分权与赋权：清末新闻管制失控与《秦中官报》的媒体实践

余亚莉

(宝鸡文理学院 文学与新闻传播学院 ，陕西 宝鸡 721000)

1901年1月29日，清廷颁布新政上谕，取消报禁，报业因此获得相当的新闻自由，言论尺度甚至超过戊戌维新时期。清末十年虽然报案不断，但总体来看，新闻自由相对宽松。在民间办报热潮影响下，九十多份中央及地方新式官报先后创刊[1]。它们以刊登谕旨、公文、奏折和时政为主，因时效性强、传递迅速，渐为读者看重，逐渐取代邸报，成为清末各地官绅了解时政的重要方式。在西北偏远省份，由于民办报刊缺乏，新式官报成为地方官绅所倚重的重要信息渠道。

一般认为，新式官报是地方大员为“标榜新政”“装点门面”[2]而办，因其官方身份，被理所当然地看作封建卫道工具，对于社会变革所能发挥的作用有限。这种观点视官报为人的“工具”、一个物件，报刊本身能发挥什么作用以及怎样达到目的，由人决定。相应的，对于官报作为媒体的出现本身就是社会事件的一面，则长期被忽视。诚然，清末官报的确是由“人”所创办的工具，对于旧式官僚而言，其创办的目的也的确脱不出“卫道”这一根本诉求。但官报也是媒体，作为与书籍相对、在传播新知方面具有明显优势的新媒体，其从发行到阅读，遵循自身的规律，“自为”地发挥作用。这一作用的表达由报刊这一媒体的传播特性所决定，在人的意志之外，这是其一；再者，因缺乏统一的办报规范，地方官报得以结合地方实际编发内容，相对宽松的自主性，办报风格的多样性，也增强了地方官报对地方的介入程度和影响力。因此即便是为了“标榜新政”而创办的官报，其实际的效果绝不仅限于此。本文以清末陕西官报《秦中官报》为例，探讨在统治者对媒体管理失控的情况下，地方官报所获得的媒介赋权、地方官报对社会的介入程度及对地方变革所发挥的作用等。厘清这些问题，有助于重新认识清末新式官报的历史价值和历史地位，还原其作为媒介、作为事件的本来面目，展现出官报也是社会变革的重要动力这一实质。尤其对于民办报刊缺乏的西北部偏远省份而言，新式官报在开官智、开民智以及推动社会发展方面更是发挥了不可忽视的作用。

一、分权：清末失控的媒体管理体制

经历了戊戌变法的启蒙和庚子国变的尊严尽失，清政府管控言论的底气和合法性也随之丧失大半。新政上谕对民办报刊含混其词、欲说还休：“今之言者，率有两途：一则袭报馆之文章，一则拘书生之浅见”[3]81，虽未明确表示允许民间办报，但实际上默认了民间办报的合法性。回想三年前，戊戌政变发生，禁报上谕中对报刊和报人，还严厉批判其“肆口逞说，捏造谣言，惑世诬民，罔知顾忌，……其馆中主笔之人，皆斯文败类，不顾廉耻”[4]，而此时，对报刊只是含糊其词地给出一个“片面”的评定，“更相是亦更相非，常囿于偏私不化；睹其利未睹其害，胥归于窒碍难行”[3]82。从前后迥异的态度变化中能感受到清廷在经历挫败和打击之后已不复当年之“勇”。自1901年起，民办报刊数量连年增加。报刊议论国家政事的尺度也逐渐加大，直接攻击清政府及社会腐败的言论屡屡见诸报端。然而，在报业取得较快发展的情况下，清政府却没有出台相应的管理措施和法律法规。在1906年《大清印刷物件专律》颁布之前，《大清律例》中的刑律“盗贼”类的“造妖书妖言”条，仍是清政府用来处理有关报纸案件和对民间出版物及办报人进行管理的主要法律依据。该条规定：“凡造谶纬妖书妖言，及传用惑众者，皆斩”，但何为妖书妖言，并未明确规定。

