社会力量参与文物保护的现状、问题与长效机制研究

张伟明

（中国国家博物馆 北京 100006）

内容提要：鼓励社会力量广泛参与到文物保护工作中，是文物保护工作的重点任务之一，也是文物保护体制机制改革的创新点和突破口。当前全社会的文物保护意识在不断提高，企业、社会组织与个人在文物保护工作中发挥的作用越来越突出，但是我国在鼓励民众参与文物保护方面还没有形成较为成熟的机制，社会力量参与文物保护的自觉性和自主性还不足，相关上位法还不够健全，因此需要建立完善文物的用益物权制度，明确社会力量进入的途径和方式，借助新技术手段实现文物保护利用的创新，建立对价补偿机制，从而进一步拓展社会力量参与文物保护的广度和深度。

面对新时代文物保护工作的新要求，近年来社会力量参与文物保护的主体在不断扩展，保护的深度、广度也都进一步拓展，对社会力量参与文物保护的研究也成为文物保护领域的热点问题之一。因此，我们有必要对社会力量参与文物保护的政策与理论探索、各地的实践工作进行系统的梳理与总结，探讨社会力量参与文物保护的长效机制，为新时代文物事业的发展提供可资借鉴的依据。

一、法律政策与理论的探索

社会力量参与文物保护的政策与理论基础，与群众路线这一中国共产党的根本工作方法有着深刻的渊源——“发动群众，依靠群众，充分调动广大群众的积极性，是我国文物保护的一项基本政策，也是长期以来坚持的工作理念”［1］。特别是改革开放后，我国各类社会组织日益发展，社会力量参与文物保护的形式逐渐丰富。1987年国务院印发《关于进一步加强文物工作的通知》，强调必须依靠人民群众，设立城市和农村群众性文物保护员，建立文物保护组织，鼓励单位、个人参与文物保护事业。20世纪80年代的长城保护工作就是社会力量参与文物保护工作的典型［2］。进入21世纪，文物事业依然强调要充分发挥社会各界的作用，最典型的是全国文物普查工作，这一工作动员了大批的志愿者参加。

党的十八大之后，新时代文物工作改革破题的重点是强调广泛动员社会力量参与，努力走出一条符合国情的文物保护利用之路。“让文物活起来”“在保护中发展、在发展中保护”“保护为主、抢救第一、合理利用、加强管理”等一系列文物保护利用理念与政策的提出，推动了新时代文物事业的开展。2016年国务院《关于进一步加强文物工作的指导意见》提出了“社会力量广泛参与文物保护利用格局基本形成，文物保护成果更多惠及人民群众”的目标［3］；2017年3月国务院办公厅印发《关于进一步激发社会领域投资活力的意见》，支持社会资本对文物保护单位和传统村落的保护利用；2017年9月国务院办公厅印发《关于进一步加强文物安全工作的实施意见》，要求引导社会力量广泛参与文物的保护、宣传和安全监督工作；2018年7月中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于加强文物保护利用改革的若干意见》，提出应积极调动社会力量参与文物保护利用。这些理念和政策为社会力量参与文物保护利用工作提供了政策依据。

同时，涉及社会力量参与文物保护这一问题的法律法规陆续出台。其中《中华人民共和国慈善法》（以下简称“《慈善法》”）对于慈善捐赠的税收优惠、免征相关费用、慈善表彰等进行了规定；《博物馆条例》明确鼓励社会力量设立博物馆，规定社会捐赠享受税收优惠政策；《长城保护条例》鼓励公民、法人和其他组织参与长城保护，可以聘请长城保护员对长城巡查、看护，并给予相应补助；2016年原文化部印发《文化志愿服务管理办法》，对志愿服务工作进行了规范。一些省市也出台了社会力量参与文物保护的规范性文件。2019年2月施行的《山西省社会力量参与文物保护利用办法》，鼓励社会力量通过捐资、集资、出资，认养、设立博物馆、提供志愿服务等形式参与文物保护利用，享受财税等相关优惠政策［4］。从现有的法律规定来看，《慈善法》对于捐赠的回报有明确的规定，有益于文物领域的捐赠工作。但文物保护利用领域涉及面广泛，不仅涉及慈善捐赠的行为，还涉及社会资本利用等问题，这些不是一部《慈善法》所能解决的。各地出台的办法体现了地方在这个问题上的积极探索。但总的来说，目前还缺乏一部具有可操作性的、较为明确具体的法律法规来对社会力量参与文物保护作出相应规定。

