东南亚对于美中竞争的观感

介 绍

亚伦·康奈利

东南亚在过去10 年中，已经超过其他地区成为美中竞争的驻场。人民解放军挑战美国在南海的主导地位；美国和中国的外交官围绕区域秩序的本质，在东盟各国首都召开的峰会上针锋相对。美中两国领导人周游区域各国，宣传与本国开展经济接触的优势。

但是，华盛顿与北京的研究人员和决策者过于忽视东南亚各国对于美中竞争的看法。在华盛顿，中国问题专家本能地主导关于东南亚区域未来的谈话。同样，在北京，决策者聚焦了解美国对东南亚区域的看法，而非区域自身的看法。

美国与中国的决策者因此可能忽略东南亚区域的观点与有限考虑事项。当东南亚官员对中国在2010 年的部长会议上对中国的南海政策表示不满时，中国前外交部长杨洁篪表示“中国是一个大国，而其他国家是小国，这是一个事实。”

而奥巴马治下的美国政府比中国更重视东南亚的观点，即便如此，在华盛顿也能听到个别东南亚国家在关键议题上的立场被华盛顿决策者视为软弱或者负面的不结盟行为。东盟的会议也经常被称为无效的脱口秀。

然而，东南亚民众就住在未来几年里美中竞争将会影响的区域内。正如柬埔寨在2012年出任东盟会议轮值主席国，菲律宾在2013-2016 年寻求南海争议仲裁所示，东盟各国政府也将影响其所在区域的竞争。

为了了解和评估东盟对美中竞争的观点，外交事务委员会和罗伊研究中心在2016 年4 月召集了一个由约20 多名东南亚学者和区域各国决策者参加的新加坡会议，讨论他们以及所属国政府的观点，内容聚焦5 个领域，包括：美中在东南亚的角色、区域海洋议题、区域内的跨国议题以及东盟的未来。

召开一个会议或者旨在记录和评估东南亚民众观感的著作，都将面临区域内多样性的挑战。10 个东盟国家存在巨大的人口、经济发展、政治体制、文化和地理差异。因此，任何在提炼区域视角的单一作品都必然存在忽略和瑕疵。我们希望能够提供区域部分最有洞察力的学者对东南亚目前部分最重要议题的洞见样本。这些议题包括：大国竞争、恐怖主义和违禁品贸易。

尽管区域内存在多样化，但我们讨论的一条共同主线是，东南亚各国都希望更持续地接触两个相关强国，与两个强国建立伙伴关系，并推动两国更深入地理解东南亚区域。

东南亚学者普遍欢迎奥巴马的再平衡政策，但认为经济接触滞后于军事接触。同时，基于代表右派的总统唐纳德·特朗普，以及代表左派的参议员波尼斯·桑德斯等美国民粹主义政治人物的崛起，东南亚学者也质疑再平衡政策是否可持续。东南亚期待美国持续稳定的接触，这种需求在特朗普时代似乎不太可能实现。其相对于前任，采取了一种更具交易特色、更不可预测的外交立场，同时也显示出对区域认知的不足。同时，还通过推出泛太平洋伙伴关系减少美国与区域的经济接触。

对于中国，东南亚学者则指出中国经济推动的区域内强劲经济增长，但也对持续获得中国的资本与市场可能导致必须在政治层面与中国保持一致感到顾虑。因此，东南亚各国政府试图尽可能实现与中国的经济接触多边化。清迈倡议（the Chiang Mai Initiative）以及对亚洲基础设施投资银行都显示了这种态度，同时对“一带一路”这类的项目也表示谨慎。

但是，在更深的心理层面上，东南亚学者顾虑中国领导人似乎未将其南部邻国视为完全平等的主权伙伴。在他们看来，中国运用军事和经济力量使得东南亚国家接受其在南海的强硬立场，就属于这项行为的例证之一。北京关于东南亚华裔的表态也令人不安，其内容暗示中国对东南亚各国华人的福利负有某种义务。中国履行这种义务是否会影响到东南亚国家。

我们在新加坡的讨论以及为本文集供稿的东南亚学者均表示，美国应在管控区域内紧张局势时，谨慎保持平衡。东南亚各国政府期待美国和中国能够表明，两国都能具有迅速、和平度过危机的能力。同时，各国政府也期待美国表明面对中国压力时，履行美国区域安全承诺的决心。同时，各国政府对来自中国的压力并无对等的疑虑。在各国看来，奥巴马政府处理中国扣押美国海军侦查无人机的手法堪称成功管控危机的范例。而在总统竞选期间，特朗普奇特的推特系列发言使人们对未来处理这类事件的方式感到怀疑。

关注美中竞争的东南亚学者也知道自己影响这场竞争的能力有限。他们喜欢引用一句非洲名言“大象无论打闹还是欢爱，草地总被践踏。”但是，一位东南亚学者也提醒我们，在部分东南亚国家，大象可以被教导跳舞。本文集的作者就谨慎乐观地认为，东南亚国家可以利用美中竞争为区域争取利益，尤其是引导美国和中国持续致力于尊重东盟作为区域中心机制的地位。

东盟中心主义给东南亚国家提供了某种制定议程的能力。但是，部分学者也指出，如果东盟及其成员国希望引导美中避开对抗，在未来就需要更强的领导力和更强大的机构。近年来，由于国内政治摩擦，以及各国领导人关注民生问题而非区域领导力问题，东南亚各国领导人的注意力日益内转。鉴于小规模秘书组以及东盟的轮值主席国制度，这些发展都限制了东盟影响局势的能力。

2018 年和2020 年东盟会议，将先后由新加坡和越南任轮值主席国。这也许也是对东盟领导力兴趣最浓厚的两个国家。这也为东盟国家领导人就区域事务发挥更大作用提供了机遇。但就长期而言，东南亚国家影响大国竞争以及吸引更多接触的能力，取决于出现有志于推动区域目标的东盟新领导层。

美国国内辩论中的东南亚

廖振扬

无论好坏，东南亚似乎都正在成为美中战略竞争尖锐化的区域。美中围绕亚太未来以及区域事务准则，在当地形成的紧张局势和战略分歧超过任何地方。

就美国而言，问题的核心在于对中国能力和意愿的顾虑。美国依旧是亚太区域的头号军事强国，并且将在一段时间内继续维持这种优势。特朗普政府已经表示其与国会合作增加美国防务开支的意愿。但在过去几年里，美国与中国的实力差距正在加速缩小，速度超过任何一位防务专家的预期。近年来，中国正在增加其防务开支，并高度关注防务技术领域。尽管鉴于中国的经济增速放缓，这类工作的效果有待观察。但没有几个人质疑中国领导层在海陆空及网络空间层面缩小与美国防务技术差距的决心。

