生态保护与建设——青藏高原区域国家重大发展战略定位探讨

杨杰 马伟茗

(1.西藏自治区社会科学院经济战略研究所，西藏 拉萨 850000；2.西藏自治区人大常委会办公厅，西藏 拉萨 850000)

一、引言

2019年9月18日，习近平总书记在黄河流域生态保护和高质量发展座谈会上发表重要讲话，明确黄河流域生态保护和高质量发展是重大国家战略，由党中央成立领导小组，统筹指导、协调推进相关重点工作[1]。至此，党的十八大以来的第五个国家区域发展重大战略正式确定，同京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展等重大国家战略一起，正搭建起新时期我国区域协调发展重大国家战略总体框架。这一趋势契合了现代主权国家提升国家能力、促进一国经济协调互联、加深政治文化整合的组织目标。

从全球实践来看，伴随着人类经济社会活动复杂度、密集度的加深，大国范围内需要协调、平衡的矛盾冲突加剧，区域发展战略研究受到愈加广泛的重视。如传统上美国只有市、州规划或少数解决跨市州范围区域问题的规划，当前也开始重视并制定国家层面涉及整个国土空间开发的区域发展总体战略[2]；日本则始终坚持依据《国土综合开发法》持续制定开发战略和区域协调发展战略[3]。党的十八大以来，我国对区域发展战略的顶层设计扎根于深广的社会实践，集中反映了大国区域战略的发展趋势，呈现出明显的对全国原有区域发展框架的提升和超越。

目前，已出台的五个国家区域重大战略尚未实现对国土空间的全覆盖。本文在梳理我国区域发展战略演化轨迹的基础上，重点分析了新时期(党的十八大以后)我国新一轮的五个区域发展重大战略，提炼出了战略制定所遵循的重要思维导向，并以此为指导提出，青藏高原区域应作为一个整体被纳入国家区域发展战略框架，其定位为：生态保护与建设。

二、我国区域发展布局的时空演变及特征

(一)党的十八大以前我国区域发展战略的演化轨迹

中华人民共和国成立以来，我国区域发展战略的演化大约可分为三个阶段：

一是中华人民共和国成立后到改革开放前，对区域的划分基本依据原有对外开放基础布局，并结合特殊时期对国际战争与和平状态的判断，划分为“沿海”“内陆”“三线”。特别是这一阶段后期进行的长达10多年的“三线”建设，投资巨大、动员广泛，充分体现出当时区域划分背后的国防安全和政治因素考量。从某种程度上说，这次“三线”建设也可看作是突破“胡焕庸线”(1)即中国地理学家胡焕庸(1901—1998年)在1935年提出的划分我国人口密度的对比线，最初称“瑗珲—腾冲一线”，后因地名变迁，先后改称“爱辉—腾冲一线”“黑河—腾冲一线”。约束，平衡区域间资源、人口等要素的举措[4]。

二是改革开放后到20世纪末，我国实际实施的是区域不均衡发展战略[5]，邓小平提出“两个大局”思想，支持东部地区先富起来。随着东部生产力的提升和经济辐射范围的扩大，“沿海”“内陆”的划分已不能切实反映区域现实，更不能有效地指导实践，因此国家第七个“五年计划”正式提出“东、中、西三大地带”及“老少边穷”地区。可以概括这一时期的区域划分思路为：以大略的空间方位为标准，强调经济效率。同时，“老少边穷”的提出表明国家已在宏观区域层面初步关注到区际间发展的不平衡。

三是21世纪初到党的十八大。这一时期全国层面区域经济发展不均衡趋势加剧，中央高度关注西部落后、东北衰退等问题，在国民经济和社会发展“九五”计划中提出要坚持区域经济协调发展，逐步缩小地区差距，并先后明确“西部大开发”“东北振兴”“中部崛起”等战略，形成了全国范围内东、中、西、东北的区域划分格局。

可以看出，在我国区域发展的演化过程中，战略的意蕴是后期才出现的，中前期更多体现为计划、规划、区划的形式和思路，而且偏重区域经济功能，强调区域之间包括GDP在内的经济指标体系的均衡，并未凸显各区域国土空间、区位、要素禀赋、地理环境和自然资源等方面的差异性特征。虽然中后期“东、中、西、东北”的方位板块概念使全国范围内有了较清晰的区域雏形，但显然虚多实少，实际运行仍停留在以行政区划为主要单元的机制上，没有真正发挥大区域乃至全国层面推动各层次主体间统筹协同的作用。

