档案部门与保密部门的关系——以党政机构职能体系建设为背景的分析

张 臻/北京电子科技学院管理系

2018年，中共十九届三中全会作出了深化党和国家机构改革的重要部署，我国党和国家机构职能体系经历了一次重构性改革。作为党和国家机构的重要组成部分，档案部门（这里指档案主管部门）与保密部门（包括各级保密委员会办公室和保密行政管理部门）也经历了不同程度的优化调整。2019年10月，中共十九届四中全会明确要求“完善党和国家机构职能体系”“完善国家行政体制”。2020年6月，新修订的《中华人民共和国档案法》对做好档案开放工作和确保档案安全提出更高要求。在这一背景下，研究档案部门与保密部门间职能关系的现状、存在哪些问题与不足、应如何优化等，具有重要意义。

由于当前学界侧重研究档案管理体制演变[1]、省级档案机构改革的特点[2]、档案机构定位[3]、档案部门与数据管理部门间关系[4]、机构改革后档案工作面临的问题[5]、档案机构改革与档案职业发展[6]以及档案机构改革涉及的理论和法律等问题[7]，对于档案部门与保密部门间关系问题鲜有着墨。笔者采用文献研究和实地调研的方法，基于党政机构职能体系建设的视角，对两类部门间的关系进行探讨，以期对二者关系的优化提供有益参考。

1 当前我国档案部门与保密部门的关系

随着我国党政机构职能体系的建立与发展，我国档案管理体制与保密管理体制都历经了相应的演变。我国的国家结构形式和计划经济体制等因素，使得中央和地方政府间纵向关系的职责同构一直是总特征。2018年机构改革后，职责同构被打破，“职责重构”[8]或称“职责序构”[9]成为机构职能体系改革的新特点。

在国家层面，档案部门与保密部门的机构设置依然是“一个机构、两块牌子”的模式。作为部委管理的国家局，国家档案局与国家保密局分别与中央档案馆和中央保密委员会办公室组成“一个机构、两块牌子”，列入中共中央直属机关（即中共中央办公厅）的下属机构序列，规格为副部级。需要指出的是，我国保密工作的领导机构是各级保密委员会，各级保密委员会的办公室承担其日常事务工作。但是，地方层面档案部门与保密部门的关系则有所不同。

1.1 省级档案部门与保密部门的机构设置

在省级层面，除港澳台外，“党委办挂牌机构+党委办管理的机关”是省级档案部门与保密部门最主要的关系类型，我国22个省（自治区、直辖市）的部门设置都属于这一类型。部分省、直辖市的部门设置属于“职责划入党委办（未挂牌）+党委办管理的机关”（河北、江苏），以及“党委办挂牌机构+党委办挂牌机构”（辽宁、湖南、西藏）的关系类型。在上海市、云南省和甘肃省，两类部门的独立性更强，均为党委办管理的机关或党委工作机关；海南省则为“政府办管理机关（局馆合一）+党委办管理的机关”在保密部门机构设置上，各省（自治区、直辖市）均采用保密局与保密委员会办公室“一个机构两块牌子”的设置模式。

从14个副省级市（除沈阳外，未能查到沈阳市相关资料）的情况来看，“党委办挂牌机构+党委工作机关（或归口党委办管理）”是档案部门与保密部门间最主要的关系类型，广州、哈尔滨、南京、长春、济南、大连、青岛、深圳和成都、宁波（归口党委办管理）共10个市属于此类。另外，杭州和厦门属于“党委办挂牌机构+党委办挂牌机构”的类型；西安属于“职责划入党委办（未挂牌）+党委工作机关（归口党委办管理）”类型；武汉将档案部门与保密部门以及机要部门合并设立、成立市委机要保密和档案局，加挂市国家保密局牌子。

1.2 省级以下档案部门与保密部门的机构设置

根据2018年中共中央《关于地方机构改革有关问题的指导意见》及有关要求，“赋予省级及以下机构更多自主权，允许地方因地制宜设置机构和配置职能”，且大城市党政机构不超过55个，中等城市不超过47个，县级党政机构根据大中小县不同情况，控制在30—37个左右[10]。在这一政策要求下、在省级档案部门与保密部门的机构改革参照下，我国各市的档案部门和保密部门多为党委办挂牌机构，区县层面由区委（县委）办公室挂牌档案局和保密局牌子的情况则更为普遍。如，苏州市所辖各市、区都是党委办公室或党政办公厅挂牌档案局和国家保密局（机要保密局），辽宁省沈阳市和平区、广东省广州市白云区、浙江省杭州市萧山区、安徽省芜湖市弋江区、山西省延安市延长县等地都属于这种类型。

