单独提起的行政赔偿诉讼审理问题研究

殷勤

当公权力行为造成公民合法权益损失时，国家应当对公民合法权益的损失进行填补。一般认为，合法公权力行为造成公民权益损失的，国家需补偿；违法公权力行为造成公民权益损失的，国家需赔偿。①如杨建顺教授认为：“行政补偿，是行政主体及其工作人员因其合法行为给公民、法人或者其他组织的合法权益造成特别损失，国家予以救济的制度；行政赔偿，是行政主体及其工作人员在执行职务过程中，违法行使职权，侵犯公民、法人或者其他组织的合法权益并造成损害，依法由国家向受害人承担赔偿责任的制度。”参见杨建顺：《行政法总论（第二版）》，北京大学出版社2016年版，第332-338页。就诉讼形成的原因力都是公权力的作用而言，行政赔偿诉讼与行政诉讼具有亲缘性，而对于公权力作用与具体损害之间的关系，行政赔偿诉讼与民事侵权诉讼也具有相似性。正是由于行政赔偿诉讼与行政诉讼以及民事侵权诉讼的相似关系，以及现行法规范的欠缺，人民法院在处理行政赔偿争议时，会同时受到两种诉讼构造的影响，在两类诉讼间摇摆。诉讼结构即受诉法院与两造之间成立的诉讼关系，②参见段文波：《起诉程序的理论基础与制度前景》，载《中外法学》2015年第4期。诉讼结构定位不同，相应的审判规则设计也不相同。

一、问题的提出

《国家赔偿法》规定了“行政（单独）赔偿”与“行政诉讼附带赔偿”并行的行政赔偿争议解决方式，公民既可以直接起诉行政机关请求赔偿，也可以在争议行政行为合法性时附带请求赔偿。在诉讼结构上，行政诉讼附带赔偿是从属于撤销诉讼、义务诉讼、一般给付诉讼等行政诉讼类型的，主要争议的是行政行为合法性问题，赔偿居于从属地位，法院认为不存在违法情形时，一般不再审查赔偿请求成立与否。行政赔偿诉讼虽然也考查行政行为的合法性，但主要是将行政行为合法与否，内置于行政侵权法律关系是否成立，即作为侵权赔偿的构成要件之一加以考虑。因此，行政赔偿诉讼与行政诉讼附带赔偿的诉讼结构并不相同。

围绕上述不同认识，实践中此类案件在诉讼类型、诉讼要件、审理对象、处理结果、判决方式等方面均分歧较大。一是对行政赔偿诉讼类型和审查对象，有的认为属于撤销诉讼，认为请求撤销的对象是赔偿义务机关作出的先行处理决定或者拒绝决定，①参见周学勇诉江苏省如皋市吴窑镇人民政府行政赔偿案，江苏省南通市中级人民法院（2016）通中行终字第489号行政判决书。有的认为属于义务诉讼，认为赔偿义务机关对赔偿申请不予答复时，应当责令作出处理，②参见王春芳诉江苏省南京市溧水区人民政府行政强制及行政赔偿案，江苏省高级人民法院（2016）苏行终550号行政判决书。也有的认为属于一般给付诉讼，而无需对先行处理行为的合法性作出评价；③参见陈长贵诉浙江省人民政府行政赔偿案，浙江省高级人民法院（2016）浙行赔终39号行政赔偿裁定书。二是对行政赔偿诉讼的诉讼要件（起诉条件），有的将经过先行处理作为前置程序，将未经先行处理作为排除诉讼的障碍事由，④参见张卫斌、陈春晓诉杭州市人民政府行政赔偿一案，浙江省高级人民法院（2016）行01行赔初1号行政赔偿裁定书。有的直接对赔偿请求进行实体审理；⑤参见郑玉春诉福建省莆田市荔城区人民政府行政赔偿一案，福建省莆田市中级人民法院（2015）莆行初字第96号行政赔偿判决书。三是对行政行为违法与赔偿的关系，有的将经过违法确认程序作为诉的构成要件，⑥参见朱爱清等92人诉福建省仙游县人民政府行政赔偿案，福建省高级人民法院（2016）闽行终142号行政赔偿裁定书。有的将行政行为是否违法作为案件审查要件把握，⑦参见杨金华诉浙江省杭州市西湖区人民政府行政赔偿案，浙江省高级人民法院（2016）浙行赔终46号行政赔偿判决书。还有的在行政赔偿诉讼中一并对行政行为是否合法作出评判，⑧参见林中辰诉南京市浦口区人民政府行政赔偿案，江苏省南京市中级人民法院（2014）宁行初字第44号行政判决书。亦有法院当事人起诉的一个行政附带赔偿诉讼，拆分成行政诉讼和行政赔偿诉讼两个案件；①参见林海明诉福建省泉州市泉港区人民政府等行政赔偿案，福建省高级人民法院（2017）闽行赔终11号行政裁定书。四是对不符合赔偿情形的处理，有的前置作为诉的利益的构成要件把握以裁定驳回起诉，②参见邱小天诉上海市长宁区人民政府行政赔偿案，上海市第一中级人民法院（2016）沪01行初347号行政裁定书。有的判决驳回诉讼请求；③参见施美英诉浙江省人民政府行政赔偿案，浙江省杭州市中级人民法院（2013）浙杭行赔初字第3号行政赔偿判决书。五是对赔偿与补偿的关系，有的认为赔偿与补偿具有同源性，④参见长兴长日食品有限公司诉长兴县人民政府行政赔偿案，浙江省高级人民法院（2016）浙行赔终2号行政判决书。有的虽承认赔偿的实质系补偿，但同时认为请求赔偿没有实体法和诉讼法上的依据，因而判决驳回赔偿请求，⑤参见许水云诉浙江省金华市婺城区人民政府行政强制及行政赔偿案，浙江省高级人民法院（2017）浙行终154号行政判决书。还有的判决赔偿直接损失，但对预期损失等不予支持。⑥参见黄环球诉福建省石狮市人民政府等行政赔偿案，福建省厦门市中级人民法院（2016）闽02行赔初1号行政赔偿判决书。