(二)新时期区域协调发展新战略

党的十八大以来，我国经济社会发展进入了一个新时期。这里“新”的内涵有两个基本面向：一是直面问题提出新思路。二是面向未来实现新目标。其中，新思路是问题导向视角下转变发展方式的政策回应。长期以来，在片面强调GDP考核的评价框架下，政府作为配置资源的重要机制之一，将绝大部分组织注意力投向狭义的经济发展和项目建设领域，在取得举世瞩目经济发展成就的同时，也累积了诸多矛盾和难题。如由于要素市场发育不完善，投资、出口边际效益递减，使得相应领域社会生产率下降，动力机制作用趋弱，高速的经济增长难以为继。由于忽视对生态的保护，人与自然矛盾突出，环境问题日益严重。同时，由于地方政府间竞争行为[6—8]的存在，市场被碎片化分割，区域壁垒在一定程度上阻碍了要素的自由流动。因此，党的十八大以来，中央作出了我国经济发展进入新常态，由高速增长阶段转向高质量发展阶段的重要判断，明确以新发展理念为指导进行国家发展和治理的顶层设计，而其最终指向则是实现新时代新目标。这里的新目标即党的十九大提出的到2035年基本实现社会主义现代化，到本世纪中叶将我国建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国。新目标立足于我国发展新的历史方位和历史起点，明确了未来50年我国阶段性发展任务，同时倒逼我们明晰国家经济社会发展战略，做好宏观价值层面、组织层面、机制层面等的系列准备，把握历史机遇，不负历史使命。

在此背景下，作为国家发展战略重要组成部分的区域发展战略也全面完善，国家重大举措频出，截至目前，国家(主要指国内)空间战略布局已有五个(2)五个空间布局战略的梳理内容部分参考了中央人民政府网站和360百科。。

1.长江经济带发展战略

从时间序列看，长江经济带发展战略是全国范围内最先明确的区域协调发展战略。2013年7月，习近平总书记在武汉调研时指出，长江流域要加强合作，发挥内河航运作用，把全流域打造成黄金水道。2014年12月，习近平总书记作出重要批示，强调长江通道是我国国土空间开发最重要的东西轴线，在区域发展总体格局中具有重要战略地位。国务院先后下发《关于依托黄金水道推动长江经济带发展的指导意见》《长江经济带发展规划纲要》，对长江流域发展的指导原则、主要任务等予以明确，成为新时期沿长江各省(市)发展的战略遵循。

2.京津冀协同发展战略

筹划长江经济带发展战略的同时，京津冀协同发展战略也在加紧谋划。2014年2月26日，习近平总书记在听取京津冀协同发展工作汇报时强调，实现京津冀协同发展是一个重大国家战略，要坚持优势互补、互利共赢、扎实推进，加快走出一条科学持续的协同发展路子。2015年5月，中共中央、国务院印发实施《京津冀协同发展规划纲要》，明确了该区域发展总体方针，成为新时期第二个国家级区域发展规划。

3.粤港澳大湾区战略

世界范围内多个发达经济体经验表明，湾区经济是拉动经济发展的核心增长点和驱动技术革新的关键行动力[5]。我国对湾区经济的关注较早，2009年在《大珠三角城镇群协调发展规划研究》中即已把“湾区发展计划”列为空间总体布局协调计划的一环。新时期粤港澳大湾区战略是自那时起持续落实深化跨行政区划合作、创新区域布局的丰硕成果。2019年1月11日，国务院港澳事务办公室主任张晓明表示，中央已明确粤港澳大湾区战略定位及港澳广深四城定位。2019年2月18日，中共中央、国务院印发了《粤港澳大湾区发展规划纲要》。

4.长江三角洲区域一体化发展战略

这一发展战略从提出到规划正式颁布经历了一年多时间。2018年11月5日，习近平总书记在首届中国国际进口博览会上宣布，支持长江三角洲区域一体化发展并上升为国家战略，着力落实新发展理念，构建现代化经济体系，推进更高起点的深化改革和更高层次的对外开放。2019年12月中共中央、国务院印发《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》，进一步完善了我国区域发展的空间布局。