社会力量参与文物保护利用的理论研究已经有一些成果。国内出版了一些专著和汇编著作，如：中国文物保护基金会秘书处编纂的《社会力量参与文物保护论坛文集》［5］，汇总了有关文物保护机制的研究成果，对部分文物保护实践进行了探讨；刘爱河等著《保护遗产 永续根脉：社会力量参与文物保护利用实践研究》［6］归纳总结了当前社会力量参与文物保护利用的理论基础与实践经验，内容较为详实，是当前社会力量参与文物保护利用研究的重要成果［7］。相关的研究论文与文章主要集中在几个方面：一是关于国家文物保护与利用政策的研究［8］；二是关于社会力量参与文物保护利用的历史源流、理论基础的研究［9］；三是关于社会力量参与文物保护的法律制度的研究，包括对文物的所有权、用益物权的研究［10］；四是介绍国外社会公众参与文物保护的机制与做法［11］；五是介绍国内参与文物保护的经验与做法［12］。

总的来说，社会力量参与文物保护利用这一问题，从理论角度来说，是文物保护与合理利用的关系问题；从政策角度来说，是如何动员群众参与文物保护利用的问题；从法律角度来说，是文物的所有权与使用、收益的关系问题。这些问题既包括文物保护领域的老问题，也有随着文物保护实践工作发展而不断涌现出的新问题。文物博物馆领域的专家在讨论这个问题时，大部分坚持保护为主，同时也强调合理利用，这与我们国家的文物保护方针是一致的。但是对于究竟如何实现保护为主、合理利用，在实践上有不同做法，在理论上则有分歧。具体表现在社会力量参与文物保护的理论研究、社会力量参与文物保护的机制与方式、社会力量参与文物保护的实际效果等方面，有关研究还相对薄弱，还有很大的探讨空间。

二、社会力量参与文物保护的现状和特点

从各地文物保护利用的实践来看，参与保护的社会力量主要有企业、社会组织与个人三种主体。这些社会力量参与文物保护呈现出以下几方面特点。

一是各类型企业深度参与文物的保护、展览运营、文化旅游等方面工作。文物系统对经济有巨大的贡献，这种贡献主要体现在文物系统保护维修支出、展览活动、文物旅游增加值、文创和餐饮等经营增加值、促进就业等方面。2015年全国文物系统对经济的贡献值是732.5亿元［13］，2016年全国文创产业实现增加值达到30254亿元［14］。以博物馆为例，博物馆虽然是非营利性文化机构，但博物馆在馆舍工程建设、展览施工制作、文物安全保护、文物包装运输、文物修复、文化创意产品开发等方面，对社会的经济贡献极为可观。特别是在大额采购领域，均要按照政府采购流程，由具备相应资质的企业来参与。长期以来，很多文化服务企业已经成为博物馆运营生态中的一部分。从“九五”到“十二五”期间，也即1996年到2015年的20年间，文化事业经费达4640亿元，其中博物馆支出1311亿元，占文化事业经费的28%，平均一年支出约65亿元［15］，并呈现逐年增长趋势。2018年博物馆支出约308亿元，与1996年博物馆支出约8.6亿元相比较，增长了35倍有余［16］。博物馆这些经费支出除工资福利和一些专项支出外，大部分流入了社会各类服务企业中。在不可移动文物保护方面，同样有大量具备文物保护利用资质的企业参与文物保护工程的设计、施工和监理等业务。根据北京市文物局公开资料，2019年北京具有文物保护工程勘察设计甲级资质的单位有27家，具有文物保护工程施工一级资质的单位有30家，具有文物保护工程监理甲级资质的单位有6家［17］。在文物与旅游业结合方面，也有许多企业参与到景区经营之中，2017年全国248家国家5A景区中有77家由企业经营，占比48%［18］。可见，社会企业实际上已经很深入地参与到文物保护利用的各个领域中。

二是公益性社会组织在文物保护利用中的作用越来越突出。公益性的社会组织是与文物保护工作在性质上较为契合的主体。文物保护方面的社会组织也得到政府和社会各界的重视，处于不断发展之中。据2018年的出版资料统计，全国文物保护领域的社会组织有257家，包括全国性组织29家、地方性组织180家、志愿者团队27家、高校社团21家［19］。中国文物保护基金会在2018年开展了28项公益慈善项目［20］，一些地方的民间文物组织也发挥了重要作用［21］。2019年国家文物局在陕西和福建两省开展鼓励社会力量参与文物安全保护试点工作，其核心是借助当地的文物保护志愿者组织，开展文物安全宣传、巡查、走访、保护等工作［22］。