上述不同处理，反映出单独提起的行政赔偿诉讼这一诉讼类型存在被“挂起”和“挤出”的危险。但是，本文的分析将指出，较之行政诉讼附带请求赔偿，行政赔偿诉讼更匹配所涉及的行政侵权法律关系，更有利于发挥当事人主体作用，更能通过先行处理程序过滤纠纷、固定证据，更易于一次性解决纠纷。

二、制度定位

“政府的赔偿责任是建立在放弃主权豁免原则这一基础上的，国家立法机关在同意国家赔偿时可以规定其认为适当的条件。”⑦王名扬：《美国行政法（下）》，北京大学出版社2016年版，第545页。现行法是将行政赔偿责任作为公法责任，将行政赔偿诉讼作为公法诉讼加以规定的。

（一）行政侵权赔偿之本质

借助霍菲尔德法律概念的分析，可以对行政侵权中的权力、权利和责任概念作出更为细致的考察。一般认为，在公权力主体（权力主体和责任主体）之间并非完全的“权利—义务”关系，行政机关作出行政行为设定行政相对人权利义务，本质是行使权力（power）的表现，行政相对人则有责任（liabilities）承受这一法律关系且不能豁免（immunities）这一法律关系。只有行政行为违法无效时，行政相对人的责任状态才转变为权利（rights）状态，⑧参见郑春燕：《现代行政过程中的现代法律关系》，载《法学研究》2008年第1期。才具有请求权（结果除去请求权、金钱赔偿请求权），此时行政机关则处于无权利和负担义务（duties）的状态。⑨参见蒋成旭：《论结果除去请求权在行政诉讼中的实现路径》，载《中外法学》2016年第6期。由于行政诉讼对行政行为是否合法是具有专属管辖权和判断权，故而立足于公民从被动的责任状态向主动的权利状态转变这一角度来看，行政诉讼与行政赔偿诉讼的联系更为紧密。