5.黄河流域生态保护和高质量发展战略

2019年9月习近平总书记在河南考察时发表讲话，明确提出黄河流域生态保护和高质量发展，同京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设、长江三角洲区域一体化发展一样，是重大国家战略。当前，《黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要》正在编制中。

本文认为，新时期截至目前中央所做的五大区域发展重大战略部署，已覆盖全国绝大部分行政区划，既充分尊重了既有的经济社会发展实践，又充分考虑了未来区域布局的时空延展性、内在发育性、区际协调性，构建区域发展(已远远突破了偏重经济发展的局限)顶层设计和区域政策整体框架的思路已非常清晰，其蕴涵的复杂系统视角、科学理性逻辑、生态优先考量等思考维度最可宝贵。

一是复杂系统视角。我国面积广阔，国土空间内部异质性非常显著，各区域相互之间复杂互动，彼此影响，涉及层次多、不确定性强，这就需要用系统的、复杂的、有机的眼光看问题，要摸清历史、尊重实际、因地制宜、分类施策，更要有高维度层面的协同推进、统筹谋划。这一指导思想在中央高层讲话中处处可见。如习近平总书记在黄河流域生态保护和高质量发展座谈会上多次强调，“坚持综合治理、协同治理、源头治理”“更加注重保护和治理的系统性、整体性、协同性”“黄河生态系统是一个有机整体”“黄河流域生态保护和高质量发展是一个复杂的系统工程”[1]。习近平总书记在主持召开中央财经领导小组第九次会议时的讲话时强调，“疏解北京非首都功能、推进京津冀协同发展，是一个巨大的系统工程”[12]，等等，无不显示出对复杂巨系统现实的尊重和考量。

二是科学理性逻辑。思考问题、解决问题必须尊重科学、尊重理性。在新一轮区域发展战略的制定中，我们看到科学理性的思维逻辑被抬到很高的高度。如习近平总书记在黄河流域生态保护和高质量发展座谈会上讲“要尊重规律，摒弃征服水、征服自然的冲动思想”[1]，在深入推动长江经济带发展座谈会上提出“治好‘长江病’，要科学运用中医整体观，追根溯源、诊断病因、找准病根、分类施策、系统治疗”[13]。

三是生态优先考量。自党的十八大作出“五位一体”总体布局，将生态文明建设列入现代化建设布局中，中央将生态保护提升到了前所未有的高度，且理念与行动并举，力度空前。党的十九大报告提出，建设生态文明是中华民族永续发展的千年大计，节约资源和保护环境是基本国策，这一理念在五大国家区域发展战略中也贯穿始终，并在规划中以具体任务的形式加以明确(见表1)。

总之，新时期新一轮区域发展板块各自均有着内在高度的同质性，自然地理的彼此关联、经济活动的交织网络、人与自然的互动等都被纳入考量，可以预期。这将有效改善以往大区域发展战略虚多实少的状况。从国家空间区划看，截至目前尚未被纳入新时期新一轮区域发展战略的地理区域除东北三省外，就是青藏高原。本文将以上述三个重要思考维度作为设计框架对青藏高原区域战略定位进行探讨。

三、新时期青藏高原区域战略定位

青藏高原北起昆仑山，南抵喜马拉雅山，东自横断山脉，西至喀喇昆仑山，主要涉及西藏、青海、新疆和四川、甘肃、云南部分地区，特别是西藏和青海全境均在青藏高原区域。这一区域内部同质性强，拥有极为特殊的自然地理环境、经济社会基础和人文历史，在探讨该区域发展思路时应对其迥异于内地的客观实际赋予足够高的权重。本文提出，以上述提炼出的指导区域战略形成的3个维度为思考框架，综合考虑青藏高原自身特性、国家层面统筹以及全球视野的可持续发展，应将青藏高原区域作为一个区域发展整体予以布局，明确定位为“生态保护与建设”，其中，核心是生态，目的是保护生态，要通过合理的建设途径维护良好生态。总之，青藏高原区域在全国意义上不宜主要承担经济发展的功能，而是生态功能和维护边疆稳定的功能。一言以蔽之，根在生态，本在生态，保护生态就是保护发展，保护生态就是维护区域和国家安全。