但是，更严重的问题在于中国意图的不明朗，尤其是在涉及东南亚的层面，围绕中国增强海军能力的举措，包括中国人民解放军海军的能力以及中国的商业航海能力方面，外间疑虑不断。除了呼吁中国明确对南海岛礁态度的透明化之外，对于多数观察家而言，最明显的事实就是，中国意图强化其对于东南亚区域的控制能力。根据其对于海牙国际仲裁庭就“菲律宾诉中国案”裁决的反应，中国并不准备支持任何不利因素，包括法治。正如一位高级中国智库研究员所说“亚太可能大到足以满足所有人，但南海显然不够大。”不必说，随着区域内挑战国际法秩序的情况增加，这也是华盛顿和东盟多国的看法。

虽然在南海仲裁案以后，近年来中国在南海的活动频率有所放缓，但没有太多迹象显示这意味着中国思维的变化。可以说，对这种缓和局势一种更精确的解读应该建基于和菲律宾现政府，即罗德里格·杜特尔特政府较为缓和的关系。此外还有，中国忙于处理朝鲜半岛局势及其他内政局势。

中国海洋立场日益强硬造成的挑战，已经成为东盟各国海洋政策的核心，这种状态由于中国对区域的经济影响力上升更为复杂化。中国多年来已经成为几乎所有东盟国家的主要贸易伙伴。也许更重要的是，中国近年来也成为东盟主要的境外直接投资来源。中国和东南亚的经济相互依赖格局还获得“一带一路”倡议、亚洲基础设施投资银行等机制的推动。该银行在2017 年3 月批准了第一笔贷款，授予印尼。启动“一带一路”的论坛于2017年5 月在北京举行，东盟10 国中共有9 国参加，多数与会者为所属国国家或政府首脑。中国同时还参与持续进行中的“区域综合经济伙伴” 谈判，旨在创建一个泛区域的自由贸易空间。尽管这项倡议并非华盛顿部分错误观点所说的中国主导倡议。（美国目前并非区域综合经济伙伴关系讨论组成员国。）

目前局势复杂，因为尽管东盟国家欢迎中国经济影响力带来的增长，但经济影响力也造成部分国家开始高度依赖中国投资。通过东盟实现的机构化的东南亚共同表态由此易于被经济外交工具所击破。实际上，这种情况已经在涉及南海问题的多个场合出现。此后几年以令人不安的频率持续出现。

面对这种日益增长的不满，以及区域内的恐慌情绪，中国强硬表示，这一切的原因都在于奥巴马的再平衡。该政策于2011 年宣布，但是有关要素在2009 年奥巴马总统访问日本期间已经出现，再平衡政策预示，在经过多年忙于中东后，美国的注意力将回归亚太。伴随而来的是对东盟的特别关注。由此导致2010 年创建驻雅加达东盟总部的美国使团、2015 年建立东盟-美国战略伙伴关系、以及奥巴马总统2016 年在加州招待东盟领导人。中国认为，其在区域内的强硬立场只是对再平衡的反应，特别是对美国准备在2020 年调整其60%兵力进驻亚太的回应。美国的区域内盟友关系以及防务关系也因此作为再平衡的一部分获得强化，这也导致中国的疑虑加剧，认为有一种旨在阻挠其崛起的遏制战略正在出现。

尽管，特朗普执政初期，东盟各国曾担心美国在东南亚区域内的接触力度下降，但证据表明，美国的政策延续多于变化，至少在安全层面如此。在几个月的暧昧以后，白宫批准于5-6 月在南海进行两次航海自由行动。4 月，副总统彭斯访问印尼，成为首位获得热情欢迎的特朗普政府官员。更有意义的事实是，在访问期间，彭斯确认特朗普将参加年末在菲律宾和越南举行的东亚峰会、东盟-美国峰会以及亚太经合组织会议。同时，国防部长詹姆斯·马蒂斯参加香格里拉会议，其讲话重申美国对该区域的承诺，虽然没有提到任何实现承诺的具体措施。他还在会议外场会晤东盟各国国防部长。基于同一思路，国务卿蒂勒森也在5 月于华盛顿会晤东盟同行。但在经济领域，美国退出泛太平洋伙伴关系以及特朗普公开表示厌恶多边贸易和经济倡议，导致延误近期内美国在区域内的经济利益发展。与中国在区域内的经济接触形成强烈反差。

所有问题的核心在于美国与中国的核心战略利益根本脱节，由此威胁区域安全结构。中国寻求在美国领导的全球秩序中满足在其看来合法的自身利益。情况日益表明，如果无法实现，至少在将与的毗邻区域（其中包括东南亚），中国准备挑战现行秩序，甚至可能提供一种替代秩序。在经贸领域，这种情况已经极为明显，在防务合作领域，随着中国对泰国销售潜艇以及菲律宾请求中国协助打击苏禄海的海盗活动，中国的角色也日益凸显。另一方面，美国可能准备至少在某种程度上认可中国的诉求，但仍然为如何在妥协的同时避免影响美国的区域优势地位苦恼。值得注意的是，在美国国内层面，两国战略目标的脱节由于特朗普政府未能推动中国压制朝鲜核武器发展而加剧。更不用说导致这种脱节的原因在于双方彼此缺乏信任。

因此，是否存在一种联系各方利益的银线？特别是适合东南亚的路线？许多观察家可能认为没有。总之，犹如老话所说，强者随心所欲，弱者忍气吞声。然而，就在同时，尽管特朗普经常情绪化地挑衅式表态，但无论美中均无意走向冲突，两国均敏锐地看到，冲突无益于任何一方。为此，继续对话，从而建立信任，对双方都有好处。即便无法排除猜忌，但至少可以形成管控机制。在该领域，东南亚可以在作为大国竞技场的被动角色之外，发挥其他作用。