立法演进上，1986年《民法通则》第121条最早规定了国家赔偿责任的民事责任属性，即“国家机关或者国家机关工作人员在执行职务中，侵犯公民、法人的合法权益造成损害的，应当承担民事责任”，1989年实施的《行政诉讼法》第67条则废止了上述规定，即“公民、法人或者其他组织的合法权益受到行政机关或者行政机关工作人员作出的具体行政行为侵犯造成其损害的，有权请求赔偿。公民、法人或者其他组织单独就损害赔偿提出请求，应当先由行政机关解决。对行政机关的处理不服，可以向人民法院提起诉讼”，这也在《国家赔偿法》中得到确认。2015年《行政诉讼法》修改后，除对《国家赔偿法》中有关行政赔偿程序部分不再重复规定外，又增设了行政赔偿案件的一般举证责任和特别举证责任、行政附带赔偿的判决方式等内容，现行《民事诉讼法》则不再对行政赔偿问题作出规定。

（二）单独提起的行政赔偿诉讼类型

在此需要区分两种诉讼类型，一是课予义务之诉；二是公法上一般给付之诉，两者虽同为义务之诉，但诉讼结构截然不同。课予义务之诉的目的是要求行政机关作出一定的行政处分，以形成、变更或者消灭行政法律关系。在课予义务诉讼中，原告起诉的实质是对行政行为（不作为）的撤销，且条件成熟时法院还可以直接判令行政机关为一定行为，创设相应行政法律关系。因而，课予义务诉讼实则为形成之诉。给付之诉的对象是客观上已经形成的行政法律关系，本质是对客观上已经形成的法律关系的确认。在给付之诉中，原告的请求权基础并不是直接来源于法律规范，而是来源于客观上已经形成的法律关系。在行政赔偿诉讼中，尽管争议的焦点可能在于所涉行政行为是否合法、行政行为与原告主张的损害是否具有因果关系等，但这并不妨碍行政赔偿诉讼的目的是要解决原告所提出的赔偿请求能否成立这一中心议题。在行政赔偿诉讼中，“法官必须裁判的是双方当事人之间关于一项原告在诉讼中提出的请求权的争议。”①［德］迪特尔·梅迪库斯：《请求权基础》，陈卫佐等译，法律出版社2012年版，第1页。

行政赔偿诉讼中原告的请求权，在于原、被告在诉讼之前客观上已经发生的行政侵权法律关系，所要解决的是如何根据这一法律关系，确定原、被告的责任或者说主要是被告的责任问题。行政赔偿诉讼本身并不形成、变更或者消灭一个具体的法律关系，而是要在确认已经形成的行政侵权关系的基础上明确被告的具体义务。此即表明，行政赔偿诉讼既有显功能，也有隐功能，显功能是解决具体赔偿问题，隐功能是确认双方事实上已经存在的行政争权法律关系。因此，在现行法规范的框架下，行政赔偿诉讼可归属于行政诉讼中的给付之诉类型，而与课予义务诉讼、撤销诉讼大异其趣。此也意味着，行政赔偿诉讼在起诉条件、举证责任、审查对象、判决方式等方面，与撤销诉讼和课予义务诉讼是完全不同的。

三、与行政先行处理的关系

《国家赔偿法》虽然规定行政相对人可以在起诉行政行为违法的撤销诉讼中一并提出行政赔偿请求，但也明确规定在单独提起行政赔偿的场合下，需要行政机关先行处理。有观点认为，先行处理既不能有效回应赔偿请求人的赔偿请求，异化为不予处理，同时也限制了诉权。①参见杨海坤、章志远：《中国行政法基本理论研究》，北京大学出版社2004年版，第557页。形成这一认识的主要原因，一方面在于法律对先行处理规定过于简单，以致实际作用发挥有限，另一方面也与行政机关、人民法院对先行处理认识不到位有关。

（一）先行处理再认识

行政侵权是一种特殊的权力实现状态（权利被侵犯状态），先行处理则是对这一特殊状态的特别程序规定。当事人在起诉请求赔偿之前，先行申请由行政机关处理作出赔偿或者不予赔偿决定，在美国、奥地利、瑞士、韩国、我国台湾地区等都有规定，可谓世界通例。设立先行处理程序，主要是为了有效解决相应的纠纷，同时也是为了减轻法院的工作。如美国1946年制定的《联邦侵权赔偿法》虽然规定了行政赔偿的行政处理程序，但同时规定当事人可以不经行政处理而直接向法院起诉，但由于直接向法院起诉的案件太多，判决耗时太久，并且由法院直接判决效果也不好，以致大量的赔偿案件无法有效和及时处理，反而在客观上减损公民的赔偿权。至1966年修改《联邦侵权赔偿法》时，就明确规定履行行政赔偿程序是法院取得管辖权的前提。②参见王名扬：《美国行政法（下）》，北京大学出版社2016年版，第554页。通过把处理政府侵权赔偿的重心转移至行政机关，使得法院事实上成为解决问题最后的手段，如果赔偿问题能够用简易、迅速、廉价的方式解决，就不必用费时费钱的复杂程序解决。可见，既然《国家赔偿法》明确规定了先行处理程序，那么最重要的工作就是通过解释的方法，妥当地运用先行处理程序，以充分发挥其效用。

