城镇中小学“新代课教师”问题探究

2020-12-06茹宗志陈岚岚

教学与管理(中学版) 2020年11期

茹宗志　陈岚岚

摘要 21世纪初，由于师资短缺、个体偏好增加及教育体制滞后，城镇中小学出现了“新代课教师”这一临时性的师资力量。该群体具有补充性强、流动性大、素质较高等特点，却面临权责不明、同工不同酬、教师身份不被认可的困境。要破解城镇中小学“新代课教师”问题须深化教育体制改革，创新教师编制管理，承认“新代课教师”的教师身份，提高城镇中小学教师薪资待遇，构建“新代课教师”进入与退出机制等。

关键词教师编制城镇中小学 “新代课教师”

代课教师问题由来已久，一直为社会各界所关注。这一群体没有事业编制，是临时性的教师。自2006年之后，国家相继实施代课教师清退政策、特岗计划、免费师范生计划及大学生支教计划等，基本解决了城乡范围内的代课教师群体，但尚未彻底解决。21世纪初，因城镇学龄生源增加，新教师补充缓慢引起的师资短缺，使得城镇基础教育中又出现了“新代课教师”。城镇中小学“新代课教师”是指曾接受过高等教育，在城市、县及乡镇范围内的公办中小学校从事教学工作，但不具有事业编制的教师群体，也被称为编外教师、新生代代课教师[1]。“新代课教师”被视为教育界的“临时工”，其工作性质直接影响城镇义务教育的稳健发展。为提高义务教育质量，2019年7月8日，中共中央、国务院印发的《关于深化教育教学改革全面提高义务教育质量的意见》明确提出：“优化师资配置，让满足条件的非在编教师进入教师体制，不得产生新的代课教师”[2]。目前要破解城镇中小学“新代课教师”问题，需正确认识新代课教师产生的缘由和面临的困境，完善我国教育管理体制。

一、城镇中小学“新代课教师”产生的缘由

近年来，因城镇学龄生源增加、公办教师的离职或退休、新教师补充缓慢导致的师资短缺，以及新代课教师自身需求的日益增加，使得当前城镇中小学“新代课教师”问题凸显。

1.师资短缺：新代课教师需求日渐凸显

21世纪初，为有效应对人口老龄化问题而实施的“全面二孩”政策，及现代化进程中人民大众对优质教育的迫切追求，特别是流动儿童进城入學，使得城镇义务教育学龄人口规模迅速增加，进而对城镇基础教育及师资供给侧产生了重大影响。比如，目前基础教育中出现了“城挤、乡弱、村空”的教育格局，城镇中小学中反映较强烈的巨校额、大班额问题，正是现有的师资力量与适龄儿童数量不匹配的典型体现。再加上城镇中小学公办教师的离职或退休，如有经验的年轻教师受资本和生存驱动而辞去编制，转身投入薪资待遇较高的私立学校或其他行业，及年老教师的大批退休所造成的师资紧缺，迫切需要“新代课教师”这一临时性师资力量作为补充，维持城镇义务教育的稳健发展。

2.个体需求：新代课教师自身偏好增加

作为临时性师资力量的新代课教师，主要是大学毕业后因各种原因从事教师职业的毕业生。他们之所以成为城镇中小学“新代课教师”，主要基于三个方面的自我需求：一是向城性需求。与农村相比，城镇的生活条件、教育质量及发展机会更有利于自我价值的实现，且大多数毕业生特别是女毕业生对某一城镇有着特殊偏好。二是“临时性”的就业选择。高校扩招以来，每年大学毕业生数量显著上升，就业压力大，各种工作竞争激烈，一部分毕业生在找不到合适工作的情况下，而对收入较低、工作体面的代课教师做出妥协，将其作为临时性的就业选择，以寻求更为心仪的就业机会[3]。三是“替代性”的就业偏好。一部分热爱基础教育事业但未通过教师编制考试的毕业生，将城镇中小学“新代课教师”的岗位作为“替代性”的职业和“跳板”，借此积累经验，并再次参加体制内的教师招聘考试[4]。正是在地域、岗位及岗位类别等诱导因素和现实的招聘条件下，使得一部分毕业生成为城镇中小学“新代课教师”。