新创报刊越来越多，体制上却缺乏相应的调整与变革，民办报刊的管理在中央被附属于学部、巡警部、民政部、商部等部门，权力分散，在地方则与官报一同由督抚总管，既无法形成强有力的管理中枢，也缺乏专业的管理人才。如遇报案，依据的仍然是传统刑律。然而庚子之后，清廷的统治合法性已遭广泛质疑，报案一经适用刑律便遭到普遍舆论的反抗，本就语焉不详的刑律在报案面前更多时候成为一纸空文。体制外的民办报刊，获得了前所未有的宽松氛围。

作为重要的治国方略被推出的新式官报，从内容上，大都效仿最先创办的《北洋官报》体例，在管理上却各行其是。有直接为督抚创办的，如《北洋官报》，此类官报基本成为该督抚为官处事的重要凭借[5]，也有像《南洋官报》由官督而商办。一般而言，新式官报多由督抚大员直接督办，官报局则附设于总督府或者巡抚衙门。1906年《大清印刷物件专律》颁布，然而令人不可思议的是，该律由商部、巡警部、学部等三部共同制订。该法规定在京师设印刷总局，而这一专门管理印刷物的机构，竟同时隶属于上述三个大部。该律颁布前夕，袁世凯致信军机大臣徐世昌，专门谈论此事。他认为报刊业虽然有投入有盈利，与商业相关，但报刊的责任“专在主持公论，开通民智”[6]，则与一般商业不同。因此报律不应由商部制定，而应由军机处牵头，会同商部一起制定。显然，关于法律制订主体，官员间存在不同的看法。未能凝聚共识的法律，在现实中注定难以被广泛认同并发挥效力。管不了和不会管，在一定程度上加剧了官报管理的失控局面。

清廷统治者对民间办报的暧昧姿态、形同虚设的刑律、令出多头的报律，不谙报业规律的督抚要员，凸显出因执政合法性丧失所致的不确定性和对新生事物的无知共同造成了报业管理的失控，报业究竟应否成为合法存在的事业，报业该由什么部门管理，言论尺度的界限是什么，对于这些问题，统治者阶层没有形成共识，也无法给出明确可行的方案。将对新生事物进行管理的职能部门附属于旧有的多个机构，彼此互相牵制，这是统治者能够想到的最为稳妥的办法。但政出多头，权力交叉，能够形成互相牵制之势，也会导致政令不一，最终难以施展。只是国势凌夷之际，容不得多想，如何才能“强国利民”，此时也只能摸着石头过河。因此，对于即使看上去有些刺耳的报刊言论，也只宜持观望态度，不便蹙而禁止。对于一个刚刚经历过巨大打击的朝廷来说，教训过于深刻，他们不得不有所收敛，除非是“迫不得已”。新政“上谕”豁免了除康梁二人外的其余党徒，可见在清廷统治者的原则和底线之上，释放出了相当的诚意。当时革命派尚在蓄势之中，未在内地崭露头角，清廷没有视之为腹心之患，故而上谕中没有提及。除了保皇保种的谋逆之说以及不可改的“三纲五常”，其余皆可探讨，不在限禁之列。

在这一时期的新闻史上，有多件众所周知的报案和报界大事件，如苏报案、卞小吾案、沈荩案、彭翼仲案、《大公报》禁邮事件等等，这些事件毫无疑问地反映了一个气数将尽的封建王朝对待报刊和报人的无知和残酷暴虐，但如仔细盘查这些事件的前因后果，也能看出清廷在对待报刊言论上，的确存在难以言说的“隐忍”。如“苏报”一案，清政府当局先是与租界交涉要求引渡，交涉不成就以路权为交换，最后“成功”坐到了租界法庭的原告席上，与自己的国民当庭对峙。其不得已之处在于《苏报》“妄登悖逆不道之说”，“故意污蔑今上，挑诋政府，大逆不道”[7]。时任两江总督魏光焘在一篇电文中也持有类似说法(1)魏光焘电文中说：章邹二人“毁谤皇室，图害国家”。参见魏光焘电，载于中华书局1978年版《近代史资料》第72页。。“苏报案”尚未审结，时称《苏报》第二的《国民日日报》发刊，不仅敢于声援“苏报案”，还报道了“沈荩案”。该报虽不久停刊也是因为内部纷争，非官方干涉(2)冯自由在《革命逸史》中提到《国民日日报》“未几报中经理编辑两部，忽因权限问题，大起争执，卒致各向外国公堂提出诉讼”，不久后停刊。参见冯自由《革命逸史(初集)》，北京：金城出版社，2014年版，第135-136页。。天津《大公报》在创刊第五天发表“论说”，盛赞“皇上有德”，全面否定太后听政，呼吁还权于光绪。1905年8月19日至9月3日，《京话日报》连续报道那王府的王爷，指使管家活埋侍妾的暴行[8]。后来彭翼仲虽身陷报案，但起因是《中华报》，与此报道无直接关系。林白水1904年初在《中国白话报》上刊登的《商部尚书吃花酒》[9]一文，对慈禧身边的红人、军机首辅庆王之子、商部尚书载泽吃花酒的行为进行了批判，连带着批判了清廷的颟顸。该报第一期还刊出一篇直指清廷剥削的评论《做百姓的身份》，直言“天下是我们百姓的天下”[10]，可以说是直触逆鳞。