（二）诉讼衔接

适用先行处理程序，既要遵循程序法定性，也要遵循协商对等性。

第一，根据赔偿数额确定原则，赔偿请求人在先行处理程序中应当提出明确具体的赔偿请求，以便利行政机关迅速作出决定，“如果不要求提出一个确定的数额，则等于鼓励当事人隐藏重要的信息。”①王名扬：《美国行政法（下）》，北京大学出版社2016年版，第556页。未提出确定赔偿请求视为权利抛弃，在诉讼中要求的案涉赔偿请求不得超过先行处理程序中要求的赔偿，但可以要求行政机关赔偿因经过先行处理而得不到公平合理赔偿时增加的损失。

第二，赔偿请求人在先行处理程序中，应当提供支持其请求的相应的证据，赔偿请求人在申请赔偿之前取得而在先行处理程序中未出示的证据材料，法院在嗣后的诉讼中不予接纳。②参见陈清秀：《行政诉讼法》，法律出版社2016年版，第184页。对因行政机关的原因导致赔偿请求人举证不能的，赔偿请求人仅提供其实际遭受损失的初步证据或者线索，不能视为未提供支持其请求的证据。

第三，行政机关应当听取赔偿申请人的意见，并向赔偿申请人出示相关证据材料，以便双方能尽速达成共识、确定赔偿范围、赔偿标准、赔偿方式。双方达不成一致的，行政机关应当作出赔偿决定书，赔偿决定书应当载明具体理由和证据清单。行政机关在先行处理程序中未出示的有利自己的证据在诉讼中出示的，人民法院不予接纳；行政机关在先行处理决定中自认的事实和确定的赔偿方式、赔偿标准、赔偿范围等，在嗣后诉讼中一般不得主张与之相反的事实以及减轻赔偿责任。

第四，在决定不予赔偿时，应当区分“未提出有效申请”和“不符合赔偿条件”区别处理。如，经行政机关要求补正后仍未提出具体明确的赔偿请求、被请求的行政机关不是因其致害行政机关等，属于未提出一个有效的赔偿申请，行政机关应当作出不予受理决定，以与一个有效的赔偿处理程序相区别，在嗣后当事人申请符合法定形式条件时，行政机关不能以当事人重复申请为由拒绝。又如，致害行为系行政机关工作人员与行使职权无关的个人行为、未造成实际损害等，属于不符合赔偿条件，行政机关应当作出不予赔偿决定。

第五，行政机关作出不予赔偿或者赔偿决定没有得到人民法院支持时，对于赔偿请求人在诉讼中提出的要求行政机关赔偿因经过先行处理而增加的合理损失，人民法院予以支持。

（三）比较优势

行政赔偿诉讼较之行政诉讼附带行政赔偿仍有如下优势：

第一，区别于行政诉讼附带请求赔偿属于撤销诉讼类型，行政赔偿诉讼一般给付诉讼的诉讼结构，更匹配于诉讼所主要涉及的侵权法律关系和赔偿请求权问题，更能体现双方当事人诉讼地位的对等性。

第二，由于先行处理与行政赔偿诉讼在诉讼衔接上遵循协商对等、证据开示、证据失权和适度惩罚等赔偿原则，这意味着行政机关既不能随意地作出一个不予赔偿决定，也不能故意隐瞒或者不主动调查和出示证据，这就会使先行处理程序的实效性得到极大增强，因而也能有效地减少诉讼。

第三，先行处理程序的有效实施可以减少人民法院取证方面的困难，从而可以更专注于对侵权法律关系的构成、证据的有效性、以及赔偿范围、赔偿标准、赔偿方式等方面的审查，进而将行政赔偿诉讼建构成类似于行政诉讼的复审程序，这可以极大提高行政赔偿诉讼的实效性。