3.管理滞后：教育财政及编制体制僵化

城镇中小学“新代课教师”的存在折射出我国教育体制的滞后，主要体现在义务教育财政体制和教师编制管理体制两个方面。近年来，随着义务教育体制的改革，我国实行权责分工、分级管理的方式，主要由地方政府负责教师（公办教师）的工资和福利待遇等各种财政供应。但是一直以来，几乎各个地方政府都“财政紧张”，对义务教育的投入明显不足。为缓解财政压力，地方政府采取严格控制教师编制数量的办法。自1984年到2014年，教师核编标准经历了城乡范围内统一的“班师比”到“师生比”的转变。编制调整周期较长，核编标准单一，未充分考虑到各地区教育的实际需要，存在“无编可补”现象。显然教师编制紧缺直接影响师资力量的供给侧。当城镇学龄生源增加时，教师编制数额有限、新教师补充缓慢引起的师资不足，使得地方政府选择聘任“新代课教师”以应急需。正是这种合理逻辑，为城镇中小学“新代课教师”的“诞生”提供了体制基础。

二、城镇中小学“新代课教师”的特征

和公办教师相比，城镇中小学“新代课教师”呈现出一些共同的特征，一是编外身份、补充性强，二是临时工作、流动性大，三是准入资格、素质较高等特征。

1.编外身份，补充性强

国家规定教师所属的事业编制，是教师依法获取劳动收入及福利待遇的基本保障，也是国家激励教育工作者对教育事业付出的重要举措，而有无编制是公办教师与“新代课教师”的本质区别，城镇中小学“新代课教师”被排除在编制之外。且“新代课教师”是地方政府和学校在城镇学龄生源增加、教师补充缓慢的情况下，为顺利开展教学工作，无奈聘请的补充性的师资力量。所以，作为临时性师资力量的“新代课教师”，补充性强。

2.临时工作，流动性大

城镇中小学“新代课教师”的岗位本质上为临时工作，他们不受编制限制，可自由选择学校代课，流动性大[5]。这种流动主要体现为主动流动和被动流动[6]。所谓主动流动，主要是指“新代课教师”基于自身利益的考量，如福利待遇优厚、职业发展机会多、教学环境好等因素，主动在学校、地区之间进行流动。主动流动主要表现为从薪资待遇低的学校流向薪资待遇较高的学校，从经济水平低地区的学校流向经济水平较高地区的学校等。被动流动主要指受教育政策、学校发展需求以及学生家长意愿等因素的影响，“新代课教师”处于被动地位，面对从某一学校被辞退后而流向其他学校代课的情况。

3.准入资格，素质较高

“代课教师”主要由退休的年老教师、因农村学校布局调整“失业”的农村代课教师或是接受过中等教育的社会人士所组成，来源较为复杂，有的甚至未获取教师资格证书，素质水平参差不齐。而城镇中小学“新代课教师”主要是接受过高等教育，从专门的师范院校或者综合性大学毕业且具有教师资格证的师范类毕业生，具备教师资格。其学历基本为专科及以上，都曾接受过系统的师范专业教育和职前培训，掌握一定的教育学、心理学、学科专业知识以及现代化的教学技能，与来源复杂的代课教师相比，“新代课教师”素质水平较高。

三、城镇中小学“新代课教师”面临的困境

城镇中小学“新代课教师”作为补充性的师资力量，其存在灵活应对了城镇学龄人口的动态变化、缓解了师资不足和就业压力，但仍面临权责不明、与公办教师同工不同酬、教师身份不被认可等现实境遇。

1.权责不明，缺乏统一管理

由于缺少“新代课教师”的进入与退出机制，城镇中小学“新代课教师”的招聘呈现主体多元、形式多样及内容模糊的特点[7]。多元主体表现为学校、教育行政管理部门或公办教师个人与“新代课教师”之间的关系。多样形式表现为签订形式以书面合同和口头合同为主。在签订内容方面，主要是关于教师应当履行的基本义务、服务期年限以及原则性的模糊约定，而对其职业发展机会、各种优惠条件并未明确规定。且在政策方面，国家未设置严格的进入与退出机制，也缺少对这一队伍的规范与管理，部分“新代课教师”还会从事有偿家教及校外培训机构的工作，以获取灰色收入。新代课教师的权利、待遇及身份地位没有法律的保障与认可，不可避免就会出现不规范的用人行为以及纠纷。