以上列举各报，有在租界出版的，也有直接暴露于清政府统治之下的；有挂洋旗的，也有华商招牌的。他们的共同之处是言论大胆，矛头直接对准清政府统治，进行公开的批判。这些报人虽都曾遭到清政府的为难，有些报刊后来遭到查封，但上述尖锐语气的文章并非报刊生存的直接阻碍，当期报刊发行后，均有惊无险。这充分说明，1901年实行新政之后，在底线之内，新闻自由的余地较之前放大。再加上一些革命派所办报刊摸索出“迂回宣传”[11]189-200的策略，并不直言革命，而是用事实来引导，因此整个报刊界可传播的内容比新政前确实有所扩大。统治者对于体制外的民报言论尚能有限“隐忍”，对于并无颠覆之念的官报，更不会着意防备。实际上，体制内的新式官报则因授权于朝廷倚重的地方督抚大员直接管理，毫无疑问受到了清廷更多的信任。这就给地方官报的实践留下了较为宽松的空间。

二、《秦中官报》的媒体实践

《秦中官报》(以下简称秦报)创办于1903年底，是西北地区创办最早的新式官报，影响较大，1907年创刊的《甘肃官报》从内容到形式都与秦报类似(3)从内容上看，两报都首列“谕旨”；秦报有“秦事汇编”，《甘肃官报》有“陇政汇编”，刊登官文书；秦报有“直省文牍”，《甘肃官报》有“直牍选纪”；其编号方式，也与秦报相同，包括按月编号和连续编号两种，注于封面。。秦报最初定为每月发刊一期，实际发刊时为旬刊。该报虽然是在新政中创办，但其创办缘由与其他地方官报不同：其一，该报不是新政的直接产物，而是培养地方吏才的附属品。1902年，朝廷谕令各省设立课吏馆以培养吏才，时任陕西巡抚升允积极响应，在西安开设课吏馆，招收地方候补候选官员入馆学习。升允规定课吏馆每月选刻秦报，目的是“取助见闻”[12]6。报务管理委派课吏馆监督负责，由课吏馆馆员编校报刊；其二，秦报所模仿的，不是被视为地方官报典范的《北洋官报》，而是清廷“政务处《政要汇编》”(4)《政要汇编》1902年5月创刊，清廷政务处所办，为“壬寅新政”中第一份官报。参见马光仁《上海新闻史》，复旦大学出版社1996年版，第226页。。由此可见，秦报的创办，直接目的是为了开官智，间接服务于新政。

改版后的秦报以《北洋官报》为榜样，首列谕旨，次为直省文牍，刊登各级官员的公文，并按官阶依次编排。从表面上看，除“艺文存略”是各官报所没有的栏目外，秦报并无特别之处。但如仔细考察它的内容，则会发现秦报若干明显不合惯例之处：

(一)压缩“上谕”

