论行政复议委员会的功能重组与组织优化

姚静营

摘 要：行政复议委员会的产生，是为了更好保护公民的权利，解决行政争议。目前行政复议委员会试点已在全国展开推行，其运行取得了一定的成效，但是也遭遇了一些困境，主要体现在试点工作的合法性、功能定位、独立性、机构设置四个方面。根据借鉴现有试点模式经验和域外制度，对行政复议委员会进行功能重组和组织优化。

关键词：行政复议委员会、功能重组、组织优化

一、我国行政复议委员会试点的运行现状

自2008 年 9 月国务院法制办公室下发《关于在部分省、直辖市开展行政复议委员会试点工作的通知》（以下简称《通知》），我国行政复议委员会试点工作正式展开。最初的试点范围为北京、黑龙江、贵州等八个省、直辖市，如今行政复议委员会试点遍布全国。行政复议委员会的试点，立足于我国基本国情，并借鉴域外行政复议制度的相关优秀经验，通过对行政复议机构的一系列改革，从而促进行政复议制度的完善，试图以此再一次燃起人们对行政复议制度的信心。

（一）行政复议委员会试点的法律规范

1.中央层面的法律规范

2006 年9月，中共办公厅、国务院办公厅联合下发《关于预防和化解行政争议健全行政争议解决机制的意见》，明确提出要“积极探索符合行政复议工作特点的机制和方法”;10 月，党的十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》中明确提出要完善行政复议制度;12月，国务院召开全国行政复议工作会议，对“有条件的地方和部门可以开展行政复议委员会的试点”作出了具体部署[1]。2008 年 3 月，在第十一届全国人民代表大会第一次会议上，温家宝总理在政府工作报告中再一次明确要求“健全行政复议体制”;2008年9月，《通知》的发布，标志着行政复议委员会试点工作的正式启动。

2.地方层面的法律规范

在2008年《通知》发布之前，北京市已于2007年出台了《北京市人民政府办公厅关于设立北京市人民政府行政复议委员会的通知》，明确在北京设立人民政府行政复议委员会;同年，黑龙江省也发布了《关于成立黑龙江省人民政府行政复议委员会的通知》。北京市与黑龙江省的行政复议委员会由于在探索阶段，其文件的规定比较粗糙，可操作性不强。

相对来说，2008年《通知》出台后，各省市发布了相关文件更具操作性，例如《河南省人民政府办公厅关于开展行政复议委员会试点工作的通知》，该文件将试点内容分为设置行政复议委员会、相对集中行政复议审理权、探索完善行政复议运行机制三项，并予以具体分析规定[2]。2010年，贵州省发布《省人民政府行政复议委员会试点工作方案》和《省人民政府行政复议委员会工作规则》，将试点内容归纳为设立行政复议委员会及其办公室、规范行政复议委员会及其办公室的运行机制、相对集中行政复议审理权、设立行政复议委员会专家咨询组四个方面，并有相应工作规则。除此之外，各试点省的省辖市也出台了相应的文件。譬如《哈尔滨市行政复议规定》《中山市开展行政复议委员会试点工作方案的通知》《南京市政府办公厅关于成立南京市人民政府行政复议委员会的通知》等。

（二）行政复议委员会试点的运行现状

从全国试点来看，在我国各试点单位中，一些地区形成了比较典型的试点模式，例如“哈尔滨模式”（较科学、民主的模式）、“海门模式”较彻底的集中行政复议权模式）以及2019年深圳探索的行政复议体制改革，这些地区虽然对行政复议机构改革的具体做法和实际操作都存在着很大区别，但是都有很多宝贵的经验值得我们去总结，它们都是基于各自地区的地方特色，结合本地区复议工作的实际情况，探索出最适合本地区的行政复议委员会模式。因此，总的来说，在行政复议委员会制度的实践中，不管是何种模式，如果机构设置得当、工作程序合理，都能够促进行政复议资源整合提高解决行政纠纷效能。[3]