三是民众主动参与文物保护的意识在提高。博物馆在鼓励民众主动参与文物保护方面发挥了重要的作用，主要体现在以下几点：首先是博物馆藏品捐赠工作，捐赠者可以通过捐赠藏品获得荣誉和奖金回报，这鼓励了民众主动参与到博物馆藏品征集、保护、展示等工作中来；其次是博物馆的志愿者队伍，有一批志愿从事文物保护工作的社会人士主动来博物馆从事展览讲解、文物宣传等工作，博物馆的志愿者队伍越来越庞大，自我管理也走向成熟；最后，民众还可以通过舆论监督参与博物馆文物保护工作。但总的来说，博物馆在鼓励民众参与文物保护方面还没有形成较为成熟的机制。我国的不可移动文物保护单位和一批遗址类博物馆、纪念馆，在解决民众参与保护工作的机制问题上已经采取了一些措施，但总体上也还不够系统、完善。特别值得指出的是“文物保护员制度”，这是各地普遍施行的一类民众参与保护的制度性安排。山西、河南、甘肃、新疆等省市、自治区已经基本建立了“文物保护员制度”。例如新疆维吾尔自治区在2017年为全区475处无人值守的文物保护单位配备文物保护员925人，每人每月补助2000元［23］。这种制度性安排在偏远地区的不可移动文物保护中发挥了重要的作用，但也存在着文物保护员职业化的倾向。

四是社会力量参与文物保护的形式逐渐丰富。主要有以下五种形式：第一种形式是不可移动文物的认领认养，其核心是文物产权与经营、使用权分离，各地都有这种做法，其中山西省较为典型［24］。企业出面认领认养文物保护单位并出资对文物修缮和利用，也可以因此获得一定的回报。第二种形式是社会力量捐赠，既有向博物馆捐赠藏品和资金，也有针对不可移动文物修缮捐赠资金。第三种形式是企业投资经营，主要集中在文化旅游开发领域，这种类型的企业投资属于政府与社会资本合作开发项目。第四种形式是文物保护志愿服务，主要是由志愿者巡查保护不可移动文物、宣传普及文保基本知识、组织开展相关公益活动、提供文物违法案件的线索等。第五种是互联网等多媒体技术手段在文物保护宣传、筹资等方面发挥着重要作用。

三、存在的问题

尽管社会力量越来越广泛地参与到文物保护工作中来，但是文物保护利用工作中还存在参与力量不平衡、不充分的现象，还存在着现有机制在一定程度上妨碍社会力量深入参与文物保护工作的问题。主要问题如下。

一是社会力量参与文物保护的自觉性和自主性还不足。由于文物保护工作还是以政府为主导，实行的是鼓励社会力量参与的政策，所以，在许多社会力量参与的文物保护工作中，政府主导性较强，企业、社会团体或个人需要借助政府的力量来完成文物保护工作。这种状态固然收到了很好的文物保护效果，但也会对社会各界参与文物保护的自觉性和自主性产生负面影响。笔者认为，如果要在社会上培育一支独立的能够自觉从事文物保护的队伍，就应当强调和培育社会力量参与文物保护的自主性。例如文物保护志愿工作，政府主导下的志愿工作有统筹的优势，但更应鼓励自主自愿的工作模式。

二是社会力量参与文物保护的机制还没有完全形成。在实际工作中不能想当然地认为社会力量参与文物保护仅仅是出于主体对文物的热爱，单纯是为了保护文物而进行工作。社会力量参与文物保护要付出时间、金钱成本，要付出人力物力，这些成本会产生对价。所以，应该对社会力量参与文物的对价问题进行专门研究。目前的情况是社会力量参与文物保护的途径、方式、回报缺乏成熟的制度化保障，特别是民众共享文物保护成果的内容和机制还很不明确。“中国文物保护体制的一个缺憾是民众参与机制的欠缺。这应该是未来中国文物保护实践中需要着力解决的问题，最关键的是要有可供操作的参与规则。”［25］

三是社会力量参与文物保护利用的理论有待突破，形式有待创新。目前社会力量参与文物保护主要是认养、捐资、参与经营、志愿参与等几种形式，较为简单，效果和影响有限。形式上难以创新的根源主要在于有关文物保护利用的理论没有突破，没有形成主导性的理念。通常来说，文物博物馆界对文物利用的底线是文物不能受到破坏，这当然是文物保护的应有之义，但这个底线往往会与文物所有权的问题混淆在一起。文物所有权转移会不会对文物保护造成根本的影响？文物的转让、租借、抵押会不会对文物保护造成根本的影响？文物是否可以设定有限的债权、担保物权、用益物权？对这些基础问题，我国学界目前在理论上还没有深入的阐述。从文物保护的角度来说，文物属于谁、文物被谁占有、文物在谁手上，与文物是否会受到损坏和灭失并没有必然的联系，没有因果逻辑的关系。如果相关法规健全完善，文物依法流转是可行的。所以，在理论上应该探讨文物所有权与使用权之间的关系问题，建立文物用益物权的制度，为文物保护利用工作松绑。

