《政务服务事项电子出证文件归档规范》解读

浙江省委办公厅档案信息化处

为贯彻落实《国务院关于在线政务服务的若干规定》（国务院令第716号）的相关精神，助推深化“最多跑一次”改革，浙江省档案局起草印发了《政务服务事项电子出证文件归档规范》（以下简称《规范》），用于规范政务服务事项办理过程中以数据共享形式调阅的电子证照、结构化数据等电子文件或公共数据的归档技术要求。本文从起草背景、起草思路和主要内容三个方面对《规范》进行解读。

一、起草背景

近年来，浙江省全面深化“最多跑一次”改革和政府数字化转型，大力推进“一证通办”和“零证明”城市建设，通过“数据跑路”获取办件所需材料，代替办事对象“跑腿”提交材料，为企业和群众办事提供了巨大便利。《国务院关于在线政务服务的若干规定》（国务院令第716号）的出台，更是从行政法规层面确认了“电子证照与纸质证照具有同等法律效力”，并规定“政务服务机构通过数据共享能够获得的信息，不得要求行政相对人另行提供”，意味着数据共享将会越来越普遍。这些通过数据共享获取的电子文件和公共数据（统称为电子出证文件）是政务服务机构依法办理事项的重要依据，具有重要凭证和长久查考价值，应当加以规范并按照档案管理要求及时进行归档保存，但具体谁来归、归哪些、怎么归，成了政务服务机构办件和归档过程中遇到的新问题。这个问题不解决，必将影响政务服务事项电子文件归档材料的规范性、完整性，继而影响电子档案的法律效力。正是在这样的背景下，浙江省档案局出台了《规范》，明确了电子出证文件的归档功能需求、归档内容、组织结构和存储格式等技术要求，进一步完善了政务服务事项电子文件归档的技术路径，补上了保障归档电子档案真实性、完整性的重要一环，推动国务院令第716号关于电子文件归档的要求真正贯彻落地。

二、起草思路

（一）明确电子出证文件的归档主体

电子出证文件的归档工作涉及数据应用部门、数源部门、政务服务平台和数据共享平台的建设部门等多个部门，在实践中，各部门的意见并不统一，有些部门认为应由数据应用部门归档，有些部门则认为应由数源部门直接对数据源进行归档，还有些部门甚至认为应由平台的建设方直接归档。为彻底解决由谁来归的问题，必须明确电子出证文件的归档主体。我们在《规范》起草过程中，确立了“谁使用谁归档”的原则，将数据应用部门作为归档主体，负责对其共享调用的电子出证文件进行归档并对归档后的电子档案进行规范管理。同时，对于其他相关部门的职责和分工也予以明确，数源部门负责按照归档要求将本部门拥有的电子出证文件提供给数据应用部门，数据共享平台的建设部门负责开发完善满足归档需求的数据共享接口，政务服务平台负责完善预归档模块以实现电子出证文件的归档，档案行政部门负责提出归档功能需求，以及做好电子出证文件归档工作的指导和监管。

（二）明确电子出证文件的归档内容

理清电子出证文件的归档内容，解决归什么的问题，是《规范》起草的要点之一，也是保障归档形成的电子档案真实、完整的关键环节。在早期探索电子出证文件归档的过程中，数据应用部门往往只关注办事过程中直接获取的电子证照、电子证明材料等电子文件，将其作为归档材料进行归档。从电子文件归档的角度来看，我们认为仅仅对电子证照、电子证明材料进行归档是不够的，不足以反映电子出证的整个过程，往后也难以进行追溯。因此，有必要将记录电子出证全过程的信息纳入归档内容，证明电子出证文件来源真实可靠。除此之外，在实际办件中，电子出证往往需要获得当事人的有效授权和确认，这些材料是证明电子出证文件获取合法性的证据，也应当纳入归档内容中。

（三）明确电子出证文件的归档路径

明确电子出证的归档路径是要解决怎么归的问题。电子出证的过程是政务服务事项办理过程中的一个环节，在这个过程中形成和获取的电子出证文件是政务服务事项电子文件不可分割的一部分，相当于一个电子文件组件。因此，电子出证文件的归档也是政务服务事项电子文件归档的一部分，在进行政务服务事项电子文件归档的同时对电子出证文件进行归档，电子出证文件与其他政务服务事项办理形成和获取的电子文件组件共同形成一份完整的政务服务事项电子档案。这一归档路径贯穿于《规范》全文，电子出证文件在组织结构和存储格式上始终遵循《政务服务事项电子文件归档规范》关于政务服务事项电子文件归档的相关规定。

