政府信息公开背景下档案开放对策研究——基于英国、美国、法国、瑞典政策法规的分析

吴硕娜/中山大学资讯管理学院

2018年《中华人民共和国政府信息公开条例》正式实施后，信息公开走上法制化道路，但档案开放有关规定并未在政府信息公开环境下进行及时修订，且档案开放相关规定较为模糊，缺乏可操作性，一定程度上导致了档案的封闭。关于政府信息公开环境中的档案开放引发了学界的广泛讨论，一般认为政府信息公开背景下档案开放存在的主要问题包括：公共档案的普遍封闭期造成的政府信息公开规定和档案法断层，信息公开法律之间没有相应的配套和衔接；现有法规文件中关于档案开放的规定过于笼统，缺乏可操作性[1][2]；档案馆在档案开放过程中责任过大[3]，档案馆在开放鉴定中所承担的无限责任成为阻碍档案开放的重要因素。为应对政府信息公开背景下档案开放的不足，参考借鉴西方国家在档案开放中的相关政策，有助于我国理顺档案开放中的关键问题并寻求破解思路。

1 各国档案开放政策分析

笔者选取了在信息公开和档案开放中具有典型意义的英国、美国、法国、瑞典四国作为研究对象，对其实践探索及经验进行分析总结。

1.1 合理的档案开放规定

档案开放规定与相关外部环境政策、法律的衔接度和一致性为档案开放法规的合理性提供了支撑[4]。调研的4个国家关于档案开放的规定与外部相关政策法规的关系主要可以分为由信息法调控和档案法规范两大类。英国[5]、美国和瑞典[6][7]在《信息自由法》颁布后，由信息法统一负责信息的开放利用，这一做法将政府信息和档案视为一个整体，使政府信息的公开和档案开放在法律上具有一致性，原来档案法中关于档案利用和档案开放的法条被删除，档案法不再对档案开放做出限制。法国是档案开放由档案法规范的典型代表，法国的信息法和档案法之间相互衔接，档案开放主要由档案法负责，保证了政府信息公开和档案公开的连贯性。

对4个国家的档案开放制度进行分析，发现无论何种模式下的档案开放规定都包含两个要素：一是废除普遍封闭期，目前分析的4个西方国家的公共档案都不存在普遍封闭期，即在文件移交档案馆时除非适用于信息公开的豁免情况，否则一律开放。现存的封闭期主要是针对《信息自由法》中拥有豁免权的敏感信息，这一规定衔接了政府信息公开和档案开放的政策，使西方国家在将文件向档案馆移交时延续文件的开放或封闭状态，保持了信息公开的连贯性。二是档案解密即为档案开放，西方国家的涉密档案在经过解密处理后，即可向社会公众开放利用，档案解密的过程就相当于档案开放鉴定。

1.2 档案馆在开放审查中承担有限责任

西方国家在档案开放中大多形成了完整的管理制度。从开放主体看，依据“谁形成、谁鉴定”的规定，形成机构作为档案开放的主体机构承担开放鉴定的主要责任，档案馆在开放过程中起辅助作用，对开放鉴定责任有限。如瑞典《出版自由法》第17条第2款[8]以及《公开获取信息及保密法》第六章[9]，都有提及关于开放审查权限的规定，一般文件的开放审查问题由保存文件的主管机关审查，除非特别规定审查必须由其他当局进行鉴定；美国的档案开放与形成机构紧密相关，按照文件生命周期，存在于联邦文件中心的大多是半现行期的文件，其保管权仍属于文件形成机构，利用联邦文件中心的文件需要向形成机构申请[10]，移交到档案馆时仍需保密的文件需要形成机构在移交时递交申请，说明理由以及相应的保密制度，因此美国档案的到期开放审查主要由形成机构负责，档案馆在开放审查中起辅助协调的作用。档案馆在档案开放中的有限责任，有助于减轻档案馆在开放过程中的束缚，使档案馆更加积极地发挥主观能动性，推动档案开放目标的实现。