清末官报最重要的内容有三项，分别是宫门抄，圣谕广训和谕旨，一般情况下，官报会选择其中两项刊登于报纸，如最早创办的地方官报《北洋官报》首载圣谕广训，次为上谕，《南洋官报》《四川官报》属于这一类。再如《政治官报》依次刊登宫门抄及上谕两项。也有报纸上述三项内容都具备，如《湖北官报》就依次刊登圣训、上谕和宫门抄。而秦报仅选择上谕一项，且内容占比极低。在该报六大栏目中，除副刊性质的“艺文存略”栏外，谕旨和要电的篇幅最少，仅占7%(7)本文数据皆为作者统计。《秦中官报》1906年现存44期，全年应发行72期，缺28期。部分原件“艺文存略”栏内容缺失，因此统计时未将“艺文存略”栏页数计算在内。因“谕旨”和“要电”两个栏目每期均稳定在2页篇幅，谕旨数量多，相应“要电”数量就少，反之亦是，在此合并统计。除谕旨要点两栏外，秦事汇编、直省文牍和外报汇抄所占比分别为47%、25%和21%。。每期篇幅总和不超过两页。谕旨最少时一期仅有两三行，最多时也不超过一页半。这种情况在同期官报中较为罕见，一般官报谕旨的篇幅在二至五页之间，如《四川官报》的谕旨栏，每期稳定在四至五页，《吉林官报》的谕旨栏每期二至四页。1908年秦报停刊后续出《陕西官报》，其谕旨一栏就达四个版面之多，且该报为日报，相形之下，五日一期的秦报显示出对上谕相当不重视。

虽然清廷并没有对官报刊登“谕旨”的数量进行明文规定，但是把皇帝之言之行置于最重要的位置，并在数量上加以保证以示尊崇，这应属于官僚集团内部的“缄默知识”，是无需明文规定即可遵守执行的“惯例”。就像奏折中凡遇“上”必须抬高，后边空几格以表示皇帝至高无上的地位一样，皆是按照惯例操作。官报虽是新生事物，如何办无明文规定，但此时对一般编辑者而言，都会按照惯性思路来操作。樊增祥不按常理出牌，上谕虽每期都有，但在数量上的操作则使来自清廷中央的指示在秦报上处于明显的弱势。

(二)过量刊登非官阶最高官员文牍

不按官阶高低安排文牍的刊登，这是秦报突破官场惯例的另一表现。秦报 “秦事汇编”一栏主要刊登陕省官方文牍，经统计，1904年至1906年，樊增祥管理秦报期间，所刊他的文牍数量在该报刊登的文牍总量中始终占据绝对优势，远超督抚和巡抚。1904年仅存六期秦报原件，该栏共刊登樊增祥文牍28篇，占刊登文牍总数42%。1905年秦报42期共刊登樊增祥的文牍379篇，占总数的57%，1906年，樊增祥的文牍占当年该栏总篇数的45%(8)樊增祥于光绪三十二年十月底离职，之后秦报再无樊的公文。因此该数据只统计至十月份第62期。。数量居于第二位的是巡抚文牍，三年中其文牍刊登比例分别为28%、23%和28%，二者差距甚大。樊增祥曾言：“癸卯以后，秦中官报即以吾公牍为资料”[14]1，决非夸张之词。光绪二十三年(1906)十月份樊增祥离职，新任藩司接管报务，秦报当月最后一期即第63期起，“秦事汇编”一栏不仅刊登文牍总数明显下降，而且每一期藩司的文牍数量都不会超过巡抚的公文数量，最多二者持平。如十一月份，“秦事汇编”六期共刊登文牍78篇，其中巡抚文牍39篇，占总数的一半。藩司文牍25篇，仅占总数的32%，与樊主管时相比下降明显。而到了1907年该栏的变化更为明显，一般情况下只刊登一篇文牍，一般来自于督抚。

可见，樊增祥在官报的内容编排上，也是不按常理出牌，刻意违制。更值得注意的是，秦报对文牍的处理方式，并未引起地方高层的注意。这从侧面说明，在清末一些比较落后的省份，报刊这一新生事物并未引起官方足够的重视。他们对于官报不是不会管，而是不想管，这就加剧了报刊管理的失控局面。

