“两山”理念视角下的生态治理体系构建逻辑——以四川省涉藏州县为例

郝儒杰

(中共四川省委省直机关党校，四川 成都 610017)

一、问题的提出

中国特色社会主义已经进入新时代，新时代党和国家对生态治理提出了新的要求和命题。就四川省涉藏州县(四川省阿坝藏族羌族自治州，文中简称阿坝州；甘孜藏族自治州，文中简称甘孜州；及凉山彝族自治州木里县)而言，加强生态治理无疑是其经济社会实现跨越发展，同全国一道脱贫奔小康的重要抓手。“绿水青山就是金山银山”(简称“两山”)理念在坚持人与自然辩证关系的马克思主义立场上，有效破解了人对物质利益的追求与生态环境、生态环境与生产力、生态环境与财富关系的矛盾和困惑，是对全国各族人民向往美好生活的现实回应，为新时代生态治理体系和治理能力现代化建设指明了方向。对四川省涉藏州县当地农牧民群众而言，生态环境是最重要的自然资源之一，也是最基础的生产生活资料。四川省涉藏州县必须始终坚持“两山”理念，坚定不移推进生态治理体系和治理能力现代化建设。

二、研究综述及分析框架

2005年8月15日，习近平总书记首次提出“绿水青山就是金山银山”，之后，他进一步指出，“生态环境优势转化为生态农业、生态工业、生态旅游等生态经济的优势，那么绿水青山也就变成了金山银山。”[1]2015年3月24日，中央政治局会议通过了《关于加快推进生态文明建设的意见》，正式把“坚持绿水青山就是金山银山”的理念写进中央文件。在党的十九大关于《中国共产党章程(修正案)》的决议中，把“增强绿水青山就是金山银山的意识”等内容写入党章[2]。“两山”理念正式成为指导生态文明建设的重要思想。

“两山”理念是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分，是指导当前生态治理的根本遵循，学界对“两山”理念的研究成果比较丰富：有的主要从哲学、方法论的角度分析阐释“两山”理念的内涵，如尹怀斌等指出“‘两山’理念是坚持马克思主义自然观、实践观和历史观的统一，在面向社会整体的伦理构建、人的自由本质及其社会历史性体现、实践理性运用与美好生活的价值规定等方面的理论贡献。”[3]刘晓勇等指出“‘两山’理念协调自在自然和人化自然、人类中心主义与自然中心主义、自然生产力与社会生产力、环境正义与环境审美的辩证关系。”[4]有的主要从实践角度分析“两山”理念的指导意义，如徐磊等“基于‘两山’理念，回答了新时代生态如何成为推动社会发展的新兴资本。”[5]曾贤刚等从生态资源经济化和经济发展生态化的角度对“两山论”的发展模式及实践模式进行了思考[6]。胡长生指出“‘两山’协调论实现经济的生态化与生态的经济化，努力平衡和协调生态与经济、人与自然之间的关系，不断实现经济社会发展与生态环境保护的双赢。”[7]有的从实证角度分析“两山”理念在指导实践中的具体举措，如黄祖辉等以“两山”思想引领丘陵山区减贫与发展为研究对象，提出“强化绿水青山多元化保护机制，创新绿水青山成为金山银山体制机制，发展绿水青山内生性和外生性产业，引导贫困人口共创、共享、共富。”[8]罗成书以“两山”理念指导国家重点生态功能区转型发展为研究对象，指出“应坚定不移推进自然资源管理体制改革，科学保护山水林田湖生命共同体，加快构筑工商资本下乡、旅游客流进山的畅通渠道，建立差异化考核体系和产业准入负面清单制度，继续深化试点试验并总结推广先进地区的发展经验。”[9]