东南亚显然对于美中关系如何发展影响力不足，区域各国也无需对此抱有幻想。但是，“影响力不足”不等于没有影响。尽管东南亚缺乏为大国博弈提供出路的意愿和能力，但通过东盟，可能有助于增进美中的了解和信任。实际上，尽管缺陷明显，但东盟仍然能够为美中对话提供有效的中立平台，同时它也积极通过东亚峰会、东盟防长扩大会议、东盟区域论坛及其他东盟召集的论坛，推动主要强国对区域和平与稳定做出承诺。就这一层面而言，特朗普总统承诺参与11 月的峰会令人鼓舞。

此外，基于两个其他考虑，东南亚国家可以在这种不确定阶段，推动创建稳定的区域框架。首先，东南亚国家应当强调深化内部的一体化，实现区域协调与团结，从而为其自我设定的东盟中心地位义务创建实质基础。这也将为第二个迫切议题提供重要基础。从而推动东盟国家增加与区域外强国的接触。通过扩大和深入与区域内中等强国，如日本、印度、澳大利亚和俄国的接触，东盟国家能够为自身创建新战略维度，从而在地缘战略的动荡时期服务于东盟的集体利益。

南海的东盟中心地位

伊凡·A·拉斯克斯马纳

2016 年7 月，东盟成员国对于南海仲裁案裁决的不一致反应，以及两周以后东盟各国外长在一次会议上未能就一份涉及南海问题的联合声明达成协议。由此导致外界批评意见再度质疑东盟在区域机制框架中的中心性是否成立。部分意见甚至认为，尊重东盟导致美国的战略目标受制于东盟混乱的机构战略愿景。总之，成员国不同的地缘政治和国家利益将始终挑战东盟作为单一区域行动体协同行动的能力。

如果东盟成员国始终存在利益分歧，为中国在南海议题上定期实施分化提供便利，我们是否能够因此直接否定东盟中心地位理念的意义？

什么是东盟中心性

我们应当理解东盟中心性究竟是什么以及不是什么。首先，中心性不等于共识，尤其是如果对后一概念的界定完全建基于对所有时期的所有区域挑战立场完全一致。当观察员按照这种标准界定中心性，比如南海问题所呈现的情况，不同意见的迹象就会经常被解释为组织日益边缘化的表现。

其次，东盟攻势实际上只是走向中心性的前提之一。无论如何，根据东盟宪章的界定，中心性强调东盟应当成为一个开放、透明、包容性的区域架构中，塑造集团外部关系“主要推动力量。”中心性因此并不是结果，或者某种被追求的终极状态，而是进程本身，一种与外部伙伴持续接触的持续进程。当然，如果你以一个集团行动，最好就进度如何以及哪里是终点达成共识。换言之，问题不在于东盟是否处于中心而在于如何以及在何种程度上处于中心。

如果我们现在能够把东盟的中心性理解成为一种进程。我们接着应当考虑共识实际上意味什么。当我们考虑东盟决策进程、外交文化以及所谓“东盟方式”崛起的宏观历史时，会发现，共识并不总是等于立场一致，尤其是以联合声明作为唯一的狭义界定。有时共识也可以是一种允许分歧的协议，并不是一种“同意所有措辞”或者“没有任何声明”的截然选择。

总之，不仅东盟成成员国将“东盟负未知数”原则纳入东盟宪章第21 条作为一种“弹性参与”的方案，而且部分集团的战略成就就源于无需集体一致声明的非正式机制。因此，联合声明中的一致立场不应当成为中心性的最重要标志。实际上，正如萨图·利马耶（Satu Limaye，又名任勒美，美国东西方中心华盛顿分部主任）所说，我们需要避免“东盟生态学，”分析每一次东盟会议的发展以及设计南海的声明。

然而，尽管中心性是一种持续进程，其最初源于后冷战时期的战略不确定状态期间“带来的缺位”，这一时期区域强国（主要是美国、日本和中国）之间的关系充满了不信任、分离和敌对。根据李·琼斯的观点，东盟中心性在管控大国关系时正好与几个大国无法自行成功协调彼此关系相关。换言之，中心性最初是“授予”东盟，因为它是最好的中立替代品。且至20 世纪90 年代为止，其在区域事务中运作出色。

中心性的这种历史背景经常导致东盟各成员国的自满情绪。但是南中国海一类的极化议题表明，中心性的程度增加只能借助来自东盟的、强大且持续的领导力。换言之，东盟目前需要获得中心性，而非只是继承中心性。总之，由于东盟过去是通过作为区域论坛，如东亚峰会的召集人，在实践中实现其中心性，中国崛起引发的战略波动意味着东盟可能沦为一个聚会主办者而非区域玩家。

东盟在南海局势中可以担任何种角色？

一旦我们看到东盟中心性是一种与外部强国——从中国到美国持续接触的进程，以及中心性概念在历史上意味着召集区域多边会晤，那么我们有望合理期待东盟集团在南海议题上发挥何种功能？答案在于，看情况而定。在一个概念混乱困扰理性决策分析的时代，根据东盟的局限和承诺重新调整期望是一种合理的选择。

但是，在我们能够理解东盟在南海议题上的可能角色以前，我们应当首先将该议题区分为3 个政策领域。争议解决、危机管控和务实降低紧张局势阶段。这3 个领域分别代表长期、中期和短期政策挑战。就第一项议题，一份有法律约束力的最终海洋划界和根据《联合国海洋法公约》解决领土争议的决议必须出台，但这取决于声索国及地区（中国、越南、马来西亚、文莱、菲律宾以及可能包含在内的中国台湾地区）完成双边谈判。东盟无法，也不应当考虑介入解决南海争议。

第二个因素，危机管控属于南海争议解决的关键前提，尽管不是唯一的关键。换言之，如果没有稳定、和平及合法的危机管控机制，一个争议的最终解决方案势必难以实现。这就是两项现有机制的战略价值所在。包括：通过执行《南海各方行为宣言》实现的东盟-中国工作框架，以及通过《南海行为准则》建立持续交流与对话机制。目前尚无其他区域机制涉及在多边框架内定期讨论管控区域内各声索国的行为，尽管这个机制的效率不高。一个排除东盟，而且仅涉及区域强国的区域紧张局势管控机制势必受制于地缘政治利益的变化，更不用说较强的国内政治推动力，以及缺乏保障持续接触的机构化通道。