樊增祥以占绝对优势的文牍刊登量，理所当然地成为秦报的舆论焦点。他的文牍以刑案、教育、课吏内容为主，也是樊为政时最为关注的政务。作为著名的断案能手，樊同情弱势，又颇具才情，善于作文，因此，通过文牍的刊登和传播，樊增祥毫无疑问地树立了自己善于判案、富于文采、行事开明、致力于教育的官员形象，频频出现报端也放大了他在陕西官场的重要性。在现存秦报原件上，不时出现一位叫林之才(9)秦报原件多处有林之才的题字、题诗以及落款，如在光绪三十一年三月第一期秦报的扉页空白处，有题诗一首：看劒读书廿年，乌纱头上有青天，男儿欲画凌烟阁，第一功不爱钱。该诗落款为林之才。此人更多信息无考。的官员的红字眉批。他经常在樊的文章内圈点，并加注：如“妙趣之笔”(10)参见《秦中官报》光绪三十一年四月份第二期，《藩司樊批石泉县陈令二月份词讼供判册》一文正文页眉处。、“有才如此……安自不令人佩尔”(11)参见 《秦中官报》光绪三十一年四月份第六期，《藩司樊批泾阳县民人张自福等呈词》一文正文页眉处。、 “此即所谓深文也”(12)参见《秦中官报》光绪三十一年六月份第五期，《藩司樊批临潼县禀武生傅国栋因窃妄拿平民拷供搜脏跡近讹诈请示遵办由》一文正文页眉处。、 “是一篇好文，循吏……”(13)参见《秦中官报》光绪三十一年八月份第一期，《藩司樊批潼关釐局吴令禀查获戈什私贩土药并借端招摇情形由(录原禀)》一文正文页眉处。等等，显然对樊增祥的批文有特别的兴趣，对樊的欣赏之情跃然纸上。樊增祥曾借张之洞口自夸：“曩张文襄师最爱鄙文。每秦报至鄂，欣然披览。时对僚属诵之，且曰‘云门下笔有神，每言出若口，必与人异’”[14]1，这是自夸，也是实情。

(三)开设与政务无关的文艺副刊

秦报设有副刊性质的栏目“艺文存略”，主要刊登诗词歌赋，与政务没有丝毫关系。纵览同一时期其他省份的官报，一般都不设此栏目。刊登诗文可视为文人办报的无意识之举，或者惯性，吟风弄月，抒发胸臆，这本来就是文人传统，别无深意。值得注意的是，“艺文存略”栏所刊诗文的作者除了樊增祥，其他多是与他关系密切的官绅，正如樊增祥所说：“如我师我友录示名篇，存吾箧衍者，每报之末，录其一二，为阅者娱目赏心之助”[15]169-171。在秦报刊登自己亲朋故旧的文章，樊增祥认为理所当然，并无不妥。“艺文存略”栏所刊诗文，大多为吟风弄月之流，思想性不强。除诗作外，他与好友的来往信件、他为张之洞寿辰写的贺词，甚至别人赐药给他的感谢信等无关紧要之文，都在“艺文存略”刊登之列。

经统计，1906年樊增祥一人在“艺文存略”栏所刊文章占比为55%，其师友及同僚的文章占比35%。可见，樊增祥将“艺文存略”一栏当成了联络官场、与其师友往来酬唱的平台。该栏刊登过前陕西巡抚鹿传霖、张之洞等地方重臣的文章或书信。好友中，有湖湘学派的代表人士王闿运、樊的诗友时任安徽布政使冯煦、张之洞幕中的心腹之人梁鼎芬等等，皆为拥有丰富官场资源的红人。所以，从客观上来看，每一篇文章都不能等闲视之为单纯诗友之间的唱和，一文一字，都可成为樊的为官利器。1906年樊增祥遭陕甘总督升允弹劾，其间鹿传霖在京为其多方周旋[16]。樊被革职后不到两年，又被起用为江宁布政使，时已入军机的张之洞是重要的幕后推手[17]。

综上可见，秦报在多个方面与其他官报有明显的不同，秦报虽按惯例及体统将“谕旨”尊列报首，但其内容的单薄淡化了谕旨的重要性；秦报严格按照官阶安排文牍的刊登次序，但刊登数量上的“失衡”构成了对上下尊卑秩序的反制；大量刊登的樊的文牍，以及无关紧要的诗文，皆反映出该报已成为樊增祥的喉舌，不论樊本人是有意识的主动为之，还是个性所致的下意识之举，影响已经产生。秦报对封建官场尊卑等级观念微妙的违背等种种不合惯例之处，在樊任上长期存在，且未受到高层的注意。1906年，时任陕甘总督升允在弹劾樊增祥的奏折中没有关于秦报失格的只言片语，只提到其他公务，也反映出官报在地方大员这一级就已经形成了媒体管理的失控局面，至少从远离京畿要地的西北地区来看是如此。