可以认为，在省以下层面，档案部门与保密部门机构设置的主要类型是“党委办挂牌机构+党委办挂牌机构”。另外，部分市县属于“党委办挂牌机构+党委工作机关”的关系类型，如江苏省苏州市，湖北省鄂州市、荆州市以及云南省昭通市等。

2 我国档案部门与保密部门关系存在的问题

2.1 涉密档案管理监管职责不清

第一，两类部门在涉密档案安全保密监管方面的职责不清。2010年修订的《中华人民共和国保守国家秘密法》规定，保密部门主管保密工作，履行保密行政管理职能。《中华人民共和国保守国家秘密法实施条例》明确要求，保密部门应对“国家秘密确定、变更和解除情况”进行检查。新修订档案法第四十二条、第四十五条规定，档案部门对档案安全事项具有监督检查和行政处罚的行政管理职责，需对“信息安全保障情况”进行检查，并就存在档案安全隐患的情形责令档案馆等单位限期整改。

第二，从涉密档案管理具体活动看，两类部门的具体监管职责不够明晰。涉密档案管理活动包括档案管理活动和保密管理活动，档案部门与保密部门均负有一定的行政监管职责。但当前保密和档案法律法规中没有明确二者具体职责。档案法仅明确“涉及国家秘密的档案的管理和利用，密级的变更和解密，应当依照有关保守国家秘密的法律、行政法规规定办理”；保密法律制度（包括2014年修订的《中华人民共和国保守国家秘密法实施条例》和《国家秘密定密管理暂行规定》）则仅明确保密部门的行政管理职责。虽然《各级国家档案馆馆藏档案解密和划分控制使用范围的暂行规定》明确档案行政管理部门和保密工作部门（即保密行政管理部门）对馆藏档案解密和划分控制使用范围负有指导和监督的职权，但该规定也没有明确两类部门对涉密档案解密和划控的具体监管职责。不少档案部门和保密部门的工作人员认为，两类部门都对涉密档案管理负有监管职责，但由于缺乏清晰的职责划分等原因，对涉密档案管理的监管特别是解密和开放的监管亟待加强。

2.2 档案开放方面的监管职责存在交叉

一方面，我国档案法律法规明确了档案部门对档案开放的监管职责。如，新修订档案法规定“档案开放的具体办法由国家档案主管部门制定，报国务院批准”，档案部门对“档案提供利用”等情况负有监督检查职责。另一方面，保密部门在与档案开放联系紧密的档案划分控制使用（简称档案划控）和工作秘密管理方面具有一定的监管职责。《各级国家档案馆馆藏档案解密和划分控制使用范围的暂行规定》第十二条规定，各级保密部门和档案部门对馆藏档案解密和划分控制使用范围都负有指导和监督的职权。但在档案工作中，档案划控通常被视为档案开放（鉴定）工作的重要内容。需要指出的是，有的工作秘密管理制度明确了保密部门对工作秘密管理的监管职责，如广州市委保密委员会于2019年印发的《关于加强广州市保守工作秘密管理的指导意见（试行）》明确了保密部门对本辖区内保守工作秘密工作的指导、监督、检查职能，但对于档案开放监管来说，这与档案部门的监管职责形成了一定程度的重叠。虽然我国工作秘密管理制度不够健全，但可以预见的是，随着中央保密委员会印发的《工作秘密暂行管理办法》的实施，保密部门与档案部门在档案开放方面的监管职责交叉的现象将进一步凸显。

2.3 两类部门的监督管理理念尚待更新

从应然层面看，档案部门和保密部门理应按照法律规定，树立“坚持安全和利用并重”的监管理念。坚持安全和利用并重，这既是我国档案法确立的档案工作原则，也是我国保密法确立的保密工作原则。我国档案法第四条规定，档案工作“实行统一领导、分级管理的原则，维护档案完整与安全，便于社会各方面的利用”。保密法第四条规定，保密工作“实行积极防范、突出重点、依法管理的方针，既确保国家秘密安全，又便利信息资源合理利用”。作为档案和保密行政管理部门，档案部门和保密部门理应坚持依法行政，牢固树立“坚持安全和利用并重”的监管理念，科学推动档案治理和国家秘密治理的现代化。