“两山”理念是指导新时代生态文明建设的重要思想，在“两山”理念指导下构建系统的生态治理体系是实现全面建成小康社会，推动中国特色社会主义现代化事业不断进步的重要途径。根据现有研究来看，“两山”理念指导下的生态治理体系包括治理原则、治理结构、治理机制、治理策略等方面的内容，即坚持“既要金山银山，又要绿水青山”的科学发展的基本原则，形成党建引领、政府主导、社会参与的共建共治共享的“一核多元”的治理结构，建设多元主体协同共治的治理机制，建设完善的民主法治治理策略。

三、“实然场景”：四川省涉藏州县生态环境概况及治理实践

(一)四川省涉藏州县自然环境和农牧业发展概况

习近平指出，“经济发展和环境保护是传统发展模式中的一对‘两难’矛盾，是相互依存、对立统一的关系。”[10]223对于四川省涉藏州县来讲，农牧业经济是其支柱产业，其优势是“绿水青山”尚在，自然环境优美、地理气候环境独特；其劣势是“金山银山”不足，在经济上欠发达，发展方式需要进一步转变，发展的动力也有待加强。四川省涉藏州县的发展必须以“两山”理念为指导，走由生态环境换取经济增长向生态环境优化经济增长转化的道路，促进“经济发展与环境保护的‘两难’向协调发展的‘双赢’转变，真正做到经济建设与生态治理同步推进。”[10]223

从自然生态环境来看，四川省涉藏州县地处四川盆地西缘山地向青藏高原过渡的地带，境内有广阔的草原，独特的折叠地形地貌和水文气候，生态资源十分丰富。甘孜州北部高原与南部河谷海拔高差达3000米左右，阿坝州有长江上游主要支流岷江和大渡河，也是黄河上游的重要水源地。

从农牧业发展状况来看，四川省涉藏州县贯彻“两山”理念，深入推进农业供给侧结构性改革，加快培育优势特色产业，农牧业保持健康发展的良好势头。在农牧业供给质量和效益上，优势产业发展水平逐步提升。新时代以来，阿坝州三次产业结构优化为15.7：47.2：37.1，甘孜州建成全国最大的羊肚菌种植基地，年产羊肚菌突破1600吨，产值高达1.6亿元。在农牧业资源保护和产品质量安全监管上，农牧业资源环境保护建设力度、优质畜种和渔业资源保护力度、农产品质量安全监管力度逐步加大。截至目前，阿坝州实施草原生态保护补助奖励政策总资金2.44亿元，实行全域天然水域全面长久禁渔制度，农畜产品质量安全抽检合格率达99%。甘孜州完成造林育林2.1万亩、湿地恢复0.3万亩，农畜产品例行检测合格率近年均在98%以上。在农业生产经营服务体制改革上，基层技术服务创新、农畜产品流通体系建设深入推进。阿坝州出台《阿坝州金融支持脱贫攻坚十三条措施》,农产品网络交易额在2亿元以上。甘孜州实现90.3%的村通电话，2.9%的村有电子商务配送站点。

新时代农牧业发展进入新阶段，如何尽快将“绿水青山”高质量地转化为“金山银山”，对四川省涉藏州县的农牧业经济发展提出了新课题。历史的欠账和农牧业生产自然环境先天不足，以及部分群众传统思想观念已经成为制约四川省涉藏州县生态环境与农牧业经济的“两难”向“双赢”转变的主要因素。同时，发展不平衡不充分、要素配置不合理，资源环境约束大、可持续增长压力大等问题仍然十分突出，成本攀升与农产品价格迟滞、增加产量与提升品质、技术需要与人才不足等现实矛盾已成为制约四川省涉藏州县实现“绿水青山”和“金山银山”协调推进的又一重要因素。所以，四川省涉藏州县必须始终贯彻落实“两山”理念，加大生态治理力度，构建生态治理体系，将自然环境优美、地理气候环境独特的“绿水青山”优势转变为“金山银山”。