二、行政复议委员会试点的运行困境

（一）试点工作的本身合法性问题

2008年国务院法制办发布的《通知》标志着行政复议委员会试点工作的正式开启。但是，迄今为止行政复议委员会试点工作的开展推行，只有《通知》和国务院发布的各规范性文件在政策上的指导，而并没有一个很明确的法律依据。[4]《通知》作为一个国务院部门出台的规范性文件，法律位阶较低，以规范性文件作为改革的依据，合法性确实存疑。根据相关文件，行政复议委员会试点中其拥有的并非是行政复议权，而是行政复议审理权，这种相对集中行政复议审理权实质上改变了《行政复议法》和《行政复议法实施条例》对行政复议机关和行政复议机构职责的规[5]。虽然实际中也有相对集中行政处罚权和相对集中许可权，但是这两个相对集中规定在法律当中的，与之相比，行政复议相对集中审理权由部门规范性文件进行规定，法律位阶明显不够。

（二）行政复议委员会的功能地位不明确

我国现行并没有对行政复议的功能作出一个直接的描述，1999年的《行政复议法》侧重行政复议的监督功能，而此后的《行政復议法实施条例》则偏重行政复议法的救济功能。笔者以为对行政复议的功能到底主要是监督功能还是救济功能的探讨意义不大，因为这两个功能并不是相互冲突的，而是相辅相成，并行不悖。对行政复议功能的探讨，直接影响到复议委员会的功能定位。在试点实践中，行政复议委员会到底扮演着什么样的角色，一直不太明确。有些地方将行政复议委员会作为一个咨询机构存在，例如北京、上海。而有些地方则将行政复议委员会作为一个议决机构，如黑龙江。两种模式都有其优点，也有其自身的缺陷。若只将行政复议委员会作为一个咨询机构，则其复议结果难免会受到行政首长的医院直接干预;而若是作为一个议决机关，可能会出现行政机关不接受的情况，与现行的行政体制相冲突。

（三）行政复议委员会的独立性不够

行政复议不能取得公民的信任，一个重要的问题就在于行政复议机构的独立

（三）我国行政复议委员会的功能定位再思考

在理论和实践中，对我国行政复议委员会制度试行中的各种制度都存在着不少的争议和矛盾，追根究底，本质还在于我国目前法律还未对行政复议委员会的功能进行一个明确的规定和准确的定位。在笔者看来，行政复议制度的功能应首先体现在救济功能中，且由于行政复议委员会的功能直接受到行政复议制度功能的影响，因此在《行政复议法》修改时也应同时明确行政复议委员会的救济功能，致力于化解行政纠纷，维护公民权益。其次，由于我国行政体制的特殊性，行政复议委员虽然应保证其独立性和自主性，但不能像英国那样，独立于行政机关和司法机关之外，作为一个独立的裁判机构而存在。因此，行政复议委员会还是不能脱离我国行政机关，而仍然应隶属于行政系统内部，但是在组织和人事上应保持独立性。

基于此，有必要对行政复议机关与行政委员会两者的关系进行重构：第一，行政复议委员会应是作为行政复议案件的议决机构，是实质性受理、审理并作出决议行政复议案件的机构。第二，行政复议委员会作出的议决，和韩国一样，对行政复议机关具有羁束制约作用，行政复议须依据该决议内容作出行政复议决定，当然在特殊情况下可以进行要求对议决内容进行重新审查，如发现议决内容有明显的错误等等。第三，最终的行政复议决定以行政复议机关的名义作出，而非以行政复议委员会的名义作出。

四、行政复议委员会的组织优化

（一）完备行政复议委员会的人员构成

制度的主体永远都是人员，因而不论是何种制度的运行都必须要依靠人力来实现，复议委寅会的人员构成自然也同该制度运行过程中出现的问题具有很大关联。1所以，我们有必要根据行政复议委员会的试点现状，基于相关地区的试点模式，并对域外相关经验进行积极借鉴融合，探讨能使我国行政复议委员会人员结构优化的方式，不断促使我国行政复议委员制度的优化。

第一，应保证行政复议委员会委员的来源，且总人数应为单数，避免出现议决时出现平票而导致议决结果无法作出的情况;在外部委员上，可以借鉴韩国和我国台湾地区的相关成熟经验，采用内部委员和引入外部委员的混合型人员结构模式，且外部委员应当“精英化”，在法学学者、大学教授、律师、研究机构人员等专业人士中挑选，与此同时，我们需要具体问题具体分析，根据不同地区不同部门的需求进行合理搭配，根据不同领域，对案件数量多的类型多配备该专业的的委员，以便于提高复议效率。与此同时，也要明确外部委员的遴选程序和标准，在遴选标准上，将品性标准、专业标准、时间标准要作为重点考虑条件;在遴选方式上，笔者认为应当适用选任制，由本地区的人大常委会负责选任罢免符合标准的外部委员，以保证外部人员的独立性。