在这方面，主要通过美中开展的大国合作更适合短期的紧张局势缓和政策和战略。无论我们是否就目前东中国海和南中国海紧张局势循环的“根源”达成共识，观察家们普遍认为，2009 年以前的时期相对稳定，甚至是在区域内的争议部分。短期的政治和外交交易，无论是公开的还是私下的，应当至少有助于我们回到那个时期。尽管许多人怀疑中国停止岛屿军事化及人工化建设，或者美国缓和航行自由行动的力度，但是，也只有创造性的外交战略有助于缓和目前的局势。在这个意义上，如果没有降低紧张局势的步骤，也将难以建立一种通过东盟-中国框架实现的区域紧张局势管控机制。

将南海议题划分为上述政策领域有助于我们重新调整对于东盟能力的期待，而非进行毫无意义、见仁见智地争论。

首先，区域资源，包括外交、金融和政治资源应当相应调整。如果区域外强国期待东盟重获中心地位（且内部不出现分歧），它们就必须停止各自的分化举措，并且彼此就如何缓和紧张局势进行沟通。在这方面，美国与中国的沟通最重要。这不只是为了更好地管控两国自身的战略对抗与合作，同时也因为美国和中国能够影响其他东盟国家。同时，东盟与中国的沟通流程应当获得支持，作为在环境适合就海上划界开展双边对话之前，暂时管控紧张局势的机制。但是，近期菲律宾与中国的再接近以及两国间的双边谈判，如果持续，反而可能导致东盟与中国的沟通渠道被架空。

其次，为了确保东盟积极就南海或者其他议题接触外部强国，我们不能依靠东盟集团的轮值主席国机制。原因不仅在于不同的国内有限议题导致各国不同的外交立场，而且还涉及各国不同的政治体制和民主制度流程，或者缺乏这些因素。同时还意味着不同的国家领导人对于东盟存在分歧巨大的认识。此外，东盟“始创一代”已经消逝也加剧了上述情况的严重性。现有的和正在形成的精英可能对于东盟的中心地位，以及旨在支持东盟中心地位的计划，或者在推动东盟中心性方面，缺乏奉献精神。印度尼西亚的领导力在这方面较为关键。正如印尼前副外长迪诺·帕蒂·贾拉尔指出，“东盟的中心性需要获取，因此雅加达发挥领导作用极为关键。”

第三，无论是否可以依赖外部强国实现缓和紧张关系的目标，东盟都应当改善其内部的一体化努力，尤其是通过建基于政治安全共同体、经济共同体和社会文化共同体三大支柱的东盟共同体框架。除非确保缩小东盟成员国之间，尤其是老挝和柬埔寨与其他国家的政治和经济发展差距，否则我们难以阻止大国分化东盟，甚至可能难以确保更好地管控和实现共识。

最后，华盛顿应当期待什么？在奥巴马总统时期，接触东盟属于一种没有分歧的举措，美国借此能够实行再平衡战略。总之，东盟共同体计划有益于美国商界以及东盟领导的各种机制（包括东盟区域论坛、东盟国防部长扩大会议等），为制定美国支持的国际规则与准则提供平台。此外，尽管东盟不应当期待解决南海争议，但是基于适当的战略投资，可以建设性地管理区域紧张关系，强化规则导向的区域框架。

但在特朗普政府时代，这些利益可能由于本届美国政府的区域考虑而丧失。特朗普对

单边主义的偏好导致东盟被边缘化，其顾问围绕于中国对抗的意识形态化世界观也将进一步降低东盟的战略价值。比如，鉴于特朗普退出泛太平洋伙伴关系及其政府在中国和南海问题上的对抗性言论，因此，尽管东盟假定20 多年来中国的崛起是最大的区域挑战，但现在看来，特朗普时代的美国螺旋式上升的不确定性也许是个更大的问题。

美菲联盟：杜特尔特的多样化战略

理查德·加瓦德·海德林

在民主国家中，政治领导人的变化很少伴随国家外交政策的重大重组。总之，高调地承诺改变引发的选举期兴奋，通常会在面对官僚机构的惰性时趋于沉寂，此外还有新领导人植入权力体系后面临的政策延续性要求。历史表明，实际的权力职责倾向于软化候选人的立场，即便是最桀骜不驯的候选人也不例外。

然而，罗德里格·杜特尔特，这位边区城市——达沃市前市长当选为菲律宾总统，可能带来菲律宾外交关系的某种地震性变化。作为一个自封的“社会主义者”，兼与左翼进步圈子保持长期关系，新总统承诺执行一种“独立的外交政策”。尽管其尚未详细阐述其政策偏好的外延细节，但是杜特尔特时代的马尼拉可能执行一种多样化战略，美国将不再是其唯一盟友，只是许多盟友中的一个。

早在其上任初期，杜特尔特的战略优先事项就是重新打开与北京领导层此前已经封堵的沟通管道。后者在南海争议上采取日益强硬的立场。对菲律宾领导人而言，现实的关注在于适当管控与中国的海洋冲突，以免爆发恐怖的战争。

杜特尔特同时寻求双边关系正常化，以便中国的投资能够流入菲律宾。更具体地说，杜特尔特关注大规模的中国基础设施投资不仅流向北部的吕宋岛，也惠顾其老家，被近半个世纪的贫困、冲突和低开发水平折磨的棉兰老岛。

这可以说是杜特尔特政府在菲律宾已经获得对中国的里程碑式法律胜利后，却选择极度谦卑，即便不是自我约束的外交表态的原因。对新任菲律宾政府而言，前途是一种等边均势。在这种格局中，菲律宾拒绝与任何一个强国站队对抗另一个强国，而是尽力从所有的潜在伙伴处捞取好处。随着杜特尔特迅速巩固权力，其日益处于引导东盟国家就区域对外关系开展激进反思的地位。同时，特朗普领导的新一届美国政府上台，也提高了对马尼拉与华盛顿修复关系的期待。

新强人

很难低估美国与其前殖民地菲律宾的文化、经济和历史纽带。鉴于美国在菲律宾安全部门、知识界和民众总体中的影响力和受欢迎程度，菲律宾总统历来几乎本能地偏向选择与华盛顿结盟。

实际上，菲律宾政治精英集团的构成已经决定了两国坚定的盟友关系。菲律宾的领导人多数来自老派的亲美精英，在西方或者马尼拉的亲西方大学完成教育，并且享受与美国政府建立亲密关系的感受。