第四，在附带提起行政赔偿诉讼中，由于双方并没有就侵权法律关系、与赔偿相关联的证据等重要法律和事实问题加以先行固定，而行政机关也无需受先行处理“束缚”，这既会增加人民法院对事实审的困难，也给行政相对人能否得到赔偿带来更多的不确定性。

第五，在附带提起行政赔偿诉讼中，基于判决审慎性，人民法院仍可能作出一个仅确定赔偿对象、赔偿范围、赔偿标准、赔偿方式的框架性附带赔偿判决，而行政机关则要基于人民法院的判决再作出一个赔偿决定，行政相对人不服的，仍然可以提起行政赔偿诉讼，如此叠床架屋，既增加人民法院审理负担，也增加当事人讼累。

四、“行政违法”作为诉讼要件

行政诉讼中，行政行为违法是作为实体审查要件存在的，但在行政赔偿诉讼中，行政行为违法既在实体上涉及赔偿请求权能否实现的问题，也在程序上涉及公民提起行政赔偿诉讼是否具备诉的利益，能否进入实体审理的程序问题。

（一）“违法”与“不法”

一般而言，故意违法是民法上侵权责任的构成要件之一，如果承认行政赔偿诉讼属于侵权赔偿，似乎也应当沿用“违法”的过错原则。但一方面，侵权责任并不仅仅存在过错责任，同时也存在无过错责任以及推定的过错责任；另一方面，既然在现行法框架下行政赔偿诉讼归属于给付行政诉讼类型，则在具体判断行政赔偿诉讼的归责原则时，也应当以行政诉讼的归责体系为基本判准。另外，在参考民法上侵权责任的归责体系以确立行政赔偿诉讼中的归责原则时，还应当植入和考量行政侵权这一特殊要素。

行政诉讼中的归责原则主要见之于《行政诉讼法》第70条。从该条有关行政行为的撤销要件规定看，除“滥用职权”被认为需具备主观故意要素以外，其他撤销要件都以客观上违反法规范为标准，并不考虑主观过错问题，且也不区分是具体行政行为还是事实行为。因此，行政诉讼在审查判断行政行为违法时，并不主要涉及行政机关的主观过错问题，只要存在对法规范的违反即属于违法。或者说，行政诉讼的归责原则主要采客观化标准，这也表现在行政诉讼附带赔偿案件的审理过程中。在此类诉讼中，虽然只有经审理发现行政行为存在撤销情形即行政行为违法时，法院才会进一步审理赔偿问题，但也并不存在行政机关存在主观上过错才会判决赔偿。显然，如果认为行政赔偿诉讼采过错责任，而行政诉讼附带赔偿采违法责任，是难以接受的。将违法与过错二分，既强调行政行为违法性，又要求原告对行政机关在主观上存在过错加以证明，事实上也很难实现。反之，如采用违法而非过错归责原则，则可以有效降低原告的举证负担。

民法上有关侵权法学说和判例，也呈现出过错的客观化趋势。①参见王泽鉴：《侵权行为法（第一册）》，中国政法大学出版社2001年版，第230页。所谓过错的客观化，是指将原来隐匿在主体行为背后的主观故意或者过失样态，通过规定具体行为违法的客观标准，使行为主体的注意义务客观化、可视化，当行为人违反这些客观的标准，就推定存在主观过错，产生相应的违法责任。②参见蔡仕鹏：《行政赔偿违法归责原则的合理定位》，载《行政法学研究》2008年第1期。可见，违法责任说到底就是推定的过错责任。也有论者指出，行政行为被撤销或者确认违法，即表明行政机关未尽法律上的合理注意义务，存在过错。③参见何海波：《论行政行为明显不当》，载《法学研究》2016年第3期。

因此，《国家赔偿法》第2条第1款“违法行使职权……”被修改为“行使职权……”，应当解释为是为了在法体系上与《宪法》规定保持一致，但此并不表明《国家赔偿法》也同时将国家赔偿责任的归责原则修改为过错责任。而结合《国家赔偿法》第3条、第4条有关行政赔偿的具体规定来看，其确立行政赔偿的条件仍然规定的是“违法”而非“不法”，即原则上行政赔偿诉讼仍宜采行政行为“违法”的判断标准。