但从实然层面看，由于安全观念、配套制度等原因，档案部门和保密部门在监督管理理念上重安全保密而轻信息资源合理利用。实践中，不少档案部门和保密部门不同程度地陷入了“加强安全保密肯定无过、强调开放利用可能有错”“强化安全保密监管有功、推动开放利用无利”等监管误区。从监督检查方面看，档案、保密行政管理中都存在“档案安全督查多、档案开放督查少”“保密督查多、解密督查少”的情况；从问责追责方面看，很少有档案馆及其工作人员因“不按照国家规定开放档案”而被问责，也很少有保密有关责任人因“未按要求开展解密审核”或“应当解除国家秘密而未解除”等行为而被问责。新时代，档案部门和保密部门亟需更新管理理念，科学履行行政管理职能，促进发挥档案工作、保密工作对国家治理现代化的支撑性、保障性作用。

2.4 档案部门与保密部门工作协同不够

实践中，档案部门与保密部门在工作中的协同不够，一定程度上导致了“政出多门”现象。如，对于涉密档案可否数字化、涉密档案数字化可否服务外包，保密制度和档案制度的规定并不一致，甚至存在冲突。

从国家层面来看，保密制度明确可以数字化、可以外包，但档案管理制度仅明确非涉密档案数字化要求，并没有明确可否外包。一方面，国家保密局先后印发了《国家秘密载体印制资质管理办法》《关于修改<国家秘密载体印制资质管理办法><涉密信息系统集成资质管理办法>的通知》，明确具有“涉密档案数字化加工”资质的生产经营性企事业单位，可以承接印制国家秘密载体业务。另一方面，国家档案局于2014年印发的《档案数字化外包安全管理规范》仅指出“涉密档案数字化按国家有关规定执行”，但没有明确具体是哪些规定，而且要求在数字化前需要对涉密档案进行筛除。在行业标准方面，国家档案局仅针对非涉密档案发布《DA/T 68.2-2020 档案服务外包工作规范第2部分：档案数字化服务》，其中也未明确涉密档案数字化的要求。

从地方层面来说，各省（市、自治区）对此规定差异较大。有的地方明确允许涉密档案数字化外包，如江苏省档案局和省保密局联合印发的《江苏省档案数字化安全保密管理规定（试行）》；有的地方仅明确“绝密级和其他必须严格控制知悉、使用范围的档案”数字化不得外包，如《福建省档案数字化工作安全保密管理规定》《云南省档案数字化工作安全保密管理办法》；有的地方明确禁止涉密档案数字化外包，如浙江省档案局联合省保密局印发的《关于加强涉密档案登记备份和数字化管理的通知》；《山西省重大活动档案管理办法》中明确禁止涉密档案数字化，“凡属重大活动中形成的涉密文件，未经解密则不得进行数字化加工”。实践中，由于缺乏明确统一的制度规范，档案馆在涉密档案数字化加工外包的问题上“无所适从”，综合考虑安全保密要求和现有工作力量，不得不放缓数字化工作的进度。

3 优化档案部门与保密部门关系的建议

3.1 强化系统治理思维和部门协同意识

在党和国家机构改革任务总体完成和“十四五”规划编制工作正在开展的背景下，建议档案部门和保密部门从国家治理体系和治理能力现代化的高度，充分认识档案工作和保密工作的关联性，加强系统谋划和沟通配合，推动发展规划、法规政策、行政监督等方面的工作衔接和业务协同。如，可通过将保密工作或档案工作列入局长轮训班、专题培训班的培训内容等方式，提高各级档案局长（或保密局长）和其他干部的系统治理思维和综合业务能力，为促进档案安全与档案开放的协同监管筑牢思想基础。再如，可在“十四五”规划中明确“完善档案制度与保密制度的衔接”“加强档案（保密）部门与保密（档案）等部门的协调配合”等相关任务和要求。此外，可进一步开展档案部门与保密部门关系的调查研究，总结部门间协同配合的具体情况和经验做法（如武汉市委机要保密和档案局），摸清体制机制中的问题与困难，以便有针对性地优化职能关系、系统提高档案治理和国家秘密治理效能。