四是社会力量参与文物保护利用工作的上位法立法工作需要加强。目前一些地方的立法工作正在推进，最典型的是山西省颁布了《山西省社会力量参与文物保护利用办法》。但从文物保护利用的立法情况来，存在着明显的上位法立法不足的现象。法律层面上有《中华人民共和国文物保护法》（以下简称“《文物保护法》”），但是没有针对文物保护利用进行专门的立法，没有针对社会力量参与文物保护利用进行专门的立法，使得目前各种文物保护利用工作缺乏整体性，没有统一可适用的办法，既受到税收减免、补助等不同行业政策的影响，也受到各地不同政策和具体办事规则的影响。

四、解决社会力量参与文物保护问题的对策

要解决民众制度化参与度较低、大量文物处于无人保护的难题，我国还需要在增强公众文物保护意识、完善法律制度的配套措施、促进经费投入的多元化、推进国际合作等各方面付出更多的努力，而其中的工作重点是建立起社会力量参与文物保护的长效机制。

一是建立完善文物的用益物权制度。社会力量参与文物保护的法理基础是文物的所有权及用益物权的关系问题。根据《中华人民共和国物权法》，所有权人可以在所有物上设立用益物权，他人可以对非所有物使用与收益。文物不是一般的物，受到《文物保护法》这一特别法的规制，《文物保护法》在文物的使用、利用上虽然已经有一些规定，但还不够系统和完整，导致文物的用益物权没有完全体现，需要在立法上补足。

二是在具体的文物保护措施上，明确社会力量进入的途径和方式。社会力量参与文物保护的途径和方式一直不够明确。对于企业来说，通过招投标等渠道可以参与到文物保护项目中来；对于社团来说，社团的活动机制可以成为一种渠道；对于普通民众来说，能通过什么明确的渠道参与文物保护，在实际工作中还很模糊。如志愿者、文物保护员队伍都吸纳民众参与文物保护工作，志愿者队伍是普通民众参与文物保护的主要渠道，但吸纳范围还比较小；而文物保护员更多是由政府组织，民众参与不广泛的问题更加突出。这些具体的渠道和机制建设有待于进一步总结和探索。

三是借助新技术手段实现文物保护利用工作的创新。文物保护工作需要扩宽思路，利用互联网、人工智能、大数据分析、云计算等新技术手段，最大限度地让更多的民众参与到文物保护中来。一方面可以利用互联网等科技手段开展宣传；另一方面可以借助新技术手段创新机制，比如文物的网上认养、文物保护工程经费的众筹、人工智能和大数据分析下的精准保护、不可移动文物点的安防系统等，都可以借助新技术手段实现。

四是建立文物保护利用的对价补偿机制。建立社会力量参与文物保护的对价补偿机制是促成文物保护利用良性循环的一个关键环节，这方面的制度需要从整体上考虑、在细节上落实，因为涉及文物管理、财税体制等方面，需要多部门多专业协作。有效的文物补偿机制可以对积极支持、参与文物保护工作的企业或个人进行一定的补偿和奖励［26］，主要方式是在财税制度上予以更加明确具体的规定，在税收减免上予以更大的优惠，从而吸引社会资本进入文物保护领域。特别是在一些典型的领域，要制定、推广一些可操作性强的税收减免措施，而不是进行简单的原则规定。例如对于博物馆藏品的捐赠，如果涉及企业捐赠的回报，除了荣誉回报外，还要有明确的税收减免，使得企业能够实质获益；偏远地区的不可移动文物保护，如果有企业参与，也应考虑给予一定的税收减免或其他收益补偿；文化创意产业领域则涉及知识产权和利润分配问题，也需要建立明确的回报机制。

鼓励社会力量参与文物保护工作，是文物保护体制机制改革中亟待解决的政策理论问题，也是文物保护工作实践中面临的难点问题。总的来说，新时代文物保护体制机制改革的重要方向是进一步拓展社会力量参与文物保护的广度和深度，笔者相信，这方面的突破性进展会引起文物保护体制机制的深刻变化。

［1］刘爱河、于冰、余建立、杜骞著：《保护遗产 永续根脉：社会力量参与文物保护利用实践研究》，文物出版社2018年，第3页。

［2］同［1］，第3—5页。

［3］中华人民共和国中央人民政府网站，［EB/OL］［2016-03-08］http：//www.gov.cn/zhengce/content/2016-03/08/content_5050721.htm.