(一)如此定位具备坚实的自然人文基础

青藏高原是地球上最独特的地质—地理—生态单元，平均海拔4000米左右[14]，地势高峻，山峰林立，冰川发育广泛。山脉之间，分布着高原、盆地和谷地，地质构造十分复杂，属于自然灾害频发、多发区域。高峻的海拔，寒冷干旱的气候，使得土壤层受物理作用破坏强烈，有限的黑黏土、草甸土是珍贵的维系高原植物生存的基础，资源环境承载限度低，被破坏后修复能力差。随着全球气候变暖趋势的增强和人类活动频率的加快，青藏高原正面临着冰川退化、冻土消融、植被破坏、水土流失、生物物种锐减的潜在威胁。青藏高原生态一旦恶化，后果不堪设想，这是将青藏高原区域定位为生态保护与建设的客观依据。同时，这样的定位在青藏高原有着深厚的人文积淀作支撑。长久以来，青藏高原形成了包括游牧民、牲畜、环境、微生物、野生动物、干旱气候等主要因素的极限生存网络。为了适应青藏高原脆弱的生态系统，确保人与牲畜的存续发展，维持人与自然之间的和谐共生，青藏高原社会形成了独有的不同于农耕文化的生活习惯、风土人情、思维逻辑以及价值信仰，其中有着宝贵的与自然共生、尊重自然界各系统生命特征、维持生态平衡与和谐的生态价值理念，有着与建设生态文明和谐一致的利益和价值取向。笔者曾在农牧区调研时看到一对中年夫妇从水沟向桶里捞小鱼小虾，他们解释说因为快入秋了，小水沟里的水即将干涸，他们要尽快将这些小鱼小虾送到大河里去。见微知著，可以看到青藏高原居民的生态价值理念和以此为指导的行为逻辑能最大限度地与生态保护和建设定位相融，若发挥得当，可成为凝聚起强大生态保护社会共识的助力因素，为社会实践提供坚实基础。

(二)如此定位有助于构建全国区际利益协调机制

由于特殊的地理位置和自然环境，青藏高原绝大部分属于禁止开发区和限制开发区，是我国重要的生态安全屏障，承担着重要的生态功能。青藏高原的生态安全关系整个国家的生态安全，应该成为区域发展领域的重大国家战略。党的十八大以来，中央对青藏高原的生态保护与建设给予了高度重视，先后建立了一大批国家公园、各级各类自然保护区，定位西藏为重要的国家生态安全屏障，实施大批生态工程和生态建设项目，实践成果显著。2017年8月，习近平总书记对第二次青藏高原科学考察活动致贺信，强调“青藏高原是世界屋脊、亚洲水塔，是地球第三极，是我国重要的生态安全屏障、战略资源储备基地，是中华民族特色文化的重要保护地”[15]，显示了中央对青藏高原生态保护极端重要性、紧迫性的认知。目前，从中央到青藏高原各级地方对保护高原生态已经达成了一致共识，但在具体政策落实中，还存在着当地民众现实生存发展压力与保护生态之间的张力。如地方政府同时面临保护生态、脱贫攻坚、缩小与内陆发展差距等多重组织目标，平衡难度大，某种极端状态下，保护生态即意味着约束缩减人类活动对自然的索取和利用，在现有体制机制下政府间事权、责权、财政转移支付制度还不完善的情况下，地方政府的保护生态行动难免力不从心，效果大打折扣。

笔者认为，青藏高原区域保护与发展之间的张力可以考虑在全国区域协调发展层面予以解决。截至目前，中央对已有五大区域的定位均侧重于发展，如长江经济带发展战略、京津冀协同发展战略、长江三角洲区域一体化发展战略，黄河流域生态保护和高质量发展战略是将生态保护与高质量发展并行，粤港澳大湾区战略内蕴的本质就是创建湾区经济、做发展的领头雁。宏观来看，这五大区域均属于城市化发展区，这样的定位当然是与各区域的发展基础、资源承载力、人口经济集聚度、经济结构类型相匹配的。