(二)四川省涉藏州县生态治理现状及问题

“良好生态环境是人和社会持续发展的根本基础。”[11]84环境库涅茨曲线表明，“在经济发展的初级阶段，随着人均收入的增加，环境污染由低趋高；到达某个临界点(拐点)后，随着人均收入的进一步增加，环境污染又由高趋低，环境得到改善和恢复。”[10]223但是，对四川省涉藏州县而言，就要克服“似乎只要等到拐点来了，人均收入或财富的增长就自然有助于改善环境质量，因而对环境污染和生态破坏问题采取无所作为的消极态度。”[10]223所以，加大生态治理力度，最重要的就是“要实施重大生态修复工程，增强生态产品生产能力，推进荒漠化、石漠化、水土流失综合治理”[11]84。新时代以来，四川省涉藏州县实施生态文明建设战略，全面落实森林资源管控，全面打响大气、水、土壤污染防治“三大战役”，实现环境空气质量、地表水监测断面水、饮用水水源地水质100%达标。甘孜州在全国率先编制实施生态文明建设规划，实现沙化、退化草地、水土流失和川西北生态脆弱区综合治理212.52万亩，全州森林覆盖率达33.9%，草地综合覆盖率80%。阿坝州建成全国首个“人与生物圈计划”自然教育基地，治理水土流失86.3平方公里，连续31年无重大森林草原火灾。

从上述考察看，四川省涉藏州县在生态治理方面确实取得了明显成效。但是，与“两山”理念的要求，还有很大差距。其中，草原草场是四川省涉藏州县最为宝贵的生态资源，约占四川省涉藏州县国土面积的2/3。笔者整理2012—2017年的四川草原检测报告发现，四川省涉藏州县草原草场沙化面积由2012年的304.66万亩增加到2017年的337.4万亩，退化草原草场面积有15082.1万亩，而治理面积只有1076万亩。同时，虽然甘孜州平均超载率由2012年的20.8%下降到2017年的10.88%；阿坝州平均超载率由2012年的23.8%下降到2017年的8.47%，但平均超载率仍然相对较高，超载牲畜基数依然很大。另外，高原鼠兔、虫害对草原生态的破坏严重，高原鼠兔对草原的危害面积由2013年的58.6%增加到2017年的64.7%，占据鼠害总面积的58%以上，呈逐年增加趋势。每年因鼠类危害而损失的牧草达17.29亿公斤，相当于94.72万个羊单位全年的食草量，生态治理形势依然十分严峻。这些不同因素的不同程度存在，严重制约着“绿水青山”和“金山银山”的协调发展，究其根源就是缺乏行之有效的生态治理体系。

四、四川省涉藏州县生态治理体系的构建逻辑

(一)科学发展的治理原则

习近平总书记指出：“绿水青山可带来金山银山，但金山银山却买不到绿水青山。绿水青山与金山银山既会产生矛盾，又可辩证统一。”[10]153“这‘两座山’要作为一种发展理念”“体现出不同地方发展导向的不同、生产力布局的不同”[10]186—187“保护生态环境就是保护生产力，改善生态环境就是发展生产力。”[11]86对四川省涉藏州县生态治理而言，就是要始终坚持“既要金山银山，又要绿水青山”的科学发展治理的基本原则，进一步优化产业发展布局，调整产业结构，推进生态特色产业发展，解放和发展生产力。第一，要坚持效益优先和最适宜的原则，推进产业布局调整和优势产业品种的更新换代，推动优势产业成片、成带发展，促进构建果、菜、药、牛、羊、猪、蜂等优势产业发展格局。第二，要坚持不懈推进新品种、新技术、新模式的研发和典型试点示范推广，促进产业结构、品种结构优化和种养模式革新。牧区要以降低死亡率、缩短饲养周期、提升加工率为重点，提高牧场统筹经营规模，大力发展人工草地，积极推行“放牧+补饲”的饲养模式，减轻草原草场压力，延伸产业链条。半农半牧区要以适度规模标准化养殖场建设为重点，积极发展饲养产业，推进粮改饲，大力发展牦牛等牲畜适度标准化养殖，有效增加优势产业规模空间。第三，大力发展休闲农业和乡村旅游业，重点推出一批以“林果蔬药”、草原风光、红色革命遗址和民俗文化为主题的示范区和精品线路，打造农牧旅融合新业态。