1.3 档案开放管理的特点

1.3.1 档案开放审查具有可操作性

英国、美国、法国、瑞典的档案开放审查主要针对的是在信息法中处于豁免公开范围，移交到档案馆时仍需封闭保存的档案。针对这部分档案的开放，西方国家主要是从文件移交阶段入手。在移交时，形成部门需要说明保密期限或者审查日期，接近文件移交时规定的保密期限时，档案馆协助形成机构进行档案开放审查。如英国国家档案馆规定在移交时形成部门需要说明保密期限或者审查日期，接近文件移交时规定的保密期限时，档案馆需要形成一份即将到期的文件名单，由形成部门决定档案开放或继续封闭保存。同样，美国国家档案馆也要求政府部门在向国家档案馆移交档案时，须同时提交一份书面材料，说明哪些档案可以公开，哪些档案限制利用，以及具体的限制条件等，然后由总统行政命令[11][12]对豁免公开的档案开放审查做出具体规定，包括到自动解密、反向解密等方式[13]。

1.3.2 在档案开放过程中维护公民权利

西方4个国家在档案开放管理中采用多种措施保护公民的信息权。一是确保档案开放的可分割性，保障档案最大限度开放。英国国家档案馆在《确定移交档案访问状态的原则》中规定了档案开放的可分割性，即对敏感内容进行封闭处理，其余部分做开放处理，避免封闭大量档案，保证档案的开放度[14]。档案开放的可分割性在美国、瑞典相关法律法规中都有所体现，要求在档案开放中应分离和发布非豁免信息，保证档案最大化开放。二是限制自由裁量权。美、英、瑞典和法国在信息公开立法中都明确列举了豁免公开的范围，并通过敏感性审查等多种方法减少模糊表述，限制机构在档案开放过程中的自由裁量权。美国信息自由法立法过程就是其对行政机构自由裁量权限制的过程，从1960年《管家法》中由行政官员决定信息是否开放，到1946年《行政程序法》中虽然确立了信息公开的原则，但由于法规不具有操作性和实用性，信息是否公开最终决定权仍在政府手中。1966年《信息自由法》的颁布则实现了质的突破，通过对豁免情况的详细规定和列举代替模糊表述，大大缩减了行政机构的自由裁量权，保障档案开放。三是政府拥有公布信息的义务。英国、美国、法国、瑞典在其档案开放过程中都规定公民申请档案开放时不需要理由，政府机关在拒绝公开时必须举证证明拒绝公开信息的理由。

综上，在对4个国家的档案开放相关问题进行梳理之后发现，档案开放不是一蹴而就的，而是在权力的制衡中曲折前进，受档案发展的历史背景影响，大多档案管理都经历了由封闭到开放的历程。

2 对我国政府信息公开背景下档案开放的启示

2.1 完善档案开放法律体系

由于从政府信息到档案，其内容信息本身没有增加需要保密的因素[15]，并且政府信息公开和档案开放具有共同的理论基石，二者的核心思想都是维护公众知情权、信息权[16]，因此应将政府信息公开和档案开放看作一个整体，即在政府信息转变为档案时，针对内容信息的封闭或开放管理政策可以延续，保持公开的连贯性。此外可以借鉴西方国家解密方式，引入自动开放制度，借助制度强制力减少档案开放鉴定的不作为，将档案开放的相关法规的封闭结果导向逐步转变为开放导向。

综合来看，要完善档案开放法律体系首先需要从法规原则入手，在档案法律法规中逐步落实和体现“以公开为原则，不公开为例外”这一原则，做到与信息公开相关法规导向保持一致，形成完整和相互协调的档案开放法律体系。其次采取有限封闭期，即将封闭期应用于需要保密处理的情况，规定档案开放政策延续政府信息中关于公开的处理决定，保持政府信息公开条例和档案开放相关法律之间的衔接与配合。接着需要增加和完善档案开放鉴定方式，以完善的制度设计推动档案开放，实现档案开放法规与保密法的配合；最后需要正确认识政府信息和档案的关系，将“可分割性原则”运用到档案开放中，分离档案中需要保密和开放的部分，维持政府信息和档案之间的联系和区别。