（二）诉讼要件

诉的利益是诉权的构成要件。狭义的诉的利益理论认为，只有在具有利用诉讼制度的必要时，即原告客观上确实需要法院帮助其实现权利，才能启动诉讼，而不允许以任何形态利用诉讼制度。④参见王贵松：《信息公开行政诉讼的诉的利益》，载《比较法研究》2017年第2期。依据当然解释，可以将《国家赔偿法》第3条和第4条视为行政赔偿诉讼诉之利益基础规范。

虽然《国家赔偿法》取消了违法确认程序，但在不考虑其他起诉条件情形下，仍然不能认为行政相对人可以一概不经过对行政行为的违法确认而直接提起行政赔偿诉讼。《国家赔偿法》第9条第1款只是规定当存在该法第3条、第4条规定情形时，行政机关应当承担赔偿责任，而第3条、第4条明确规定行政行为违法是责任承担的前提。因而，取消确认程序，并不能当然得出行政机关承担行政赔偿责任不需要行政行为违法这一基本前提。在我国台湾地区，如果原告之前已经提起行政诉讼而行政法院也已经判决宣告行政行为合法的，其嗣后选择向普通法院起诉请求行政赔偿，普通法院仍会以原告所诉不具有请求权为由予以驳回。①参见伍劲松：《台湾行政赔偿制度研究》，载《台湾研究集刊》2002年第1期。美国普通法院对于类似情形也会作出类似处理。②参见王名扬：《美国行政法（下）》，北京大学出版社2016年版，第545页。那么，是否行政行为没有被确认违法就概无例外驳回原告起诉？亦值得进一步分析。

原则上，可诉的行政行为大体包含行政法律行为和行政事实行为，前者又包括协议类行政行为和具体行政行为。虽然协议类行政案件也涉及行政赔偿问题，但考虑到《行政诉讼法》对此类诉讼有专门规定，故对相关行政赔偿纠纷仍宜在协议类行政诉讼中处理。对于具体行政行为，基于公定力原理，其行为效力如果不是被行政复议、行政诉讼程序撤销或者确认违法又或者被行政机关自行撤销，就不产生相应形成、变更或者消灭行政法律关系的后果，故而无论原具体行政行为是授益性、侵益性或者复效性行为，仅由于该具体行政行为作出和生效，行政相对人尚不享有相应的赔偿请求权，不能迳行主张行政机关承担赔偿责任。行政事实行为由于只具备相应的行为效果，而不产生行为效力，因而并没有公定力原理适用的余地。因而，在涉及行政事实行为赔偿诉讼中，行政相对人并非当然不具备赔偿请求权，即并不能仅以行政事实行为没有被确认违法就认为不符合起诉条件。比如，在民事侵权诉讼中，也并不存在将侵权行为不法作为起诉条件看待的问题，而是作为本案审理要件加以把握。

五、赔偿责任与补偿责任的竞合

原则上，行政相对人既有要求行政补偿的权利，也有要求行政赔偿的权利，但由于权利所指向的客体（房屋所有权）是同一的，所以存在请求权选择（竞合）的问题。行政相对人既可以基于行政补偿法律关系和补偿请求权起诉要求市、县人民政府履行补偿安置职责，也可以基于行政侵权法律关系和赔偿请求权起诉要求市、县人民政府承担行政赔偿责任。对于行政相对人选择的不同救济途径，人民法院应当予以尊重。

在行政相对人选择行政赔偿的场合下，由于《国家赔偿法》第32条仅规定国家赔偿以支付赔偿金为主要方式，能够返还财产或者恢复原状的，予以返还财产或者恢复原状，会导致赔偿责任方式少于补偿责任方式，以及赔偿金额少于补偿金额的问题，并客观上造成行政机关实施违法行为比实施合法行为成本更小，这显然不符合《国家赔偿法》既保障公民、法人和其他组织依法取得国家赔偿权利，又监督国家机关依法行使职权的立法目的。

