新修订档案法立法理念研究

陈惠霞/杭州高新技术产业开发区（滨江）档案馆

立法理念是含于立法环节中的内在精神和最高原理，它体现了立法者对立法的本质、原则及其运作规律的理性认识及由此产生的一种价值取向，是立法者以实现法治为目标，意图通过法律建设完善来治国理政的一种思想境界。2020年6月20日，第十三届全国人大常委会第十九次会议审议通过了新修订的《中华人民共和国档案法》，这是档案法自1988年1月1日施行以来的首次修订，对推进档案治理体系和治理能力现代化将起到基础性作用。通过修订，档案法由原来的六章二十七条增至八章五十三条，新增档案信息化及监督检查两章内容，充分体现出新形势下档案工作以信息化为主、依法治档的特征。同时，全文实质性修改25条，占条文总数的47%。通过研读新增、修改的条文，可看出在立法理念上的创新所在与遵循传统之处。

1 创新思维

1.1 提高对利用者的权利保障

新修订档案法在立法理念上更加注重对档案利用者权利的保障，主要体现在两方面：一是权利与义务并重，进一步扩大利用范围。新修订档案法在强调一切国家机关、武装力量、政党、团体、企业事业单位和公民具有保护档案的义务的同时，指出其同时享有依法利用档案的权利，注重了权利与义务的平衡，体现出管理者与利用者权利并重的立法理念。类似的还有第二十八条，不但对档案馆提供利用的方式进一步予以明确，对档案馆不按规定开放利用档案的行为提出了处理程序，而且进一步扩大档案利用主体的范围，明确只要为持合法证明的单位和个人，均可利用已开放档案。对档案馆利用要求的提高，利用义务的强化以及利用范围的扩展将有助于吸引更多的组织、个人参与其中，进一步发挥档案的价值。二是缩短档案封闭期，对利用行为进行激励，对利用手段进行优化。新修订档案法将档案开放年限由30年缩短为25年，而且经济、教育、科技、文化等档案可少于25年向社会开放，力求尽可能减少档案的封闭期。第七条指出对档案利用作出突出贡献的单位和个人，按照国家有关规定给予表彰、奖励，进一步凸显档案保管的目的在于利用。只有将死档案转化为更多更优秀的利用成果，才能进一步彰显档案的价值，体现出档案工作的意义。一方面加快档案的开放，一方面对开放利用行为进行鼓励，以加大档案开发利用为重点的立法理念可见一斑。同时第四十一条在信息化建设方面指出国家推进档案信息资源共享服务平台建设，推动档案数字资源跨区域、跨部门共享利用，更是为信息化背景下档案利用工作的开展指明了方向。

1.2 加强人文关怀

强制性是法律的普遍特点，在强制性中加入对个体权利的保障性，则能体现出法律的人文特色。新修订档案法第二十二条就体现出这一特点。该规定将旧版档案法中强制性特点明显的规定进行了更改。首先，缩小了权力行使主体范围，由过去的档案行政管理部门改为省级以上档案主管部门。其次，收购或征收的范围也限定为对国家和社会有重要保存价值的档案。再次，在处理方法上，不再是体现出强烈的强制性特点的直接代为保管方式，而是以帮助为主，充分尊重档案所有者的权利，在此基础上如保管条件仍得不到改善，方可在协商的前提下代为保管。最后，对征收行为也要求依法进行，不但强调了行为的实施要以合法为前提，突出协助为主的特点，而且与民法典中有关物权的规定较好地做了衔接。

1.3 关注公权的合理性与私权合法性

新修订档案法对公权的合理性进一步予以明确，同时扩大私权的合法性。在明确公权的合理性方面，新增监督检查一章，对档案主管部门依法进行检查的内容、开展检查的条件、可采取的措施、检查过程中的禁止事项等进行明确，使档案主管部门能够专注于行政监管，使档案馆充分履行集中管理档案的职责，通过开发馆藏资源进一步发挥档案价值。同时扩大私权的合法性，比较明显的是在档案公布权上，赋予非国有企业、社会服务机构等私有主体档案所有者公布档案的权利，以及档案保管方面，不再对不符合保管条件的私人所有的对国家有保存价值的档案直接予以接收，而是以采取协商、帮助措施确保档案安全为主。

2 遵循传统

2.1 注重威慑违法行为

新修订档案法能够为规范的主体所接受，才能体现其价值，同时体现出法律的权威性，而能够被规范的主体所接受主要取决于法的公正性，轻重适宜的判决，对正义的维护，才能被人们所接受，如果发现法律无法使正义得以体现，罪恶得到应有的惩罚，与公民的利益诉求背道而驰，甚至成为侵犯他人合法权益的工具、手段，则法律的威慑力将大打折扣。新修订档案法依旧注重威慑违法行为，在对违法行为的惩处上体现出对违法行为的威慑力。设第七章“法律责任”，列有5条法律条文，明确单位和个人的违法行为及所需承担的法律责任。特别对档案服务业企业所需承担的法律责任进行明确，指出“档案服务企业在服务过程中有本法第四十八条第一项、第二项、第四项违法行为之一的，由县级以上档案主管部门给予警告，并处二万元以上二十万元以下的罚款”。

2.2 注重完善表达渠道

法律规定不但要注重协调各方的权利义务，而且要确保利益相关方有畅通的表达渠道，如此才有助于立法、执法主体广泛听取、了解各方的诉求，在后续法律修改过程中，将各方利益进行通盘考虑，融入法律条文中，方可制定出符合尽可能多的利益主体需求的法规。因此，政府及时回应社会各方的利益诉求是立法过程中的一项义务，更是促进法律法规进化的有效激励方式。在市场经济日益深入的今天，市场主体的利益诉求趋于多元化，这种多元化的利益需要被回应，需要引起政府的重视并给予合法的反馈，才能有效提高各主体的积极性，否则会降低各利益方对法律的信仰，转而从其他渠道争取自身利益，而实现这一过程的关键是有合法的渠道进行疏通表达。新修订档案法依旧注重完善表达渠道，专门设立监督检查一章，对公民监督权利事项疏通表达途径进行明确。如第四十四条规定发生档案损毁、信息泄露等情形的，应当及时向档案主管部门报告，第四十六条规定任何单位和个人对档案违法行为，有权向档案主管部门和有关机关举报。笔者发现，新修订档案法虽明确了表达诉求的对象单位，但具体是向同级档案主管部门还是向上级档案主管部门报告或举报并不明确。笔者建议，在明确各主体权利义务尤其是公民相关权利的同时，需要明确对应的诉求反映渠道，可通过完善配套法规等方式加以解决。

以上对新修订档案法立法理念的分析，体现出新发展阶段我国档案立法工作的价值取向，总结其中的创新点与遵循传统之处，能够更加清晰地认识当前档案工作的特点，将有助于进一步深化对新修订档案法的理解，推进后续相关法规立改废工作的开展。