（二）完善行政复议委员会的运行程序

正义不仅要实现，而且必须以看得见的方式来实现。程序反映了现代行政的民主、法治精神，体现公正、公开和公平的原则。为了保证行政复议的公正性，行政复议委员会的运行程序必须相对合理、公正、完备。

1.復议案件的申请与受理

对于行政复议申请的受理，笔者认为应当在由行政复议委员会办公室专门负责受理行政复议申请，且可以参考韩国的经验，不管是向行政裁决机关和作出原行政行为的机关，都应该受理。为了更全面地保障行政相对人的行政复议权，对于行政复议案件，相应的行政机关都应接收，由行政复议委员会进行在2-3个工作日内进行审查决定是否受理。若是受理的，加盖行政复议专用章，在3日内以行政复议机关名义向申请人送达案件受理通知书;若是经审查不符合受理条件的，由行政复议委员会办公室主任签发后，在法定期限内以法定行政复议机关的名义告知申请人。

2.复议案件的审理

在行政复议委员会办公室作出受理案件的决定，将行政复议案件受理通知书送达行政复议申请人的同时，也应告知行政复议被申请人，督促其准备答辩书即相关证明材料，并在法定时间内交到行政复议委员会办公室[11]。行政复议委员会在收到被申请人的答辩书及相关证明材料时，根据行政相对人的申请，进行初查，理清案件事实，查明相关证据，形成初步审查意见，并将所有材料整理好在行政复议委员审议会召开前移交给参会的委员。对于行政复议委员会审议会的进行，笔者认为应当坚持以下几点：

（1）以开庭审理为原则。为了保障行政相对人的知情权，对于行政复议案件，应该以开庭审理为原则，书面审理为例外。而对于开庭审理的案件，应当通知双方当事人到庭，听取双方当事人的陈述和意见。且除涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私外，行政复议案件应当进行公开审理。

（2）少数服从多数制度。在对案件进行表决时，实行一人一票制，所有的行政复议委员会委员都拥有同样的票数，不存在任何的特权，最终结果按照少数服从多数的原则作出。

（3）复议决定书公开制度。行政复议决定书的公开，有利于社会公众对行政复议制度的了解和监督。因此，有必要建议行政复议决定书网上公开网站，将所有可以公开的行政复议决定书在网上进行公开，方便大众查询了解案件事实，监督行政复议委员会，提升行政复议的公信力。[12]

（三）健全行政复议委员会的配套机制

一个制度的高效运行，必然少不了相关配套制度的配合。所以，我国行政复议委员会制度若要公正有效的运转，相关配套机制必然要健全完备。

1.复议听证制度

行政复议决定结果与行政相对人的利益戚戚相关，在行政复议委员会作出行政复议决定前，对有必要的案件应当举行听证[13]。笔者认为，我们可以参考行政许可中的听证制度来建立行政复议的听证制度。第一，在案件选择方面，并非所有的复议案件都适用听证，而是在一些案情重大负责、对行政相对人的权益产生重大影响、对社会有重大影响等这些重大案件才适用听证制度;第二，在听证中，行政相对人可以委托一至两名委托代理人;第三，由非案件调查人员、与案件无利害关系的人员担任听证主持人;第四，在听证过程中，行政复议申请人和行政复议被申请人可以就案件事实进行意见陈述和辩论，行政复议委员会应当认真听取并如实记录;第五，实行案卷排他制度，行政复议委员会应当根据听证的笔录，依法作出行政复议决定。

2.证据制度

证据是法律程序的灵魂，法律行为的有效性和真实性靠证据来体现。但鉴于我国现象《行政复议法》对行政复议证据制度具体规定的缺位，在试点运行过程中也没有新的证据细则来明确和统一证据制度，笔者认为有必要参考借鉴我国刑事诉讼、民事诉讼等制度中的证据制度，对行政复议中的证据制度进行完善。