2.差别待遇，付出与回报失衡

付出与回报失衡是城镇中小学“新代课教师”存在的最显著问题。主要表现为工作任务繁重，却面临同工不同酬，职业发展机会少，社会保障缺失等困境。“新代课教师”，不仅要在规定时间完成基本教学任务，还要管理学生，工作任务多、时间长，与教师应享有的休息、休假权利相冲突。在薪资待遇方面，差别待遇是“新代课教师”与公办教师之间最突出的表现。公办教师的工资主要包括基本工资、绩效工资、岗位工资以及职务津贴，还有社会保障等福利待遇。而“新代课教师”的收入只有基本工资，并无其他福利，且基本工资明显低于公办教师。“新代课教师”职前、职后培训机会较少，未纳入职称评定范围，职业发展受到限制。在工作任务、福利待遇及职业发展等方面，城镇中小学“新代课教师”面临付出与回报失衡的困境。

3.教师身份不被认可，心理落差大

教师是履行教育教学的专业人员，有着特有的身份与属性。城镇中小学的公办教师与“新代课教师”本质上均属于教师的范畴。但自2006年开始，政府从政策层面上否定了代课教师的“教师”身份。如教育部2006年在新闻发布会宣称“短时间内全部清退44.8万代课人员”[8]。对“代课人员”的这一称谓，表明国家并未认可代课教师的“教师”身份。另一方面，城镇中小学“新代课教师”的心理压力也较大。随着城镇学龄生源的增加，教学任务日益繁重，且因为没有编制所面临的与公办教师同工不同酬，难以保障生活等问题使得年轻的“新代课教师”心理失衡，职业认同感低。

四、破解城镇中小学“新代课教师”问题的对策

城镇中小学“新代课教师”与公办教师密切相关，随公办教师的变化发展而来。解决“新代课教师”问题的根源是要深化教育管理体制改革，承认“新代课教师”的教师身份，提高教师的薪资待遇等。

1.深化教育体制改革

（1）完善义务教育财政体制

要破解城镇中小学“新代课教师”难题，须进一步完善“分级管理，地方政府负责”的义务教育财政体制，建立“以省为主”，中央、省级、地方及社会力量等多方统筹义务教育财政体制，保障城镇义务教育财政经费投入，加大对教师队伍建设经费支持力度，减轻地方政府的财政负担，缓解教师编制压力，为城镇基础教育补足公办教师。另外，教育投入要向农村义务教育倾斜。政府部分要加大对农村地区学校的支持力度，加强农村教师队伍建设，缩减城乡教育发展差异，吸引当地学龄儿童就近入学，满足人民大众从“有学上”到“上好学”的现实诉求，以缓解生源增加造成的师资紧缺问题。

（2）创新教师编制管理机制

目前，我国教师编制中还存在“有编未补”和“无编可补”的问题，遏制了“新代课教师”无法从正规途径加入到基础教育师资队伍中。首先，建立动态的教师核编标准。应根据义务教育改革与各地学校的实际需要，按照省级统筹、市域调剂的方式，建立城乡范围内“统一但附有差别的”动态的核编标准，根据“班师比”和“师生比”相结合来确定教师编制数额[9]。在特殊情况下，可上报政府部门进行调整，适当放宽编制数额，以改变城镇中小学校因学生增多急需补充新教师，但编制额有限而面临师资不足的困境。其次，打破教师编制壁垒。城镇学龄生源增加及新教师补充缓慢所造成的师资不足，使得教学工作难以开展，未来要破解此难题，可探索使用适用于年轻教师的流动编制，实行教师与编制相分离[10]。将教师的人事档案委托区人才服务中心管理，让国家规定的教师事业编制“精准到校不到人”，避免新教师“无编可补”。

2.承认新代课教师的“教师”身份

（1）承认“新代课教师”的贡献

在特定情况下，补充性的“新代课教师”担负起教书育人的使命，对城镇的基础教育作出了贡献。他们的存在灵活应对了城镇学龄人口的动态变化，弥补了公办学校师资短缺而教学工作难以开展等困境，且在当今工作竞争激烈的现实中，缓解了日趋严峻的就业压力[11]，使得整个社会及城镇基础教育得以稳健发展。所以国家、社会各界不可全盘否定“新代课教师”的劳动，而应承认他们为教育、社会所作的貢献，根据要求将其纳入教师队伍。

（2）认可“新代课教师”的身份

城镇中小学的“新代课教师”也属于教师的范畴，理应享有教师的权利。但在有关文件中却出现的“代课人员”的字眼，否定了他们的教师身份，并由此衍生出许多影响教育质量的问题。首先国家要制定相关法律政策，使“新代课教师”“的教师身份合法化，不可因其不属于教师编制而歧视。另外，实行“新代课教师”占编不入编的人事代理制度，让满足条件者进入编制，从教期间使用流动编制，定编定岗不定人。城镇中小学“新代课教师“在法律的保障下，其教师身份才能被认可，并享有教师的地位与尊重。