(二)共建共享共治的治理结构

习近平总书记指出：“对于环境污染的治理，要不惜用真金白银来还债。”[10]141加强四川省涉藏州县生态治理，就要加大四川省涉藏州县生态治理的投入力度，形成党建引领、政府主导、社会参与的共建共治共享的“一核多元”的治理结构。具体而言，第一，加强基层党组织的组织力建设，突出强化党组织引领各类组织在共建共享共治作用发挥的政治核心和引领力度。基层党组织要增强政治功能和服务功能，高质量实现基层党建与生态治理的有机融合和深度融合，努力适应和应对新时代互联网、新媒体、意识形态以及群众工作带来的新挑战。要通过“党建+”模式高质量引领社会组织和非公经济组织的发展，激发社会参与的积极性和主动性，让高质量“绿水青山”“金山银山”发展成果更多惠及群众。第二，政府要加大财政投入力度，加大宣传力度和政策支持力度，努力营造有利于社会组织参与生态治理的制度环境，推进社会组织有效参与生态治理。要精准投入，特别是加大基础设施投入力度，重点扩大对农牧业物联网、大数据等信息化设施建设的投资，尤其是加强草原鼠虫害等灾害应急防治物资储备和基础设施设备投入，加强草原灾害防治队伍专业化水平建设和草原资源管理、监测预警等信息平台建设。也要加强对社会组织和经营主体的指导和服务，及时了解社会需求、政策实施的效果，壮大社会经营主体力量，重点帮扶困难企业“爬坡过坎”走出困境、补齐公共服务的短板等，提升社会参与生态治理的能力。还要加大农牧业优惠政策和扶持项目的改革创新力度，最大限度发挥优惠政策和财政项目的引导作用，着力壮大一批优势产业生产经营的中坚主体，提升生态治理的整体水平。第三，社会组织要积极融入生态治理，全面提升自身参与生态治理的能力和服务水平，要增强生态责任意识，辩证处理好经济效益与社会效益、环境效益之间的关系，坚持在党组织的领导下，协调处理好多方利益，提高共建共享共治的效果。

(三)协同共治的治理机制

习近平总书记强调，环境治理是一个系统工程，必须作为重大民生实事紧紧抓在手上。生态治理是每个社会成员、社会主体共同的事情，是社会的公共利益。“公共利益是一种共同的事业，源于对共同价值准则的对话协商，关键是所有公民能够也必须参与其中。”[12]四川省涉藏州县生态治理体系构建，必须坚持系统思维，在生态治理这个有机体中，统筹地方政府行为与农牧民社会、农牧民个体在生态治理过程中的广泛合作、深度融合和有效互动，进一步凝聚生态治理合力。第一，要整合地方政府资源，提升服务水平。要针对退草还牧、退耕还草的农牧民出台生态补偿等优惠政策，加强技能培训，提升就业水平；要引导更多的乡村、农牧民家庭积极发展生态治理的相关产业，切实改善实际生活质量。第二，完善农牧民社会资源整合。要加强村委会的阵地建设，发挥村委会在农牧民社会的积极作用，加强政策的宣传和执行力度，激发农牧民参与生态治理的热情，推进农牧民社会的整体进步。第三，要转变农牧民观念。要加强对农牧民的科学文化教育，加大政策宣传教育和宣讲力度，推广现代市场经济知识的教育力度，采取经济补偿和思想教育相结合的方式，引导农牧民彻底改变和抛弃由于传统观念影响，不愿意宰杀牲畜，造成草原超载率越来越严重和沿河非法采金等破坏生态环境的传统财富观念，增强市场观念和生态意识，让“两山”理念深入人心。

