财政分权与城乡居民养老保险支出效率分析

吴廷帅

(山东财经大学,山东 济南 250014)

一、引言

自2014年开始，我国正式将新型农村社会养老保险(以下简称新农保)与城镇居民养老保险合并为城乡居民养老保险(以下简称城乡居保)，标志着我国正式建立完善的养老保险制度。作为一项普惠性政策,城乡居保在实施之初便立足于广覆盖、保基本、有弹性、可持续的方针,以满足广大群众的切身利益要求。随着我国人口老龄化日益严重,老年人的养老问题已经成为我国一个非常严峻的社会问题。城乡居保为广大农民群众以及未参加城镇职工基本养老保险的城镇居民的养老提供了可靠的制度保障。随着脱贫攻坚战的打响,城乡居保在兜底脱贫方面也发挥着不可或缺的作用:一方面减轻了贫困家庭子女的养老负担;另一方面为老年贫困人口提供了基本的生活保障,有助于其脱贫。城乡居保自实施以来已取得了不错的成果,同时也暴露出一些问题,其中对于城乡居保支出效率的评价一直是各方关注的重点,近年来对于城乡居保支出效率的研究大致可以分为两类。

一是对城乡居保支出效率水平的评价。刘晓玲等(2016)利用DEA方法,选取江苏省2008—2013年数据对城乡居保支出效率进行测算,结果表明江苏省城乡居保支出效率有待提高,全要素生产效率自2009年开始呈下降趋势,并指出其原因是技术创新退步所导致。许靖中和杨俊孝(2017)利用数据包络分析法构建了绩效评价模型,对2014年我国31个省(区、市)城乡居保的运行状况进行了综合评价,结果表明我国城乡居保整体运行状态较差,只有3个地区实现了资源的合理配置,其余28个地区均存在资源浪费的现象,区域间存在差异且发展不均衡，并提出如下建议:地方政府应该加大对城乡居保的重视，关注不同地区城乡居保运行情况的差异并从中吸取经验，合理引导资源的投入和产出以提高运行效率等。胡扬名和李涛(2019)借鉴改进的面板三阶段DEA模型对我国31个省(区、市)2012—2016年城乡居保支出效率进行测算,指出我国城乡居保支出效率处于较高水平,但仍存在一定的提升空间。

二是对城乡居保支出效率影响因素的分析。王丽(2015)将城乡居保放在当前城镇化进程中进行考察,剖析了中国城镇化对城乡居保全覆盖的促进效应和阻滞效应,并在此基础上提出了加快推进城镇化建设、消除公众误区、多方位壮大地方财力、尽快实现全国统筹等措施。刘新元(2017)对我国31个省(区、市)的城乡居保基金绩效进行DEA-Tobit两步法分析研究,发现各地区发展不平衡,普遍存在参保人员输出不足、基金收入不足、基金利用率不足等情况,同时指出城镇化水平、人均GDP对城乡居保的绩效具有显著的正向影响。

综上所述,现有文献对城乡居保的现状以及所面临的困境和问题等的定性研究较多,定量分析较少。而对于城乡居保的支出效率及影响因素也有不少文献进行了研究分析,但很少有文献涉及财政分权与城乡居保支出效率的研究。本文将利用数据包络分析法(Data Envelopment Analysis，以下简称DEA)和Malmguist指数法测算城乡居保支出效率并用Tobit回归模型分析财政分权、城镇化率等环境因素对城乡居保支出效率的影响，希望以此发现提高城乡居保支出效率的新路径。

二、理论分析与研究假设

财政分权即给予地方政府一定的财权,并划定相应支出责任,使地方政府能够提供更加高效的公共服务。财政分权理论解释并印证了地方政府存在的必然性。1994年分税制改革以来,我国形成了相对稳定的财政分权体制,随着社会经济的不断发展，我国的分权体制在调节中央与地方政府关系中发挥着至关重要的作用,同时也暴露了一些较为突出的问题。

在当前中国以GDP为导向的地方政府绩效考核制度下,各级地方政府普遍存在重经济建设、轻民生建设的情况。因此在尚未形成合理完善的地方政府绩效考核制度前,提高财政分权度,下放财权将会使各级地方政府将财力更多地投入到经济建设中,而使民生建设无法得到有效保证。因此基于以上理论分析提出如下研究假设:在中国当前的经济社会条件下,财政分权体制对我国城乡居保支出效率有负向影响。