三、赋权：新式官报与人的观念

(一)媒体赋权

新式官报对于增进清末陕西社会的信息流通，具有重要的意义。陕西信息闭塞，开风气晚于东南，民报不兴，“士守陈编，商无远志，京沪诸报，贫者不购，迂者不观”[13]168，民众阅报的积极性极低。此外，现实条件也限制了陕西省的报刊发行。在多省陆续开办邮政的情况下，陕西仍沿用旧式驿递渠道，并且仅用于转递官文书和官报，民办报刊发行受阻。因此，这种并不能称之为先进的新式官报，在陕西的信息传播和交流方面发挥了无可取代的作用。

相比于旧式邸钞，新式官报具有毫无疑问的优越性。此前，官方内部通过发行邸钞保障政务信息的流通，但受清代奏折制度约束，邸钞只刊登督抚提镇及以上级别的官员奏章，基层官员无权对皇帝直接上奏折，他们的文牍也就不可能在邸钞上进行传播。即便在1901年清廷决定举行新政后，仍然将建言献策的范围局限在“军机大臣、大学士、六部九卿、出使各国大臣、各省督抚”[3]81-82的范围内。地方官员所思所想所为，少为人知，沉淀于社会的基层。“吾秦自讲求新政以来，创办之事不少，奏牍文移未见京报者亦不少，秦中人士无由得见”[15]169-171，正是这种状况的表述。

秦报通过政令的方式，让州县购阅，通过官方驿递渠道保障发行，从而强力深入基层。不同于邸报需经皇帝、军机处、六科、各省提塘等环节层层把关与审核，秦报刊登什么内容由地方官员权衡选择，可以发布的信息更为灵活和丰富，地方适用性强。更为重要的是，地方官报给基层政务活动成为公共话题提供了条件。秦报发行后，除刊登督、抚、藩、臬的文牍外，也刊登善后、厘金、洋务等局的文牍。有时，如果州县官员的禀文富有文采，办案公允明决，樊增祥则会批示将原禀登报。与邸报更多体现了国家意志不同，地方官报给基层官员提供了显露空间。由此，地方及基层官员的日常公务得以呈现在媒体上，进入公众视野，得以在更加宽阔的时空中传播。

清末较早接触报刊的人士，通过长期的浸润，已经掌握了报刊影响舆论的法门，开始有意无意的利用报刊进行议程设置，以达到影响舆论和干预政治的目的。如在清末立宪活动中，杨度曾为推动开国会一事致书梁启超，他说已在《中国新报》上发表了国会马上就要开的消息，又担心仅凭一份报纸，“不得为舆论同然之据，疑之者尚复不少，则虽结党，未必能遽盛也”[18]。因此建议《新民丛报》和《时报》一起，“合力专言开国会事，事事挟此意以论之”，如此经过两三个月，国会问题一定会成为社会上议论的重要问题。

秦报也有类似的“舆论引导”。从1905年5月开始，秦报连续20个月持续刊登各省修筑铁路或筹修铁路的相关文章，经粗略统计，共计57篇，平均每月有三篇左右。这种安排的最初考虑，是陕西官方有意筑修铁路。当时筑修铁路是清廷新政中的一项重要措施，各省都在积极兴办，尤其是周边省份如四川、山西省已经开始修筑或者正在筹备修筑，修路的新闻屡屡见诸报端，这种状况迫使陕西不得不将修路一事提上议事日程。但陕西省经济发展落后，民众赋税沉重，集资困难显然是修路的头号难题。如果没有舆论上的动员，消除士绅民人在抽税和集资方面的顾虑和对抗情绪，修路一事无法展开。秦报所转载的文章涉及修路的各个方面，如筹资、增税、勘察、开设公司、订立章程等等，显然是想在观念上增强民众对修路重要性的认识，提高参与积极性。通过官方信息的传播，在正式奏修铁路前，陕西官绅界能够形成一些筑修铁路的认识和看法，形成一种动员的力量。