3.提高城镇中小学教师薪资待遇

（1）提高公办教师的工资待遇

当今城乡范围内的公办教师，不仅要完成基本的教学任务，还要应对教育部门及学校的各种评估工作。尤其在“二胎政策”及“流动儿童进城入学”的形势下，城鎮中小学教师还要面对生源增加所带来的各种压力，教师负担日益加重。部分公办教师基于自身利益的考量，如工资待遇高、职业发展机会多或城镇生活压力大等辞去教师编制，转而投入私立学校或者其他行业。所以，国家要切实提高城乡范围内的公办教师的工资水平，真正落实“教师平均工资不应低于公务员平均工资”的口号，为学校留住优秀且有经验的教师。

（2）增加“新代课教师”的福利待遇

城镇中小学“新代课教师”的工作任务与公办教师并无明显差别，包括备课、上课、管理学生、教学研讨等多项复杂性工作，却面对同工不同酬、无社会保障的困境。这种困境必然导致“新代课教师”心理失衡，公平感缺失，无法专心从教，进而影响教育质量。2019年教育部在《2018年全国义务教育均衡发展督导评估工作报告》也指出，全国有128个县招聘4.6万名合同制教师和代课教师，但未做到编外教师与在编教师的同工同酬[12]。因此，国家要出台相关优惠政策，实现“新代课教师”与公办教师的同工同酬，增加城镇中小学“新代课教师”的薪资待遇。如提高“新代课教师”的课时费，增加生活补贴和假期福利，将其医疗、养老等社会保障纳入统筹范围等[13]。

4.构建“新代课教师”准入与退出机制

城镇中小学“新代课教师”之所以存在权责不明、差别待遇、心里落差大等问题，主要在于我国未建立代课教师的管理机制，其权利及待遇缺少法律的保障。首先，提高“新代课教师”的准入条件。教育部门要坚持公开透明的原则，采取逢进必考的方式招聘“新代课教师”，并对其代课资格（教师资格证、学历、教学能力等）和代课动机进行把关。其次，明确“新代课教师”的退出机制。公办教师按照国家法律规定的退休年龄、劳动能力等条件退出教师编制。“新代课教师”的退出分转正及清退两种情况。对教学能力强、培训合格的“新代课教师”，通过学校推荐及考试转正为公办教师，而对于不合格的“新代课教师”予以清退。但清退时，根据实际情况，制定切实可行的清退政策及补偿政策，杜绝“一次性”清退，补偿可一次或多次发放，避免发生纠纷，影响教育的健康发展及社会稳定。最后，规范教师用人程序。地方政府要与具备教师资格的“新代课教师”签订由法律保障的书面合同，合同内容须明确规定其权利及义务，完善新代课教师的权益保障机制。

此外，地方政府、教育部门还应精确施策，学校积极配合，严格执行国家规定的招生条件和义务教育学校建设标准，落实就近入学政策，尽快解决城镇中小学校生源过度拥挤问题等。城镇中小学“新代课教师”是在特定因素下诞生的，其存在具有现实合理性。但是，我们要清楚新代课教师作为教育界的“临时工”，是目前我们应对师资短缺、缓解就业压力问题的权宜之计，不能放任自流，否则会影响我国的教育质量。因此，随着社会及教育事业的发展，“新代课教师”退出教育领域只是时间问题。

参考文献

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[4] 邵泽斌.流动儿童就学引发的城镇代课教师问题解析[J].教育发展研究，2016，36（20）.

[5] 郭笑丽.城镇公立小学代课教师管理问题研究[D].长沙：湖南大学，2018.

[6] 张河森.城镇公办中小学代课教师问题研究——基于武汉市6所公办中小学的调查[J].教育与经济，2014（04）.

[7] 黄道主，张文言.城镇代课教师的特点、困境及对策[J].教育学术月刊，2013（05）.

[8] 中华人民共和国教育部.关于中小学代课人员退的有关情况[Z].教育部年第6次新闻发布会，2006.

[9] 中共中央，国务院.关于全面深化新时代教师队伍建设改革的意见[EB/OL].中华人民共和国中央人民政府，2018-01-20.

[10] 张河森.代课教师问题研究[D].武汉：华中师范大学，2016.

[11] 孙来勤.发达国家或地区代课教师现象研究——以美国、英国、日本和中国台湾地区为例[J].教师教育研究，2016，28（03）.