当前学术界对财政分权的测度通常分为财政收入分权、财政支出分权和财政自主度等三项指标。陈硕和高琳(2012)对以上三项指标的计算方法进行评价,认为财政收入分权和财政支出分权的指标都面临相同的分母,分子反映了各省市财政收支规模的相对大小,这种计算方式对于跨国研究是适用的。龚锋和雷欣(2010)构建多维的财政分权评价体系,将预算内和预算外收支、人口和经济规模都考虑在内提出中国式财政分权的测度方法。本文考虑到中国式财政分权的双重身份及指标的时间和地区差异,借鉴以上学者的研究成果,分别采用如下公式衡量中国式的财政分权度:

(1)

(2)

其中,各变量含义如表1所示。

表1 公式中变量含义

三、模型构建

本文先进行静态效率评价，然后进行动态效率评价,最后进行影响因素分析,所以共涉及三个模型的构建,分别是DEA模型测度静态效率,Malmquist指数模型测度动态效率,Tobit回归模型进行显著性检测。

(一)DEA模型

DEA作为相对效率测度的基本方法之一,是将若干个投入指标与若干个产出指标综合成为单一效率评价指标的典型方法,其中最通用的有两种模型：一是既定条件为规模报酬不变的C2R模型；二是既定条件为规模报酬可变的BC2模型。由于城乡居保支出存在规模经济效益,所以选取第二种。

在DEA模型中，称被衡量有效性的单元为决策单元(DMU),假设有n个DMU(j=1, …, n),每个DMUj都有m种类型的输入(x1j,x2j…，xmj)和s种类型的输出(y1j,y2j…，ysj)。对应的v1,v2…,vm和u1,u2…,us分别为上述m种类型投入与s种类型输出的权重。要评价DMUj0相对有效性,建立如下BC2模型。记xj=(x1j,x2j…，xmj)T,yj=(y1j,y2j…，ysj)T,v=(v1,v2…,vm)T,u=(u1,u2…,us)T,得到分式规划模型如下:

(3)

经Charnes-Cooper变换,式(3)表示为:

(4)

引入非阿基米德无穷小量ε(ε为一极其小的正数),得到式(4)的对偶规划:

(5)

式(5)的最优解是:λ*,s*+,s*-,θ*。其中：λ为各单位组合系数；θ是DMUj的效率评价指数；s+和s-是松弛变量。如果θ*=1同时s*+=O,s*-=O,那么称被评单位DMUj有效,也就是说DMUj为“投入-产出”最优状态;如果θ*=1同时s*+≠O,s*-≠O,那么称被评单位为弱DEA有效,即DMUj能够在原投入不增加也不减少的情况下増加产出或通过使原投入较少而保持产出不变;如果θ*<1,那么称被评单位为非DEA有效,即DMUj投入过剩。

(二)Malmquist指数模型

动态分析是对每个单元多时间段的效率进行研究,DEA模型对各地社会保障投入产出效率相对变化的动态分析是通过测算并分解Malmquist指数来实现的。Malmquist 指数是一种基于纵向对比的静态分析,它可以捕捉生产率变化的两个重要来源,即通过效率变化与技术变化获得。用公式可以表示为:

=EC×TC

(6)

式(6)中,(xt,yt)与(xt+1,yt+1)是第t和(t+1)期的投入产出关系;EC为效率变化;TC为技术变化。全要素生产率可以分解为效率变化和技术变化的乘积。

(三)Tobit回归模型

本文以DEA测度的城乡居保支出效率作为因变量,以各环境因素作为自变量进行显著性检验。由于城乡居保综合效率值介于0和1之间,数据具有截断特征,若以OLS进行参数估计,可能出现不一致。Tobin(1958)提出了使用极大似然法(Maximum Likelihood Estimate,简称MLE)来估计截取回归模型,也即Tobit模型,表述如下:

(7)

当Yi>0时,其概率密度不变,为:

(8)

当Yi≤0时,其概率密度为:

(9)

因此最大似然估计的方程为:

(10)

然后使用MLE估计参数。

四、指标选取与数据来源

(一)指标选取

1.投入产出指标。为了全面客观地评价我国城乡居保支出效率,指标选取十分重要。本文以现有文献为支撑,选取了2个投入指标与3个产出指标。具体指标如下:选取城乡居保基金收入和参保人数作为投入指标,选取城乡居保基金支出、基金累计结余以及待遇领取人数作为产出指标。本文考虑到养老保险覆盖率、养老金替代率等指标为派生结果,并不是原始数据,而不同的概念界定和计算方法会导致计量结果大相径庭,因此本文只选取了可获得的直接原始数据为投入产出指标,以期减少因数据处理带来的偏差和错误。