(二)个体赋权

秦报对于筑修西潼铁路的报刊宣传，还产生了另外一种结果，那就是读者的异见得到了公开传播。西潼铁路从1905年开始筹修，到1908年仍未修成一寸，在陕西社会各界引发滔天舆论。陕籍留日学生通过自办刊物《夏声》《关陇》连续刊登对于官方不作为和乱作为的批评性文章，引起京、沪、日、陕等地陕籍绅商界的关注。他们的观点对于实际情况而言是否公允并不重要，关键在于，他们的观点和官方是竞争性的。这种竞争性的观点一旦有机会公开传播，将会成为创新和推动社会变革的力量，1908年陕西巡抚曹鸿勋因办铁路不力去职，与舆论的推动关系密切。同时，留日学生不仅通过报刊表达对修路一事的观点，他们还刊文倡导和组织士绅商阶层捐款修路，以实际行动来推动事件的发展。

新式官报在偏远省份陕西的出现，改变了单纯以书籍作为知识传播的单一方式，也改变了人与人之间的关系。以书籍为中心的传播活动，传受双方以等级为支撑，所形成的是权威——服从的代际传播关系。而以报刊为中心的传播更倾向于同辈传播，双方的关系是以理性和民主为支撑的传-受关系，传播活动的指向不以传播者为中心，而是指向接受者。官报传播者可以自主通过对信息的组织来试图达到某种目的，但“采纳和拒绝的力量主要在接受者身上”[19]。正如1902年《大公报》一封读者来信中所说：“权操诸上者，有不得不阅之势，权操诸己者，在可阅可不阅之间”(14)参见《大公报》1902年8月2日第四版。。这句话深刻洞见了新式报刊传播与权力之间的关系，报刊的管理者和编辑者决定传播什么以及在什么时间传播，而什么是重要的和可看的则由读者决定，“媒介成为权力实现的重要源泉与力量”[20]。统治者在制度上失去权力，基层社会个体则在观念上获得赋权。

新式报刊通过信息的方式强行将外部生活与事件呈现在人们眼前，形成了与现实生活差异巨大的媒介景观，“远距离的社会事件和社会关系与地方性场景交织在一起”[21]，人与场所的天然关联遭到挑战，社会交往在更为广阔的空间展开。新式官报虽然对整个陕西社会而言仍属于新生事物，发行仅限于官绅阶层，影响力有限，报刊的力量还无法将个体从国—家—宗族的身份中脱离出来，但读者至少可以在媒体景观中暂时成为独立的个体，他们自身的情感、信仰、信念加入到传播内容的生产和传播过程中，个体意志获得觉醒的契机。作为想象的共同体之一员，人与人之间的身份差异、地位等级的边界开始变的模糊，新的交往关系开始形成，获取信息的同时，接受者也在表达和行动方面得到成长的可能性，从而获得自我赋权。施拉姆说：“一个社会的改造就是人的改造”[22]，这种改变，只有与他人与社会进行交往的过程中才能实现，报刊提供了这种机会。

据秦报1904年三月份第八册的一篇文章[23]，秦报在转递途中经常遭到拆封，并丢失了一些报纸。樊增祥猜测说，可能驿夫也知道官报“珍贵”，于是利用“职务之便”监守自盗。樊增祥虽久经官场，但此想未免过于天真，实际上清朝官方驿递系统经常发生官报丢失的情况。而且，刊登了许多重要政务信息的官报确实称得上稀缺品，有圈外人“觊觎”也属正常。我们不妨大胆猜测，驿夫如果不是偷了自己看，那就是为牟利，也就是说有人想看，并愿意出价购买。据《南平县志》载，当时驿夫每月的收入只有六钱，比一份1872年《申报》售价还要低两钱。驿卒为生存一搏，实属合情合理，历史上也的确发生过高价求购《京报》的事件。虽然与特定官员相关的政务信息，最终总会通过官文书知晓，但仍有人愿意出价求购，想提前看到，这就说明人们已经意识到时间是一种力量，通过与时间赛跑，读报人可以获得信息上的主动权。