［4］山西省文物局网站“政策法规”栏目：《山西省社会力量参与文物保护利用办法》，［EB/OL］［2019-01-30］［2019-08-20］http：//www.shanxi.gov.cn/zw/zfcbw/wjkd/201901/t20190130_516⁃735.shtml.

［5］中国文物保护基金会秘书处编纂：《社会力量参与文物保护论坛文集》，文物出版社2017年。

［6］同［1］。

［7］有的论著也涉及文物保护公众参与机制的研究，例如张伟明针对政府主导的文物保护工作特点，提出建立新型的文物保护参与机制的结论，见张伟明著：《中国文物保护法实施效果研究》，文物出版社2017年，第123页。

［8］李学嘉、邹伟华、邹芙都：《论习近平的文物保护与利用思想》，《长江师范学院学报》2017年第1期。

［9］刘婧：《公众参与的起源及其在历史文化遗产保护中的发展》，《四川建筑》2007年第1期。

［10］a.胡春华、游晓兰：《公众参与民族民间文化遗产保护的法理基础及制度安排》，《西华大学学报（哲学社会科学版）》2008年第6期；b.蓝向东、杨彦军：《以公益诉讼方式开展文物保护的可行性研究》，《北京人大》2018年第6期；c.马洪雨：《非物质文化遗产保护公众参与的法律制度构建》，《甘肃政法学院学报》2007年第1期。

［11］a.朱练平、欧飞兵、程树武：《国外文化遗产保护公众参与机制简介》，《景德镇高专学报》2011年第3期；b.张国超：《美国公众参与文化遗产保护的经验与启示》，《天中学刊》2012年第4期；c.张舜玺：《法国鼓励社会力量参与文物保护》，《学习时报》2016年4月21日。

［12］a.刘爱河、于冰：《社会力量参与文物保护利用的实践与思考》，《中国名城》2018年第4期；b.孟苗：《多元投资多方保护合理利用形成合力——山西省动员社会力量参与文物保护利用“文明守望工程”实施方案解读》，《山西日报》2017年4月12日。

［13］苏杨等主编：《中国文化遗产事业发展报告（2016—2017）》，社会科学文献出版社2017年。

［14］国家统计局网站：《文化强国建设稳步推进文化改革发展成绩显著——党的十八大以来经济社会发展成就系列之十七》，［EB/OL］［2017-02-12］http：//www.stats.gov.cn/ztjc/ztfx/18fzcj/201802/t20180212_1583201.html.

［15］a.2018年《中国文化文物统计年鉴》，统计年鉴分享平台 ，［EB/OL］https://www.yearbookchina.com/navibook⁃list-n3019080513-1.html；b.同［7］，第65页。

［16］同［15］a。

［17］北京市文物局网站：《北京市文物局关于2018、2019年度文物保护工程勘察设计甲级、施工一级和监理甲级资质单位年检的公示》，［EB/OL］［2020-03-30］［2017-07-28］http://wwj.beijing.gov.cn/bjww/362679/362686/676170/index.html.

［18］有关文物保护资质单位和企业参与景区经营情况，参见［1］，第18—29页。

［19］同［1］，第42—43页。

［20］中国文物保护基金会官网：《中国文物保护基金会2018年度工作报告》，［EB/OL］［2019-05-28］http：//www.ccrpf.org.cn/Public/Detail/4c420454-3758-4d2eb3e9-c819ba6b3987.

［21］邓粮：《拾穗十年毋忘初心——“拾穗者”参与文化遗产保护的实践与探索》，同［5］，第107页。

［22］福建省文化和旅游厅网站“文旅要闻”栏目：《鼓励社会力量参与文物安全“中国文物安全志愿者行动”福建试点工作方案专家评审会议在京召开》，［EB/OL］［2019-04-04］［2019-08-20］https：//wht.fujian.gov.cn/whzx/whyw/201904/t20190404_4845511.htm.

［23］同［1］，第58页。

［24］山西省人民政府网站：《山西省动员社会力量参与文物保护利用“文明守望工程”实施方案》，［EB/OL］［2019-08-20］［2017-07-28］http：//www.shanxi.gov.cn/sxszfxxgk/sxsrmzfzcbm/sxszfbgt/flfg_7203/bgtgfxwj_7206/201703/t20170321_289656.shtml.

［25］同［13］，第123页。

［26］刘利元：《文物保护要更多地惠及于民》，同［5］，第71—72页。