三、主要内容

（一）适用对象和范围

《规范》对电子出证的归档功能需求、归档内容、组织结构和存储格式等技术要求做了规定，政务服务机构对在统建的政务服务平台或自建的业务办理系统（统称为政务服务平台）办理政务服务事项时，依托数据共享平台通过电子出证获取的电子证照、数据库记录、电子出证记录等结构化数据和电子文件进行归档，应当遵循《规范》的相关规定。根据电子出证的定义“政务服务机构在政务服务平台办理政务服务事项时通过数据共享获取能够反映事项真实情况、与待证事实相关联、来源和形式符合法律规定的公共数据，并作为办事和执法法定依据的过程”可知，并非所有共享获取的数据都必须按《规范》的要求进行归档，只有满足“作为办事和执法法定依据”这一必要条件的共享数据，才应当作为电子出证文件予以归档。在实际办件过程中，通过数据共享进行字段填充或者对已有材料进行查验等情形，不在《规范》的适用范围内。

（二）归档功能需求

电子出证文件的归档过程涉及政务服务平台和数据共享平台两个平台，因此，《规范》分别对政务服务平台和数据共享平台应具备的归档功能做了规定。

对于政务服务平台，主要在预归档模块中应具备收集、检测、整理电子出证文件的功能，以实现政务服务事项电子文件归档的同时对电子出证文件进行同步归档，形成符合规范的归档信息包，其功能与政务服务事项电子文件归档的功能基本一致。其中，采集电子出证文件有两种路径，一种是在业务办理模块就将归档所需的电子出证文件作为业务办理形成的材料保存下来，待办结后与其他办件材料一并归档；另一种是在业务办理模块未保存电子出证文件的情况下，将预归档模块与数据共享平台对接，归档时通过电子出证唯一标识码查询并下载归档所需的电子出证文件。

对于数据共享平台，主要应具备采集、导出、查询电子出证文件的功能，确保将符合归档要求的电子出证文件传输给政务服务平台进行归档。考虑到实践中相对于办件，归档往往存在滞后的情况，《规范》要求数据共享平台应当在1年内支持数据应用部门对归档数据的二次查询和导出，确保在归档滞后的情况下仍然可以完成归档。

（三）归档内容

电子出证文件的归档内容主要有两类，一类是电子出证过程中通过数据共享获取的、用于替代纸质材料的电子证照等电子材料，在《规范》中我们称之为电子出证文件组件。从形式上分，电子出证文件组件主要有三种：一是版式或非版式的电子证照，是当前电子出证的主流，其中又以版式电子证照居多；二是档案数字化成果、电子档案复制件或其证明文件，这一类常见于调用部门自建的电子材料库；三是系统通过共享数据自动生成的电子证明材料，这一类在数据共享时多为结构化数据，在办件和归档时须转换为可视化的文档，例如社保记录等。除此之外，《规范》将用于证明程序合法性的有效授权和确认文件也作为电子出证文件组件的一部分，考虑到当前还存在现场纸质签署的有效授权和确认书，《规范》也允许政务服务机构通过数字化扫描等方式上传到政务服务平台进行归档。另一类是用于记录电子出证全过程的电子出证记录。电子出证记录为一些元数据信息，包括电子出证唯一标识码，数源部门、数据应用部门和有关系统、接口的信息，电子出证相关的办件信息和操作信息等。电子出证记录保存在数据共享平台的日志中，在电子出证过程中随电子出证文件组件一同提供给政务服务平台，也可以在归档的时候通过电子出证唯一标识码查询到相关记录再传输给政务服务平台进行归档。

（四）组织结构和命名

作为整个政务服务事项电子文件归档信息包的一部分，电子出证文件的组织结构在整体上遵循政务服务事项电子文件的组织结构。《规范》对电子出证文件部分进行了细化，归档的电子出证文件，包括电子证照、电子出证记录和有效授权信息都存放在以电子出证文件所指代的材料名称命名的文件夹中，该文件夹又在以归档材料目录命名的文件夹下，如行政许可申报材料，指明了电子出证文件所属的归档材料类型。在实际办件中，一个办件有可能存在多次电子出证的情形，为便于管理和区分，《规范》规定：“同一个政务服务事项办件中多次电子出证形成的电子出证文件分别存放在各自的文件夹中。”

关于电子出证文件组件的命名，《规范》规定一般采用原始名称命名，如版式电子证照、电子档案一般都有规范名称，可直接采用原文件名。但是对于非版式电子证照和其他电子出证数据在转换成标准存储格式后形成的文件，需要系统对其命名，《规范》要求“以电子出证文件所指代的材料名称命名”，如“婚姻电子证照”等。在实践中系统可通过读取电子出证记录中“material name（材料名称）”的值来实现自动命名。

（五）存储格式

电子出证文件的存储格式整体上遵循政务服务事项电子文件的归档存储格式要求，《规范》对电子出证文件组件的不同形式作了具体规定，如版式电子证照、电子档案要求采用OFD、PDF等格式保存，非版式电子证照则要求以xml等易于读取和显示的格式保存，并且其元数据应当符合GB/T 36903-2018的规定，若是采用非标准或通用格式的电子出证数据，则要求转换为标准或通用格式进行保存，这与电子文件归档的存储格式要求是一致的。