杜特尔特相反，他是一缕清新的空气。他不仅在地理和形象上来自菲律宾政治精英群体的边缘，同时经历了极度不同的政治社会主义化历程。他舒服地待在达沃市，很少与亲华盛顿的马尼拉精英交往。其大学时代正好与越南战争的高峰期同时，他得到进步主义领导人，如何塞·马里亚·希逊（Jose Maria Sison）的指导。即便出任公职，他仍然与菲律宾共产党人关系密切并且招待叛乱组织。

杜特尔特精明地自封为“人民的人”，一位卓越的反既得利益集团政治家。杜特尔特利用魅力、恐惧以及煽动性演讲建立支持等混合手段，获得令人震惊的迅速成功。权威性的调查显示，杜特尔特获得多数民众的支持，高度79%。这也给了他在菲律宾议会中组织“超级多数”联盟的动力。

在未来几年，他将任命大量的最高法院法官。他还寻求通过前所未有的魅力攻势、加薪和其他福利寻求建立绝对忠诚的执法机构以及武装力量。此外，他还使用感性化的道德支持，包括宣称他愿意与执法机构和武装力量人员共生死，并在必要时保护他们免受各种指控，比如侵害人权。

旧朋友、新关系

在巩固其国内政治地位的过程中，杜特尔特迅速改变菲律宾与超级大国的关系网络，打破一个又一个外交禁忌。他不只是在竞选过程中口头对抗美国大使，当时他告诉西方外交官“闭嘴”并且威胁当选后就断交，而且在当选后继续以粗话冒犯美国大使。

杜特尔特还拒绝减少他对美国缺乏对菲律宾承诺的持续批评。杜特尔特与其前任不同，还在多个场合公开质疑美国是否属于可靠的盟友，尤其质疑在菲律宾因南中国海与中国发生冲突时，美国救援的意愿。其非传统的外交态度也因此毫无意外地引起华盛顿的关注。

美国前总统奥巴马成为杜特尔特压倒性胜选后首个谈及他的外国领导人。同时在2 周时间内，两名高级美国外交官、国务院国务顾问克里斯蒂·肯尼迪和国务卿约翰·克里到访马尼拉缓和双边关系紧张局势。尤其是杜特尔特的“禁毒”战役造成的人权领域问题，以及与中国的关系，成为菲美关系中的潜在摩擦领域。当美国总统奥巴马批评杜特尔特的禁毒战争后，后者爆发式回应，并批评美国的“帝国主义”。为了阻吓美国继续批评其人权纪录，杜特尔特甚至威胁驱逐驻菲律宾的美国特种部队，结束所有联合演习计划，并在必要时结束现有的双边安全协议。

在此后的几个月里，杜特尔特收紧美国驻菲律宾基地的通道权；放缓《强化防务合作协议》实施进度，取消与美国在南海的所有联合巡逻计划；拒绝美国海军使用菲律宾基地实施区域内的航行自由行动；以及无限期停止“海上预备与训练演习”以及菲美两栖登陆演习联合训练（the US-Philippine Amphibious Landing Exercise，简称PHIBLEX）。奥巴马政府则以人权考虑为由，暂停向菲律宾国家警察运送枪械，同时威胁取消对菲律宾的4 亿美元“千年挑战合作援助包”（Milliennium Challenge Corporation aid package）。

相反，杜特尔特对中国采取极为和缓的外交立场。为了重塑双边外交关系，其委任前总统菲德尔·拉莫斯（Fidel Ramos）作为特使前往北京。后者也曾在20 世纪90 年代处理过菲中海上纠纷。在对香港进行5 天的破冰之旅期间，拉莫斯会晤了部分中国高级官员和学者，北京则表示欢迎在中国内地进行更广泛的对话。

拉莫斯的伙伴通道为杜特尔特2016 年10 月前往中国之旅开路。这也是其首次重要国事访问。期间他获得240 亿美元的经济协议。在杜特尔特访问结束后，中国外交部副部长刘振民胜利地宣布“双边关系全面恢复，两个国家回归对话与磋商渠道处理海洋议题。”

双方之间还围绕争议区域的联合开发协议进行讨论。杜特尔特因此取得一个允许菲律宾渔民前往争议岛礁活动的临时性安排。

战略不确定性

杜特尔特认为，海洋争议难以迅速解决，因此目前的主要议题在于通过降温实现冲突管控。新菲律宾政府似乎预计到了一种后美国时代区域秩序，一种可能是美国，也可能是中国的单一强国享有优势的局面。由于可能面临菲律宾公众和国内军事集团的反弹，菲律宾不太可能完全倒向中国。杜特尔特的最高级顾问，包括拉莫斯，都曾经公开警告其损害菲美双边关系的后果。

如果杜特尔特与中国的外交赌博产生反弹，或者没能产生任何有形的战略红利，他可能回归更加亲美的外交政策，特别是在国内出现反华情绪上涨的情况下。实际上，杜特尔特本人也曾警告中国避免在菲律宾提出主权要求的水域采取任何单边行动。

发誓不向其他国家强加美国价值观，并且对中国的南海立场采取强硬立场的唐纳德·特朗普当选，也增加了调整美菲双边关系的可能。从特朗普当选以来，杜特尔特政府逐步转向恢复双边军事合作，举措包括：给执行《强化防务合作协议》开绿灯，以及欢迎新的美国反恐和反颠覆武器及设备入境。4 月，特朗普在一次“非常友好的”谈话以后，邀请杜特尔特访问白宫。尽管杜特尔特的反美咆哮高亢且愤怒，但菲律宾的安全部门和政治领导层完全承认，无论在南海问题还是棉兰老岛问题上，美国的军事援助对菲律宾不可或缺。面对伊斯兰国关联组织在棉兰老岛的崛起，菲律宾欢迎来自美国特种部队的协助，以及五角大楼提供的高级情报和设备。

但杜特尔特似乎有意谈判实现一种妥协。菲律宾将全面恢复甚至扩大美菲双边军事合作，以换取美国在人权议题上的安静。这也就是马尼拉观望的原因，他们在观察特朗普是否会抵制美国国会对菲律宾禁毒战争的批评意见，同时向菲律宾国家警察提供新的武器，并恢复“千年挑战合作”。

简言之，杜特尔特的外交政策可能受到宏观区域发展动态，以及美中政策的影响，而非遵循纯粹的个人设想。对于前市长，这是个艰苦的平衡差事。

越南-中国关系：越南是否有应对中国的方法

黎香秋

中国越南关系经过多个恶化-正常化的循环。越中的地理毗邻结构、两国漫长的历史联系，以及两国目前的政治-意识形态趋近状态、类似的发展路径、经济依赖和持续的海洋纠纷都导致这种天然的不对等关系更加复杂。