最高人民法院在陈山河诉洛阳市人民政府行政赔偿一案裁判中指出，任何人不得从自己的错误行为中获益。拆迁人和相关行政机关违法实施拆迁导致被拆迁人长期未依法得到补偿安置的，房价上涨时，拆迁人和相关行政机关有义务保证被拆迁人得到公平合理的补偿安置。被拆迁人选择房屋产权调换时，拆迁人和相关行政机关无适当房屋实行产权调换的，则应向被拆迁人支付生效判决作出时以同类房屋的房地产市场评估价格为标准的补偿款。①参见《最高人民法院公报》2015年第4期。而在许水云诉金华市婺城区人民政府行政强制及行政赔偿一案中，最高人民法院进一步认为，市、县人民政府未作出补偿决定又未通过补偿协议解决补偿问题情况下，违法强制拆除被征收人房屋，应当依法赔偿被征收人房屋价值损失、屋内物品损失、安置补偿损失等。人民法院在确定赔偿数额时，应当坚持全面赔偿原则，合理确定房屋等的评估时间节点，并综合协调适用《国家赔偿法》规定的赔偿方式、赔偿项目、赔偿标准与《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的补偿方式、补偿项目、补偿标准，确保被征收人得到的赔偿不低于其依照征收补偿方案可以获得的征收补偿。②参见《最高人民法院公报》2018年第6期。

如果适用《国家赔偿法》不能给予权利人必要的救济，不能体现公平合理原则，甚至还将助长行政机关违法行政，那么行政赔偿诉讼本身的公正性就是存疑的。最高人民法院通过上述案例，事实上对《国家赔偿法》第32条进行了目的性扩张，将包括“产权调换”在内的《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的补偿方式、补偿项目、补偿标准均纳入“国家赔偿以支付赔偿金为主要方式”中“主要方式”的范围，这意味着，“支付赔偿金”是国家赔偿的“主要方式”但不是“唯一方式”，从而使类似问题能够在司法层面得到妥善解决。

结 语

单独提起的行政赔偿诉讼更有利于发挥当事人诉讼主体地位，更能通过有效的先行处理程序过滤案件、固定证据、查清事实、解决纠纷。但实践中，这一诉讼功能还没有充分发挥。基于诉讼便利性考虑，当事人更易于选择行政诉讼附带请求赔偿而不是行政赔偿诉讼；行政机关与赔偿请求人之间缺乏相互信任，行政赔偿被异化为对行政不予赔偿或者象征性赔偿。

立足于现行法框架和法律制度实施的有效性，应当对行政赔偿诉讼结构问题加以重新认识和把握。一是诉讼要件把握上，应当区别所涉及的行政行为是行政处分（行政法律行为）还是行政事实行为，构造相应不同的诉讼要件（起诉条件）；二是审理对象确定上，行政赔偿诉讼应主要围绕原告主张的赔偿请求权是否具有事实和法律依据审理，其又具体包括对侵权法律关系的确认和对侵权责任的分配，而行政机关作出的赔偿或不予赔偿决定没有行政行为效力，但可以作为本案证据证明相应的案件事实，无须判决撤销；三是先行处理与行政赔偿诉讼衔接上，应摒弃将先行处理视为“门槛条款”的观念，充分认识到先行处理的争议过滤功能、事实固定功能和纠纷解决功能，经过先行处理是提起行政赔偿诉讼的前提条件；行政相对人向法院请求的赔偿金额原则上不得超过先行处理程序中向行政机关提出的赔偿金额；各方当事人在先行处理程序中应当开示证据，否则除新证据以外不得在之后的诉讼中提出；四是在举证责任分配上，原告应当对存在侵权法律关系以及具体的赔偿请求提供相应的证据，被告主张侵权法律关系变更或者消灭的，由被告提供相应的证据。考虑到对原告基本权利保护必要性、原被告双方事实上的不对等性、行政赔偿诉讼救济可得性等，在因被告原因导致原告举证不能情形下，对原告提出的合理损失等请求，被告否定原告主张的，被告应当提供相应的证据；五是在裁判方式选择上，对涉及土地房屋征收拆迁案件，在行政补偿责任与行政赔偿责任相互竞合情形下，应当坚持全面赔偿原则，综合协调适用《国家赔偿法》规定的赔偿方式、赔偿项目、赔偿标准与《土地管理法》或者《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的补偿方式、补偿项目、补偿标准，确保被征收人得到的赔偿不低于其依照征收补偿方案可以获得的征收补偿。