(四)完善法治的治理策略

习近平总书记指出：“只有实行最严格的制度、最严密的法治，才能为生态文明建设提供可靠保障。”[11]85当前，四川省涉藏州县生态治理中存在的突出问题，大都与制度不完善、法治不完备、治理机制不健全有关。要“建立体现生态文明要求的目标体系、考核办法、奖惩机制。”[11]84第一，建立健全生态保护机制。建立健全生态保护建设目标体系、考核办法、奖惩机制，健全草场保护、承包经营、禁牧休牧划区轮牧、草畜平衡、休养生息、生态补偿制度、监测评价考核等制度体系，加强外地采挖人员管理，积极探索和建立草原管护长效机制；实施生态建设重大工程，重点保护草原生态敏感、生态脆弱区，集中治理草原鼠荒地、沙化地、鼠虫害、毒害草等严重退化草原区；加强草原生态保护补助奖励政策、退牧还草、退耕还草和草原鼠虫害治理等草原重大生态治理工程与国家其他强牧惠牧政策的衔接度，促进草原生态持续向好发展。第二，从严强化问责追责和考核制度。加快构建以改善草场质量为核心的目标责任体系，按照草原生态文明建设的根本要求，加强督查督办,从严考核问责,对落实草原生态保护不力的领导干部严肃问责，加大对治理草原草场退化沙化先进典型奖励力度和公开曝光力度。第三，加强多部门联合执法形成合力，采取省、州、县纵向联合执法，当地公安、环保、国土等部门横向联合执法，依法打击各类破坏草原和损害农牧民合法利益的行为，坚决查处非法征占用和破坏草原的违法案件；加快构建草原产权、监测预警监管、以草定畜等制度体系，加大超载过牧草原区域的监督检查和查处力度，依法治草管草，切实筑牢长江上游生态屏障。第四，建立健全和优化科技人才培养评价激励机制和服务保障体系。组织人事部门要从总体要求、管理体制、培养、评价、流动、激励、引才用才、保障机制等方面明确具体措施，健全考核机制，完善考核办法，用好考核结果，充分发挥考核的刚性约束作用，确保人才工作各项政策措施落到实处。同时，要重点突出能力业绩导向，优化岗位责任考核，科学设定工作内容、服务对象、量化工作指标和任务要求；加快推进农技系列职称制度改革，下放事业单位职称评审权限，适度增加职称职数，完善职称评聘、职务晋升、工资倾斜等支持政策，创新人才评价机制。

五、结语

在马克思主义的理论中，人是发展的主体，又是发展的目的；实现人的发展是实践的主题，也是理论的归宿。新时代在“两山”理念下的生态治理体系构建就是要努力使四川省涉藏州县群众有获得感，引导广大藏族群众通过加强生态治理实践，在人的发展层面、实践层面、理论层面的价值认知上增加鲜活的时代内涵。在人的发展层面上的价值认知表现为，“两山”理念下的生态治理实践，对以往传统认知上对“物”的依赖和对物质获取数量、结构上的变化和增加进行了彻底扬弃，实现人的自由自觉的发展，满足对自身发展真实的需要。在实践层面上的价值认知表现为，生态治理就是发展生产力，丰富了生产力发展的时代内涵，生态治理也是发展生产力的重要内容和重要途径。在理论层面上的价值认知表现为，人所面对和追求的“绿水青山”和“金山银山”都是财富，但究竟什么样的“财富”增长才是满足人的真实需要而进行的增长呢？“两山”理念为这个问题的回答提供了一条道路，不是依靠当地“绿水青山”的生态资源的高投入置换了多少财富在数据上的变动，而是依靠“人”在“绿水青山”和“金山银山”的辩证运动中，达到高质量的“共赢”“共享”，满足人民群众对美好生活的向往。“两山”理念在人的真实需要、人对物的利益追求、生态环境、生产力以及财富这些要素关系上，实现了人对物质利益的追求与生态环境、生态环境与生产力、生态环境与财富关系在人自身发展主题上的统一，人为了实现自身的发展目的，不仅仅是生产和积累了多少物质财富，而且是创造了多少满足自身真实需要的财富，真正过上高质量的生活。一言蔽之，“建设生态文明的目的并不是为了生态而生态，而是为了人更好地发展。”[13]