然而在目前这一节点，在面对中国区域强硬立场的东南亚国家中，越南具有最重要的战略价值，也许在东南亚国家中，仅次于新加坡。本文认为，越南拥有3 项为其提供杠杆的重要资产，包括：其应对中国势力增强的经验，越南位于中国南疆的战略地位，以及增加中国增强势力的政治/战略成本的影响力。

首先，越南过去应对中国强大势力的经验具有参考价值。历史上越南处于中国统治之下，直到公元938 年。此后的1000 多年里，经历了几个世纪的战争，越南成为中国南疆的界石。以最近的历史为例，在与美国漫长、血腥的战争以及与红色高棉的冲突之后，越南陷入孤立。只是在与中国和美国的关系先后改善以后，越南才摆脱外交孤立与贫穷。

目前与越中双边关系建基于1991 年越中关系正常化。但是，河内也为关系改善付出了代价。从那时起，河内在国防政策中采用“三不”原则，也就是不缔结军事联盟、越南领土不接受外国军事基地、不在对其他国家的战争中使用他国武力，以确保北京对越南的信任。越南的外交空间因此受到三不原则的压缩，导致河内希望北京给予善意承诺。在“既合作又斗争”的原则下，河内一方面积极与强大的邻国友好相处，同时保卫其主权。两国政府都建立了双边交流通道的基础，包括党际对话、定期防务会晤，以及建立领导人之间就南海问题的热线。

其次，越南位于中国南部边境，特别是在南海争端的背景下，其占领地位得到提高。尽管邻近中国也增加了越南的危险，但该地理特征也是越南的优势。越南在南中国海拥有3260 公里海岸线，这是一个重要的水上通道。从2012 年谋求成为海洋强国以来，中国主导海洋的需求趋于明显。因此，越南的地理位置对于中国和其他意图遏制中国的中等和主要强国而言，具有重要意义。因此，越南与中国的海洋争议获得比以往更高水平的关注。

比如，在2014 年5 月，中国海洋石油公司在越南提出专属经济区主张的海域建立“海洋石油981 号”钻井平台，成为越中之间可能升级为冲突的危机。越南认为越中关系最危险的事件是1979 年边界战争。尽管危机最终避免升级，但也引起其他国家关注，不仅持续影响双边关系，也暴露了区域稳定的脆弱性。中国的战略野心遭到挑战，但同时，也由于其他外部强国出现在南海而被激发。随着菲律宾在杜特尔特执政时期出现急剧转变，越南的南海立场在区域争议中日益具有关键作用。

由此也带来了第三项资产。越南在外交和防务参与中的地位提高。均势最有利于小国。也许，没有哪个国家比越南更清楚小国在大国竞争中付出的代价。但是，越南现在谋求运作大国竞争的杠杆，来维持和平，并维护其主权，而非卷入大国的对抗。在“海洋石油981号”事件以后，河内强化与华盛顿、东京及新德里的关系，扩大军事合作，并特别聚焦海洋安全议题。其与美国及其他大国改善关系的举措，被视为缓解中国威胁的关键。2016年奥巴马总统访问越南及美国取消对越南的武器禁运，成为真正的里程碑，并开始了两国关系历史上的乐观阶段。正如笔者在其他场合表达的观点，目前的美越关系处于历史上的最佳时期。

有观点认为，特朗普当选导致新生美越关系的可持续性存在不确定性。特朗普执政初期的决定之一就涉及退出有利于越南的泛太平洋伙伴关系。尽管遭遇初期的失望，河内仍然积极开展与特朗普政府的接触工作。2017 年5 月，越南总理阮春福到访白宫，成为特朗普执政后造访的首位东南亚国家领导人，同时也是安倍晋三、习近平之后到访白宫的第三位领导人。访问带来多份贸易协议，但更重要的是，双方相互保证继续合作的意愿。如果特朗普在11 月亚太经合组织期间到访越南，两国有望继续改善关系。

东南亚各国易受到大国竞争的影响，近年来部分区域国家的政府立场偶尔出现调整。鉴于目前东南亚各国的地缘政治与国家利益考虑分歧巨大，越南的情况不能成为处理中国的模式。由于东南亚的政治动态变化迅速，反应权力变动的活跃性，任何模式都只有较短期的有效性。不过，鉴于与中国博弈的记录，越南可以作为一种参考起点，尽管没有应对中国的通行方法，但至少越南和其他东南亚国家应当注意3 点。

首先，必须看到并非所有的对中国经济接触都是好事，可能成为“债务陷阱”。许多中国的投资战略能够带来短期有形收益，但长期将成为北京的杠杆。目前，多数东南亚国家忙于内政，因此注意力相对内转。对部分东南亚国家而言，中国作为一种经济机遇，诱惑大于威胁。但对于所有东南亚国家而言，在机遇和威胁之间达成平衡是一种普遍挑战。越南位于感受“中国威胁”的前沿。实际上，是中国的威胁推动越南采取前瞻性的国防、外交和贸易政策决定。目前的地缘政治结构变化重在提醒越南警惕中国过于强大。其他东南亚国家也必须看到经济诱惑背后是长期、巨大的成本。不对称关系要求小国维持战略灵活。大陆东南亚国家就位于中国边界，因此面对联通中国的基础设施投资影响。以湄公河次区域为例，尽管得到中国投资的改善，但也经历了中国投资的大坝造成的影响，后者冲击水源分配和农业产出。

其次，越南和其他东南亚国家需要持续修正战略，应对中国在各方面的能力提升。理解中国的战略文化和历史背景有利于越南领导人，但他们还不能自满，现代战争具有综合特点，导致对抗中国的工作更加复杂，也比以往更难应付。经济、生态、外交、心理和信息战的威胁超过常规战争。中国寻求在军事、经济、能源或者技术等各种力量领域实现领先。中国正在增加其对惩罚性和引诱性在内的各种胁迫方式的掌握能力，并将其转换为政治工具。

最后为了有效应对中国，越南和其他国家应当避免单独行动。东南亚国家必须合作并联络国际社会，运用法治。确保一种与东南亚伙伴国的联系，并强化东盟对区域议程的投入。河内需要强化其对东盟团结的支持，并与同样基于捍卫东盟地位的新加坡实现协调，从而确保其他邻国意识到区域和国家安全利益的关联性。