3.2 充分发挥党委办公厅（室）统筹作用

从国外看，俄罗斯、美国等国家比较注重档案部门与保密部门的统筹。俄罗斯将联邦档案局副局长列为部际保密委员会的22名成员之一，其他成员包括总统办公厅副主任、联邦政府办公厅副主任、联邦安全委员会秘书助理等[11]。美国还将信息安全监督办公室（基本对应我国的保密局）设在国家档案与文件署之下，并接受国家安全委员会的指导[12]。但在我国党政机构职能体系中，党委办公厅（室）是联系档案部门和保密部门最直接、最密切的部门。在许多地方将机构作为党委办公厅（室）挂牌机构或归口管理机构的情况下，党委办公厅（室）作为党委的综合部门，其统筹协调优势进一步凸显。为充分发挥党委办公厅（室）在优化档案部门与保密部门间关系中的统筹作用，可结合实际采取相应措施。

一方面，成立由档案部门与保密部门等参与的联合执法组。这不仅符合党和国家关于优化行政执法体制机制和统筹规范督查检查考核工作的总体要求，也有利于充分发挥两类部门同属党委办公厅（室）系统的组织优势。在档案主管部门和保密行政管理部门同为挂牌机构的地市或区县，由于内设机构多只有一两个处（科或股），采取联合执法的方式便于解决档案和保密行政管理工作力量不足等实际困难。另一方面，加强档案部门和保密部门领导干部任用的统筹。在干部任用上，可加强档案部门与保密部门间的干部交流，强化部门间协同的组织保障。在领导分工上，可将档案部门和保密部门交由同一位领导分管（如由党委副秘书长兼任档案局长，并分管保密局），实现部门间协调“内部化”。通过发挥共同分管领导的职务权威作用，进一步提高协调效率和效能。

3.3 坚持运用法治方式完善职责分工

第一，尽快完善涉密档案管理特别是涉密档案解密管理制度。在新修订档案法对档案开放和档案安全作出许多新规定的情况下，建议国家档案局和国家保密局加强沟通，统筹做好档案解密与档案开放制度的衔接，细化档案解密的流程和环节，明确档案部门和保密部门的具体监管职责。在档案安全制度建设方面，应明确档案信息安全监管与保密监管的关系，以厘清两类部门间职责。此外，两类部门还应统筹做好档案服务（如档案数字化服务）保密资质管理和涉密档案服务安全管理制度建设，为划清监管职责提供制度依据。

第二，加强档案开放制度与工作秘密管理制度的衔接。中共中央保密委已于2019年印发《工作秘密暂行管理办法》，对工作秘密的监管主体、工作秘密具体范围制度作出了规定。在新修订档案法对档案开放制度提出新的要求的情况下，建议在修订《各级国家档案馆馆藏档案解密和划分控制使用范围的暂行规定》《各级国家档案馆开放档案办法》等制度时加强与工作秘密管理制度的衔接，明确档案开放范围与划分控制使用范围、工作秘密具体范围的关系，进而分清档案、保密等部门间的管理职责。

3.4 加快建立健全部门间协调配合机制

一是在涉密档案管理的行政监管上，各级档案部门和保密部门应结合实际建立重点工作会商机制和日常工作联络机制，加强协同配合与信息共享，统筹加强档案开放监管与安全保密监管，保障档案资源价值实现与国家秘密安全。二是在档案工作机制和保密工作协作机制建设上，地方档案部门和保密部门应加强沟通和合作，统筹优化档案工作协作组、保密工作协作组等协作机制。在档案局、保密局同时作为党委办公厅（室）挂牌机构的市县以及其他有条件的地方，还可探索成立档案和保密工作协作组，进一步提高督导效能。三是在推动数字化转型方面，可充分利用现有电子文件管理联席会议机制，将“涉密（包括涉及国家秘密和涉及工作秘密）电子文件管理”列为联席会议工作重点之一，统筹推动档案工作信息化和保密工作信息化和现代化。

档案部门与保密部门的关系是我国党政体制中部门间关系的一个体现。在档案与国家秘密、工作秘密交织的条件下，档案部门与保密部门在监管对象、监管环节和监管理念上存在着紧密联系和一定冲突。在国家治理现代化视域中，档案部门与保密部门都是党和国家机构的有机组成部分，在“把我国制度优势更好转化为国家治理效能”上具有共同价值。因此，档案部门与保密部门需要强化系统思维和大局意识，探索共建共赢的合作之道，从而借势借力地推动档案治理现代化和国家秘密治理现代化，更好地支撑和保障国家治理的现代化。