同时，文牍的公开传播，使基层官员之间可以在更为宽广的时空中进行交流。秦报虽然刊登的新闻不多，路透电音每期的篇数不超过两位数，作为新闻纸的特征并不明显，但地方文牍的公开传播其效果也不可小视。从表面看，他们通过阅报，了解国家、地方事务和时局，了解权力中心和上级的要求，然后努力按照封建统治阶层的规则为官处世。而实际上，这些内容正在缓慢地重塑他们的观念：对于邸报的依赖，逐渐让位于定期发行的报刊，被压缩的谕旨实际上疏远了基层和中央权力中枢的关联，几乎占篇幅一半内容的“秦事汇编”吸引了他们的注意，增加了对陕西本地事务的关注度，布政使樊增祥的文牍在篇幅上占据绝对的优势，则可能在他们的观念中形成其在陕西政界非常重要的印象，对时效性的要求实际已经表明他们的时间观念已经悄然发生了变化。在想象的共同体中，人与人之间超越依靠其身份、地理位置等构成的关系网，获得了另一种生存空间，同时也在这空间中进行彼此关系的想象。

毫无疑问，新式官报的作用不仅仅在于传播了地方要政，虽然这本身已经很重要，但更重要的是，它为读者提供了关注的焦点和思考的素材，从而激发了个体的活力，创造了社会变革所需的人的条件。对于陕西这样信息闭塞、报刊业极不发达的偏远省份来说，意义就更为明显。

四、余论

《秦中官报》1903年冬创办时，陕西没有新式刊物，整个社会信息闭塞，官场更为保守。樊增祥多次在批文中提到，陕省官员不多事，也不任事。在一些中东部省份如湖北、南京等地，尚因经费不足、或顾虑重重而迟迟未办官报的情况下(15)1902年初，张之洞就有创办《湖北官报》的想法，但“唯一时经费难筹”，该报1905年才出版。参看《鄂兴官报》，《申报》，1902年2月21日第2版。《南洋官报》则是江宁布政使李绍棻因担心办理官报后在舆论方面与民报陷入纠缠不清的境地，“既滋纷扰，且虞淆惑是非”，该报迟至1904年创办。参看官报难行[N].申报，1903.7.11：2，该省却成为较早创办地方官报的几个省份之一，并结合地方需要和主管者对报刊的认识，办出了“地方特色”。秦报的种种表现证明清末地方官报并非铁板一块，也并非只是“标榜新政”“装点门面”，它所发挥的作用超出了时人和今人对清末官报的惯有认知。

在秦报脱离上级监管的相对宽松的氛围中，樊增祥自然地按照开明旧式官僚的步调管理着秦报，对于西学和新知，他的态度不像他的老师张之洞那样积极和热情，也不像袁世凯那样有意识地利用官报为自己的政治前途服务，他只是指导官报编辑们选编他认为“合适”刊登的内容以及刊登的形式。秦报所刊的体制内文牍，既不公然挑战统治者的权威，就连官员贪腐的信息也找不到。可以说，秦报的内容总体上对清廷统治者是无害的，这就不难解释其上司为何长期未曾察觉那些实际已经跃出封建常轨的表现。这种对新式官报“合理使用”的自发状态，反而使一份新式报刊作为技术的自身和信息中介所应有的本来面目和作用得到更自然地显现，创造出清末新式官报独特的“地方性实践”[24]。

最后，可以看到，缺乏有效制度建设的官报体制其自身的脆弱性。创办官报是清廷治国理政的新方略，是对外部威胁的应对之策，其初衷是为了维护自身利益。但在具体实践中，统治者未能建立起适应社会变革所需要的新闻执政能力，导致地方官报各自为政，失于管理和监督，最终成为体制的离散性力量。历史地看，执政者如何对媒介及其内容生产进行有效和科学的管理，不仅在清末是一种考验，在当下各类新媒介将触角和主营方向逐渐伸入和下沉到地方的情况下，这个问题显得尤为重要。只有懂得新闻传播规律、又知晓国家大政方针的人，才能有效地管理新闻事业，提高新闻正向传播能力。秦报的媒体实践也表明，在符合历史发展潮流和民众需求的内容面前，任何管制措施最终都会失效，“新进展终究会找到进入世界的途径”[25]。被统治者视为糟粕和妖言的信息，会不胫而走，最终推动社会变革。媒体管理只有顺应时代潮流，才能赢得民心,达到有效治理社会的效果。