美中竞争与违禁品贸易

差 温

美国和中国彼此争夺对于东南亚的政治和经济影响力。区域内国家致力于管控对外关系，从而避免成为大国竞争的牺牲品。但是也有少数领域，各国可以从大国介入中获益。随着跨国恐怖主义威胁的升级，美国和中国还与东盟合作应对国际安全议题。作为东盟的战略伙伴，美国和中国都在这些非传统安全威胁领域发挥建设性作用。

但是，尽管美中参与反恐、应对网络犯罪等议题，由于问题的迫切性得到公众的关注，但两国在区域长期议题，如人口/毒品交易以及跨区域雾霾污染，并未引起关注，并且经常由于南海一类的话题被公众讨论所忽略。本文探寻美中的东南亚竞争对于东盟打击非法贸易努力的影响，包括对禁毒贸易的影响。文章认为，美中接触对本区域的助益不大，因为，区域内各国对这些议题的立场不同。但是，东盟可以通过利用大国竞争，获得更多利益。

围绕毒品、野生动物和木材产生的非法贸易成为东盟各国的阴暗面。各国国内的违禁药品使用情况破坏了东盟在2015 年实现“无毒品东盟”的期望。根据联合国公布的《2016年世界毒品报告》，域内罚没的麻黄碱类药品从2009 年到2014 年增加了4 倍。非法走私野生动物是另一大区域问题，东盟区域成为这种数十亿美元贸易的产地、市场兼全球转运点。木材走私也成为各国，尤其是缅甸和印度尼西亚的重要问题，损失的林木达到数百万公顷。

在打击这类违法贸易的过程中，东盟建立了与美国和中国的机构联系。对于东盟而言，两个超级大国基于其竞争性利益，呈现了不同的立场。中国对于东盟成员国而言，是一个重要的国家，不过，对于那些与之陆地领土毗邻的国家更重要。同时，东盟国家也是中国重要的政治、战略和经济伙伴。区域内的跨国犯罪属于双方共同关注的议题，因为中国与3 个东南亚国家，即缅甸、老挝和越南共享4000 公里边界。

中国的安全学者从国内安全的角度看待与东盟和其他区域论坛的非传统安全接触。中国的国内安全开支增幅正在超过其防务开支，这一现象表明中国政府关注于维持本国的法律与秩序。2004 年签署、2009 年更新的《非传统安全领域议题合作合作谅解备忘录》以及根据备忘录制定的《行动计划》推动了东盟与中国在部长和高级官员层面的合作，同时也推动双方执法部门建立信息交换、联合训练和其他合作机制。

不过，地方层面对中国中央政府的解释与执行有别。由此导致东盟国家难以管控复杂的区域执法环境。中国保护其公民的需要，以及东盟境内各级机构存在的腐败和冲突，导致在政策执行层面难以见效。

与中国相比，美国与东盟就货物违禁品贸易的合作相对于其他区域议题的合作较为低调。与中国的官方主导路线不同，美国与东盟的反违禁品互动回避采取国际协议的形式，也不存在签署高层次政策接触。至2016 年为止，东盟高级官员与美国同行就跨国犯罪进行了8 轮磋商，但内容主要聚焦恐怖主义和网络犯罪等其他议题。尽管美国对东盟的禁毒工作持批评态度，但还是在双边基础上提供援助。2015 年，美国共为亚太区域的各种反毒品项目提供了3230 万美元援助，其中2860 万美元流向东盟国家。

美国就非传统安全议题与东盟区域的低层级接触有两个理由。首先，东盟与美国的关系只是在2015 年于吉隆坡举行的第3 届东盟-美国峰会上才升级为战略伙伴关系。中国在13 年前的2003 年就已经与东盟建立战略伙伴关系。因此，美国-东盟的机构间接触还处于襁褓阶段。机构间接触的重要意义在于，其互动涉及各级别政府机构间的接触，为彼此学习和发展关系提供机遇。其次，尽管涉及毒品、野生动物和木材的违禁品贸易属于区域内的重要非传统安全议题，但在美国的角度看来，这并非主要问题，其并未严重影响美国的国内安全。2016 年2 月加州东盟-美国峰会以后，美国与东盟的互动密度正在增加。但是，在美国走出政策层面互动，参加执法层面互动，走出双边，加入多边合作之前，双方的合作仍有待时间考验。

美中在东南亚的竞争尚未以正面或负面方式影响打击违禁品贸易的工作，而区域内国家也还未有效推动美中参与区域内非法贸易的治理工作。美国对东盟区域的接触伴随有利的规则性议程，在打击违禁品流动方面强调双边模式。而中国的接触获得更积极的东盟层级授权，但在进入执行层面仍然有待努力。未来，东盟最好能够有效管控两个超级大国的竞争本能。如果东盟能够创建实用的多边安排应对非法活动，将有助于推动美中之间的建设性竞争。

美中竞争与反恐

艾琳娜·努尔

对比中国和美国与东南亚国家的反恐接触表明，合作在部分国家之间比在其他国家间更成熟。这种情况源于部分国家自身的威胁认识、国家安全优先事项以及历史经验。尽管美中与东南亚国家经常做出反恐合作声明，但事实是，只有部分东南亚国家，即菲律宾、泰国、印尼、马来西亚和新加坡聚焦反恐工作训练，且他们的工作主要与美国而非中国合作。

21 世纪的最初10 年，区域内外的事态变化导致东南亚反恐工作的重要性突然增加。尽管早在独立前，打击各种恐怖活动就已经成为东南亚区域的常态，但是“9·11”事件还是突然、不幸和不公平地导致东南亚区域成为恐怖主义问题焦点。基地组织与当地和区域性的恐怖组织网络如祈祷团和阿布萨耶夫组织的关系，导致东南亚被描述为美国全球反恐战争的潜在“第二战线”。尽管东南亚各国基于其中的暗示和寓意，强烈反对这一界定，但反恐议程最终还是决定了东南亚各国与美国诸多双边倡议、演习关系的主题，区域各国也尽可能予以合作。