2.2 明确档案开放权责划分

现有档案制度法律体系下，我国档案开放工作的主体为各级国家档案馆，但由于档案馆在执行开放规定时受保守心态、执行能力、监督机制不完善等因素的影响，档案开放工作存在诸多问题。档案馆在档案开放中承担无限责任这一制度设计既加重了档案馆的工作负担，也给档案开放造成了巨大的阻碍，因此需要缩小档案馆在档案开放鉴定中的责任权限[17]，明确文件形成机构在开放鉴定中的主体责任，档案馆承担组织协调责任，赋予档案馆对档案形成机关档案开放工作的监督、协调和审查权力。档案馆在档案开放中的责任有限，有助于解开束缚档案开放的枷锁，使档案馆在档案开放过程中更加积极主动地发挥自身作用。

2.3 细化档案开放管理措施

2.3.1 开放审查制度

对于进馆时仍不能开放利用的信息，通常需要形成机构在移交时对文件的开放时限做出明确、具体的说明，以便档案馆进行后续的档案整理、开放管理等工作。在明确档案馆开放责任的前提下，借助移交制度，形成一个相互衔接、配合的档案开放管理制度，在移交时延续对信息内容公开或封闭的处置决定，并且将档案馆开放鉴定的压力向移交环节分散，由形成部门和档案机构共同合作完成档案的开放工作。结合国外档案开放的经验改进我国档案开放的“三审制度”，在立卷归档阶段，文件形成机构作为主体责任机构负责，对归档文件提出到开放期限是否开放的建议，档案馆在此阶段主要是对归档文件的开放期限进行检查和指导；改进主要体现在后两个阶段，在移交档案馆前形成单位对档案密级和划控进行二次审查，并完成档案解密划控及利用条件说明材料，档案馆负责对档案解密划控及利用条件说明材料进行审核，审核通过后，档案方可进馆；在第三阶段对临近开放期限的档案进行审查时，档案馆将即将到期开放的档案清单提交给形成机构，在收到即将开放清单后，档案形成机构需要对到期仍不能开放的档案向档案馆提交延期开放申请并说明理由及具体的延长期限。这一制度有效解决了新增档案的开放审查问题，对于已移交进馆的存量档案开放鉴定工作可以制定相应的规范程序，对档案形成机构的鉴定能力进行审查，确定适合的开放鉴定主体，有序开展档案开放鉴定工作。

2.3.2 减少自由裁量权

纵观英国、美国、法国、瑞典的关于信息公开的立法可以发现，这4个国家在立法中共性表现为逐渐细化规则，减少过于宽泛的表述、限制执行机构的自由裁量权。为了防止出现定密过度、信息获取的例外范围过大等情况，有的西方国家采取了“三要素检测”对例外情况进行审查，减少公开中的主观性和随意性。“三要素检测”的内容包括信息必须与法律中列出的某个合法目的相关、公布信息必有可能对该目的造成实质性的损害、给该目的带来的危害必定大于发布该信息所带来的公共利益；对于检测规则不必采取复杂的法律分析，只需借助常识来判断[18]。三要素检测有助于限制档案开放例外范围，细化档案开放规则，限制自由裁量权，有助于提高档案开放的可操作性，保障公民对政府信息的有效获取。

2.3.3 转变举证责任

目前在我国档案开放利用中需要利用者填写利用原因，要求举证申请人和所申请信息具有相关性，这一规定容易使档案利用者对档案开放利用产生认知偏差，无形中阻碍了档案利用。在信息公开中，目前世界上很多国家对信息申请人的资格不做限制[19]，并且政府在拒绝信息公开时需要对拒绝理由进行举证和说明。借鉴信息公开中举证责任的转移、细化，明确档案开放过程中关于举证责任的相关法规细则，使档案信息公开实践更具操作性。档案机构承担开放中的举证责任，不仅有助于保障申请人的诉求得到合理解决，而且有助于档案利用者逐渐转变对档案的既有认知，以更开放的心态面对档案利用。

从档案馆发展来看，档案开放根植于民主政治，政治民主化进程的不断推进使公民的信息权进一步得到保障，促使公民信息权不断觉醒，激发公民对信息公开、档案开放的更深需求，并且技术的进步打破了政府信息在档案中主导地位以及政府对信息的控制权，这些变化将会倒逼档案开放，促使档案部门转变思维，采取措施顺应档案开放的发展趋势。在新的社会背景下，档案馆需要找准档案的发展定位，发挥档案的价值。