体系提供制度保障。最后，“生态宜居”，将通过农村人居环境整治行动逐步改善乡村居住环境，给农村老年营造宜居宜老的生活环境。总之，“三农”的全面振兴将为繁荣农村养老服务事业提供强大动力。

二、农村养老服务面临的挑战

（一）农村养老服务保障水平偏低。在宏观经济形势下，县级财政收入增速放缓，支出却不断增加，尤其是民生领域的投入。公共财政养老服务体系建设的各项支出主要用于农村养老机构和农村养老服务的各类补贴，体量相对较小，在公共财政支出中的比例也非常低。尽管县级财政对农村养老服务体系建设的财政投入逐年增加，但由于老龄人口增速快、物价上涨等因素影响，财政投入的资金相对于社会养老需求仍显偏低。此外，“新农合”实施的时间不长，基础养老金正常调整机制、丧葬补助制度仍不健全，对农民参保的激励措施不明显，补助标准不高，群众参保积极性不高。

（二）农村养老服务有效供给不足。一是养老床位有效供给不足。从调研情况看，全县大部分敬老院等农村养老机构均为五保老人的养老机构，公办公益性养老床位数少。二是养老机构服务功能单一。空巢、失能、失独老人越来越多，要加快建立“以居家为基础、社区为依托、机构为补充的多层次农村养老服务体系”，以多功能的服务满足农村老人对养老服务的不同层次需求。农村养老机构除了满足老人基本的吃住，而且还要求满足医疗保健、精神文化生活等配套服务。当前，农村地区养老机构大都只具备基本的生活护理和简单娱乐，不能满足医疗、康复、精神文化生活、护理一体化的全方位服务需求。［3］

（三）农村养老服务能力不强。一是农村养老从业队伍不稳定，服务水平不高。通过对X 县农村291 个养老机构的实地调研，显示有86.8%的养护人员属于无证上岗，71.5%的养护人员从未参加过正式的护理业务知识培训，文化程度属于初中及以下，服务能力无法满足入住老人的身心需求。此外，护理员的工资收入与劳动强度严重不对等，并且9成左右的民办养老机构不会给从业人员购买社会保险。高强度、低收入、低社会地位等痛点使得养老机构人员招不到人也留不住人。二是养老服务形式单一。目前，X 县农村养老服务以简单生活照料为主，“医养结合”尚在摸索阶段，尚未形成“医养结合”模式的完整建制。

三、探索推进农村养老服务的新模式

（一）强化政府责任，创新养老服务体制机制

一是强化工作责任落实，将推动养老服务工作纳入部门、乡镇年度考核目标。二是制定县级农村养老事业发展专项规划，将养老工作规划与人口发展规划、城乡建设总体规划、产业发展规划等乡村振兴战略目标有机结合，科学合理制定养老工作阶段性推进计划。三是多举措筹集资金，加大经费投入。加大养老事业财政投入，建立财政投入长效机制；积极主动与上级部门联系，争取更多的资金支持。四是多部门联合办公，推行“互联网+养老服务”，最大限度缩减民办养老机构办证流程和手续，为农村养老服务提供一站式便捷服务。

（二）强化多元发展，建立健全农村养老服务体系

以县情为实际，以需求为导向，努力形成政府、市场、社区（村）、家庭等多元主体共同参与的多层次养老服务模式。一是深化公办养老机构改革，大力推进“公建民营”管理模式，鼓励社会力量加入康养产业，通过免租金、提供运营补贴、购买服务等方式，增强公办养老服务机构的生机与活力。二是完善农村民办养老机构补贴制度，促进民办养老机构的发展，充分吸引社会力量参与养老服务体系建设。三是引导和鼓励合格的社会力量参与村级居家养老服务，为居家老人提供生活照料、精神抚慰、医疗照护、老年娱乐等服务，使有限的资源发挥最大的效益。四是继续探索“医养结合”养老服务模式，参照湘潭市六医院医养结合的成熟模式，制定出县级“医养结合”模式的具体细则和养护标准。五是加强社区（村）级养老服务建设。鼓励互助型的农村幸福院模式在农村遍地开花，同时提升日间照料中心的服务水平，并将养老设施建设纳入到村级服务阵地规范化建设。

（三）强化队伍建设，提升农村养护队伍的专业水平

一是强化服务人员专业化培训。每年定期对农村养老服务机构负责人、养老护理员等从业人员开展职业技能和道德教育培训，不断提高养护从业人员的职业素养、道德情操和服务技能。二是引进专业养护行业人才。人社部门制定人才引进政策，吸引高职院校对口专业毕业生从事养老服务行业，着重引进全科医生、康复医师和治疗师、老年社工等具有从业资格的专业技术人员，切实提高农村养老机构的服务水平和质量，让老年人拥有安全感、幸福感。三是盘活农村劳动力，通过乡村振兴战略，吸引农村青壮年加入到农村康养行业，培养一支来源于农村、爱农村、懂农民的本土养老服务人员队伍。

通过对湖南省X 县的调查，当前农村养老服务体系建设仍不完善，不能满足庞大的农村老年人口康养的现实需要。因此，应该把握住新一轮乡村振兴带来的农村养老服务发展的机遇，努力摸索出农村养老事业多头并进的新局面。