（1）明确举证责任。明确行政复议申请人、行政复议被申请人的举证责任以及举证不能的后果，由行政复议申请人证明其申请复议条件的符合，由行政复议被申请人证明原行政行为的合法性及其他案件事实。同时，对于证据的采纳也应有一定的标准[14]。

（2）确定证据种类。目前我国《行政复议法》尚未对行政复议的证据种类作出明确规定，笔者认为可以参考《民事诉讼法》中的证据类型确定行政复议中的证据种类，同时参考《刑事诉讼法》及相关司法解释中对“非法证据排除”规则的规定，确立行政复议中的“非法证据排除”规则[15]。

3.确立行政复议委员会不作行政诉讼被告的制度

我国《行政复议法》修改之后，规定了在复议维持案件中双被告的制度以及复议改变案件中复议机关当被告的制度，笔者认为在未来行政复议法修改以及行政复议制度改革的方向中，应当将行政复议委员会排除在行政诉讼的被告范围之外。

行政复议委员会的主要功能在与解决行政争议，其本质上是一种居中裁判，从一个中立的第三方视角对纠纷进行解决，而非是一种具体行政行为，其与行政复议被申请人也并非为“一派”的关系[16]。作为一个中立的第三方裁判机构，将其置于行政诉讼被告的位置极不合适，这样会让行政复议委员会在审查案件作出决定时畏手畏脚，不利于行政复议结果的公正性。其次，前文我们一再强调，行政复议决定虽然是根据行政复议委员会的议决内容作出的，但是最终其是以行政复议机关的名义作出的。所以虽然其实质上审理了案件并作出了议决内容，但是不是以其名义作出的。根据我国现有的行政体制，很显然将行政复议委员会列为行政诉讼的被告行不通。

五、结语

总之，我国行政复议委员会的健全和完善，应当围绕着功能重组和组织优化两个方面去进行。在明确行政复议以权利救济、纠纷解决功能为主要功能的基础上，重构行政复议机关与行政机关的关系，基于我国行政复议委员会试点典型模式的可行经验，并借鉴外国行政复议委员会相关制度的成熟制度，通过在行政复议改革中不断地完善发展，发挥出行政复议委员会制度应有的价值和作用，保证行政复议的公正性和权威性，从而提升行政复议机关的公信力。

参考文献

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[20] 刘志军.新形势下我国行政复议委员会制度的完善[D].湖北：华中师范大学，2018.

[21] 周进.论我国行政复议委员会制度的构建与完善[D].重庆：西南政法大学，2012.

[22] 车韩卓.中国行政复议委员会制度的构建[D].广西：广西师范大学，2016.

注释

[1] 王瑞雪：《对我国行政复议委员会试点的省思》，载《行政学院学报》第16卷第4期

[2] 同前注①

[3] 唐为：《《行政复议法》修改背景下行政复议委员会制度研究》，载《荆楚学术》

[4] 黄学贤：《关于行政复议委员会的冷思考》，载南京社会科学第2012年11期

[5] 王瑞雪：《对我国行政复议委员会试点的省思》，载《行政学院学报》第16卷第4期

[6] 王青斌：《论我国行政复议委员会制度之完善》，载行政法学研究 2013 年第 2 期

[7] 王绍文，徐芳：《浅析英国行政裁判所制对我国行政复议制度的启示》，载中小企业管理与科技（下旬刊）2014年第5期

[8] 沈福俊：《行政复议委员会体制的实践与制度构建》，载政治与法律 2011 年第 9 期

[9] 黄 磊，王书娟：《台湾地区诉愿审议委员会 对大陆行政复议委员会试点工作的启示》，载海峡法学2012年第4期

[10] 吴志红，蔡 鹏：《浅议我国行政复议委员会制度改革的困境与出路》，载西南政法大学学报2010年第12卷第6期

[11] 周进：《论我国行政复议委员会制度的构建与完善》，西南政法大学2012年硕士学位论文

[12] 崔蔚琳：《我国行政复议委员会审议机制研究》，上海外国语大学2019年硕士学位论文

[13] 曲明宇：《我国行政复议委员会机构的运行与完善》，延边大学2015年硕士学位论文

[14] 喻慧妮：《我国行政复议机构的改革研究》，南昌大学2018年硕士学位论文

[15] 郭超：《我国行政复议机构的构建与实施》，山东农业大学2014年硕士学位论文

[16] 同前注?