青藏高原地广人稀，处于“胡焕庸线”以西，每平方公里人口密度不足2人，属于重点生态功能区，人与自然的互动尺度必须严格限制在一定阈值内，但具备提供多元生态产品、生态外溢效益、生态服务的比较优势。在此前提下，青藏高原区域可以考虑在同维度区域层面承担较为纯粹的生态功能，主动为自然生态向好演化留出空间，定位为生态保护与建设并上升到国家战略层面。如此，国家层面完善对青藏高原区域的生态补偿转移支付制度将有更坚实的战略功能基础，青藏高原区域将主要为全国提供生态产品、生态安全保障，与其他区域共同搭建起国土空间的功能配合机制。在此意义上，青藏高原区域特别是西藏将能逐渐脱离“援助”“受援”的话语叙事，以同等区域主体身份与其他区域共同构建横向生态保护补偿制度，建立保护方与付费方之间的合作关系，其要义在于“对资源受益者或破坏环境者收费，对利益受损者或流域内因为保护环境而丧失发展机会的居民和地区给予补偿”[16]。现实的实践中已经有相关的探索，如20多个省(自治区、直辖市)已经制定了流域生态补偿规范性文件，并在赤水河、新安江、九州江等流域进行了跨省补偿试点[17]，这些经验可以加以借鉴，用于国家各战略区域间的生态补偿。因此，对于青藏高原区域而言，保护生态就是保护发展，保护生态就是创造效益。

(三)如此定位有助于保护亚欧乃至全球生态系统

作为高高隆起在亚欧大陆中东部的大体量地块，青藏高原深刻影响着亚洲东部、南部甚至全球的气候演变。青藏高原的隆升对生物圈的演化有极其重要的影响，为物种的起源、分化与全球扩散创造了条件，影响了动植物的演替，使其成为全球山地物种形成、分化与集散的重要中心之一。作为地球“第三极”的主体，青藏高原储存着全球除南极、北极之外体量最大的冰川，其冰冻圈的进退将影响全球海平面的高低[16]。作为“亚洲水塔”，青藏高原是恒河、印度河、布拉马普特拉河、萨尔温江以及伊洛瓦底江的发源地，高原的水系哺育着周边地区生态系统，水源的减少将直接威胁亚洲南部、东南部的所有生物。可以说，以青藏高原区域为主体的“第三极”生态圈演化逻辑集中体现了习近平总书记提出的人类命运共同体的价值理念。因此，在共同开展保护“亚洲水塔”、保护生物多样性、开展气候变化观测特别是高山地区气候研究、应对自然灾害、协调跨国河流水系上下游利益关系协调等诸多领域，周边国家甚至全球亟需开展深度国际合作，迅速广泛开展高水平科学研究活动，保护好这除南极、北极外的地球“第三极”。将青藏高原区域生态保护与建设的区域发展定位上升为国家战略，有助于凝聚更广泛的保护地球“第三极”共识，“聚焦水、生态、人类活动，着力解决‘第三极’资源环境承载力、灾害风险、绿色发展途径等问题”，携手国际合作，推动实现对以青藏高原为主体的地球“第三极”的关心、认知、应对、保护并最终指向可持续发展的实现。

四、结语

由于广阔的国土面积、巨量的人口规模以及内部极强的异质性，制定区域发展战略成为各大国必须直面的重要课题。区域发展战略制定不当，将严重影响区际协调和全局的可持续发展。新中国成立以来，我国区域发展战略的演化，经历了从模糊到清晰，从简单到丰富的过程，并随着形势和背景的变化而不断调整。新时期新一轮区域发展战略最重要的指向之一是打破传统思维惯性中追求区域简单平均的思路，最大限度地遵循国土空间功能的比较优势和效率原则，强调国家总体区域战略，注重复杂系统视角、科学理性逻辑和生态优先考量，坚持突出区域发展比较优势功能(非单纯的经济视角)，建立全国范围内区域分工互动的协同良性循环。

青藏高原区域生态环境非常脆弱敏感，自然条件恶劣，必须实施高度前瞻性保护甚至个别地区的抢救性保护措施，同时我们不能忽略突出生态定位这一宏观国家叙事话语对个体生存的影响辐射。正如本文所论述的，生态保护与建设的国家重大战略区域定位同时是与青藏高原的人文积淀、文化传统、生存方式的策略选择高度契合的。当然，从制度框架的科学设计到行为实践的实际效益之间还有千难万险，皆因后者面临着瞬息万变的激励和约束条件，此所谓知易行难。如区际间市场化、多元化的生态交易机制如何建立？如何协调保护自然与抑制人的主体性之间的张力？除生态补偿收益外，对于青藏高原所具有的特色生物资源、水资源，如何在运用高技术条件下进行适度保护性开发利用？如何挖掘更多促进青藏高原居民依托生态致富增收的途径？这些都需要细致考量，综合谋划。本文在此只是提供一个讨论的靶子，抛砖引玉，以期更多深度的探讨。