多数合作得到积极欢迎。由于美国对此前反恐能力有限的区域各国提供慷慨资助，这种关系并无害处。比如建立成为“88 分遣队”的印尼反恐特种警察部队，获得美国国务院“反恐协助项目”（Antiterrorism Assistance Program）的年均4000 万美元资助。美国同时为建立位于马来西亚的“东南亚区域反恐中心”（the Southeast Asia Regional Centre for Counter-Terrorism,SEARCCT）做出巨大贡献。2006 年中，美国成为该中心最大的训练课程提供方，同时还继续支持该组织的研究和训练倡议。目前，美国为马来西亚提供的反恐叙事倡议旨在填补该国的反极端化工作空白。

对于美国的长期条约盟友，如菲律宾和泰国，反恐合作自然融入正式的防务安排。作为“肩并肩02-1/菲律宾自由之鹰行动”的组成部分，菲律宾和美国着手从菲律宾的巴西兰省驱逐阿布萨耶夫人员，并开展域内的基础设施建设及社区项目。即便在2007 年取消肩并肩期间，美国仍然继续对菲律宾的反恐援助。

尽管美国主要聚焦打击世界其他区域的恐怖主义，但美国-东南亚的反恐合作聚焦民政能力、机构、执法能力和情报交换建设。这种情况出现的部分原因在于东南亚视恐怖主义为犯罪而非战争的立场，以及过往应对反政府颠覆组织时争取民心的经验，此外，也涉及部分东盟国家敏感的文官-军人关系。由此导致，美国国务院、中央情报局、司法部一类的机构引领接触东南亚各地对口部门和执法人员的工作。比如，国务院曾经为数百名印尼警察官员提供训练设施，后者转而为其同事提供危机反应、警犬使用（K-9）和爆炸物调查方面的训练。2003 年8 月，美国与泰国就围捕穆斯林祈祷团领导人汗巴里开展情报交换工作，成就尤为瞩目。此外，尽管面对来自马拉坎南宫的言论，但是美国与澳洲等伙伴国家继续为菲律宾提供很重要的侦查和情报协助工作，应对最近几个月以来的马拉维围攻战。

除了双边接触，美国还通过各种区域和国际项目与东盟国家开展集团接触。项目包括“东南亚合作与训练”（简称SEACAT），同时也运用东盟所领导的框架安排。美国与东盟国家在东盟区域论坛上开展多边反恐讨论，同时在东盟防长扩大会议机制下，就应对恐怖主义的战术开展军事演习。首次这样的演习于2013 年9 月在印尼举行，最近一次于2016年5 月在文莱举行。

除了与印尼的接触，中国与其他东盟国家的反恐伙伴关系相对仓促，而且主要通过区域倡议和框架。比如《落实中国-东盟面向和平与繁荣的战略伙伴关系联合宣言行动计划（2016-2020）》简单提到反恐构成区域的非传统安全议题，能够通过信息、经验和有效实践分享获益。双方的其他接入点包括东盟区域论坛以及“亚洲相互协作与信任措施会议”（the Conference on Interaction and Confidence Building Measures in Asia）。中国领导人曾于2014-2016 年与会，寻求扩大与东南亚国家的反恐合作。

但总体而言，相对于美国，中国与东盟的反恐接触较为初级、简单。原因可能在于几点：首先，中国主要关注卷入海外暴力的新疆恐怖主义问题，比如2015 年曼谷的四面佛爆炸案、在苏拉威西的泰国或者东印尼圣战者。现在讨论上述举措将如何在近期内影响东南亚与中国的反恐互动为时尚早，因为卷入上述活动的新疆恐怖分子不多。不过，如果参与的好战活动的频率增加或者持续，中国可能试图寻求通过引渡，开展更多实质性合作。中国已经表示了对参与区域内反恐倡议的更大兴趣，且自2011 年以降，业已和印尼达成4项反恐磋商机制，以及多个聚焦反恐的联合军事演习。2016 年，中国又宣布将为马来西亚的“区域数据反信息通信中心”（Regional Digital Counter-Messaging Communications Centre,RDC3）的运作提供技术支持。

其次，尽管存在上述举措，且尽管中国与区域国家如马来西亚、新加坡的关系数十年来日益稳定，反恐合作仍然进展缓慢，部分原因在于双方关系中过去共产党活动的复杂历史。随着基地组织和伊斯兰国一类组织崛起，过去的记忆必然被冲淡，但是与美国不同，目前没有恐怖主义悲剧和事件影响中国与东南亚的关系。

同时，相对于双方之间庞大的贸易与投资，中国与东南亚的防务和安全关系水平几乎可以忽略。因此双边之间几乎不存在扩大覆盖反恐合作的天然起点。当然，这种局面正在缓慢改变，不过无法媲美众多东南亚国家与美国在反恐领域数十年的合作与信任。

东南亚与中国还有其他途径建立反恐关系。强大的贸易与投资纽带是一种有益但有限的基础。还需要在安全领域的多个议题方面，为了有效合作的目标建立信任，特别是在出现毁灭性攻击，双边关系面临考验的情况下。

尽管东南亚已经就反恐与美国建立了一定程度具有可预见性的熟悉关系，但“9·11”袭击之后的几年里双边关系并非毫无困境。不过东南亚并未忽略，尽管美国似乎在政治和外交上对该区域不感兴趣，但在遭到攻击以后，重新聚焦，有时甚至是过度聚焦东南亚区域的反恐议题并无困难。不过，随着双边合作迅速转移到长期能力建设领域，双方之间有望围绕恐怖主义威胁，形成更为深入的相互理解。

撰文期间，就特朗普时代可能开展的美国与马来西亚的反恐合作发表评论可能为时尚早。《2014 年美国-马来西亚全面伙伴关系》意在实现制度化，并通过隔绝政治变化，减少对双边关系的影响。但其内容只简单地提到通过推动宽容与宗教间的相互理解应对暴力与极端主义。如果目前的发展趋势延续，即便这点要求也可能难以实现。特朗普团队在选战期间对穆斯林群体的敌对言论令穆斯林主导的马来西亚感到不安。此外，在其执政最初几周里，特朗普对移民的行政命令导致许多人猜测马来西亚是否会成为登上下一份审核清单的国家。政策用语和实质的变化强调“极端伊斯兰恐怖主义”，表明特朗普政府也将加强穆斯林和伊斯兰教的被针对感。这也强化了人们对于美国反恐动机阴谋论长期以来的猜测心理。这种状况，也将在长期层面上影响反恐战争及美国与东南亚及东南亚以外区域的合作。