2.解释变量。本文选取财政收入分权度与财政支出分权度为核心解释变量,以此来测算财政分权对我国城乡居保支出效率的影响。同时选取人均GDP、城镇化率、老年人口抚养比作为控制变量,其中老年人口抚养比为65岁以上人口数和15～64岁人口数的比值。

(二)数据来源

新农保与城镇居民养老保险于2014年基本完成合并,但是国家统计局数据从2012年开始就已合并统计,所以本文所用2012—2018年数据来源于中国统计局网站2013—2019年《中国统计年鉴》及各省份统计局网站统计年鉴,并经过筛选计算得出。此外,为分析我国城乡居保支出效率的地区间差异,本文将所选30个省份划分为东部、中部、西部三个地区。

五、实证分析

(一)城乡居保支出效率分析

1.静态分析。运用DEAP2.1软件对我国2012—2018年城乡居保的投入产出指标数据进行处理测算。2018年内各省份城乡居保支出效率值以及规模报酬状态如表2所示。从表2的计量结果来看,可以得出以下结论:

从整体来看,2018年我国城乡居保支出效率水平整体较高,综合技术效率值为0.825,纯技术效率值为0.893,规模效率值为0.925,但还存在一定的提升空间。

具体到各省份来看,30个省份中仅有天津和上海两地的效率值为1,也即处于DEA有效状态,其他省份还有较大的提升空间。江苏、浙江、山东、广东、河南、四川处于纯技术效率有效状态,黑龙江处于规模效率有效状态。以上省份均为经济发展较好同时养老保险制度较为完善的地区,无论是资金投入规模还是资金利用率以及管理经验方面都有较高的水平。

从各地区来看,三个地区之间差异较大,东部效率水平最高,中部次之,西部最低,其综合效率值分别为0.898,0.794和0.784。其中,中部与西部效率水平低于全国平均水平0.825。由此可以看出中西部地区依然需要国家的大力扶持,无论是资金方面还是技术方面都有较大的需求。

综合技术效率是纯技术效率与规模效率的乘积,即综合技术效率取决于纯技术效率与规模效率。由此可得出,中西部地区综合技术效率水平较低是受到较低水平的纯技术效率与规模效率的制约,中部地区规模效率与西部地区相同,纯技术效率仅比西部地区高0.012。

从规模报酬来看,天津、上海、黑龙江三地处于规模报酬不变状态;辽宁、海南、吉林、青海、宁夏、新疆等6个省份处于规模报酬递增状态,表明这6个省份应继续加大城乡居保的投入规模;除此之外的其他省份均为规模报酬递减状态,即存在投入过度的情况,应减少投入规模而提高资金利用效率和管理水平。

表2 2018年我国城乡居保支出效率评价 表2(续)

2.动态分析。为了进一步分析我国30个省份2012—2018年城乡居保支出效率的动态变化情况,运用Malmquist指数对我国2012—2018年城乡居保投入产出面板数据进行分析,得到城乡居保支出效率的动态变化结果。表3为我国城乡居保支出效率的平均变动情况,表4为各省份具体变动情况。

由表3结果可以看出,我国城乡居保全要素生产效率在2012—2018年有略微的起伏变动,其中只有2012—2013年与2015—2016年呈现增长趋势,分别增长7.3%和4.8%,其余年份均呈现下降趋势。从七年的平均水平来看全要素生产效率仅增长了0.8%。

将全要素生产效率变动进一步分解为综合技术效率变动和技术进步,而综合技术效率变动又分解为纯技术效率变动与规模技术效率变动,即全要素生产效率变动最终可表示为:全要素生产效率变动=综合技术效率变动×技术进步=纯技术效率变动×规模技术效率变动×技术进步。

表3结果显示，各项指标在2012—2018年均有不同的波动变化,但幅度均在10%以内,说明我国城乡居保在实施的几年中一直在调整,各项指标的七年平均值仅有规模技术效率下降,其余均有较小幅度上升。

表3 2012—2018年我国城乡居保支出效率平均Malmquist 指数分析

具体分析三大地区与各省份效率变动情况,由表4结果分析可得出以下结论:

第一,东部和西部地区全要素生产效率七年均值大于1,呈现上升趋势,中部地区则呈现下降趋势。其中,东部地区全要素生产效率增长全部来自于技术进步,技术进步增长率为1.5%,西部地区除规模效率变动为1,即规模效率不变外,技术进步,纯技术效率均有小幅增长,中部地区全要素生产效率下降则主要是由技术进步下降造成的。

第二,北京、天津、上海三地全要素生产效率增长均来自技术进步,技术进步增长率分别为2.7%、4.8%、4.7%;此外在东部地区省份中仅有河北、辽宁、江苏、浙江等4个省份出现技术进步下降,说明经济发达地区更注重从技术层面提高城乡居保的整体效率。

第三,中部和西部地区省份中全要素生产效率的增长更多的是依靠综合技术效率的增长来带动的。进一步分解来看主要是纯技术效率增长的推动作用,在中部和西部地区共19个省份中,仅有广西、重庆、甘肃等3个省份纯技术效率下降,其余省份均为不变或增长状态。中部地区仅山西、湖北两地技术进步为增长状态,表明中部地区其他省份要提高全要素生产效率需要从技术层面着手,采取提高基金管理水平、加强制度建设、提高资金利用率等措施。

表4 2012—2018年我国各省份城乡居保支出效率Malmquist 指数分析

(二)Tobit回归分析

本文利用2012—2018年面板数据对城乡居保支出效率值进行回归估计,并采取逐个增加变量的方式检验变量的显著性。模型(1)检验了人均GDP、城镇化率、老年人口抚养比对城乡居保支出效率影响的显著性,模型(2)(3)分别引入了财政收入分权与财政支出分权,模型(4)(5)在引入财政分权的基础上分别加入了财政分权与人均GDP的交互项,以测度财政分权与地区经济对城乡居保支出效率的共同影响,建立的回归模型如下:

Crstei,t=α+βFDit,+δXi,t+εi,t

(11)

其中：i为面板个体变量,取值为1～30;t为时间变量,取值为1～12;Crste为被解释变量,即由DEA方法测算的城乡居保综合支出效率值;FD代表核心解释变量,即中国式财政分权变量;X为控制变量;α、β、δ为待定系数；ε为随机误差项。描述性统计结果如表5所示。

表5 描述性统计

由于城乡居保综合支出效率值介于0和1之间,数据具有截断特征,若以OLS进行参数估计,可能出现不一致。因此使用Tobit回归模型进行显著性检验,计量结果如表6所示。

表6 财政分权与城乡居保支出效率的计量结果

通过表6五个模型的回归结果可以得到以下结论:

1.财政分权对城乡居保支出效率的影响。财政收入分权、财政支出分权对城乡居保支出效率均存在负向影响,其中财政支出分权影响更为显著。一方面，提高财政分权度会使地方政府将过多的财力投入到经济建设中,大力发展地方经济以迎合当前以GDP为导向的地方政府绩效考核制度,使城乡居保资金投入相对减少;另一方面,财政分权度的提高意味着中央对地方的财政专项转移支付减少,一般转移支付增加,使中央政府对地方政府的制约与管控力度降低,这可能导致地方政府将原本应用于城乡居保的资金用于他处,直接减少城乡居保的资金投入。以上情形均不利于提高城乡居保支出效率。此外，财政资金的支出权力才是决定城乡居保财政资金投入水平的最终权力,因此财政支出分权更能体现财政分权对城乡居保支出效率的影响程度,其影响也更为显著。在模型中分别填加财政收入分权与人均GDP的交互项以及财政支出分权与人均GDP的交互项后,财政收入分权与财政支出分权对城乡居保支出效率影响更为显著,且交互项系数均在1%的水平上显著为正。这说明人均GDP即地区经济发展水平显著地促进了财政分权对城乡居保支出效率的负向影响。

2.其他变量对城乡居保支出效率的影响。第一,人均GDP。在模型(1)(2)(3)中人均GDP系数为正但均不显著，且其系数非常小，对城乡居保支出效率影响十分微弱。在模型(4)(5)中引入人均GDP与财政分权的交互项后，其系数均显示为负,且分别在5%和1%的水平上显著。这表明地区经济发展水平对城乡居民支出效率的影响主要体现在其与财政分权的共同作用上,且经济越发达的地区越容易出现过度投入,支出效率损失的情况。第二,城镇化率。城镇化率在五个模型中均为1%水平上显著,且均为正向影响。这表明城镇化率的提高会推动城乡居保支出效率的提升。当前我国虽然实行了统一的城乡居保政策,但尚存在诸多问题需要解决,尤其是农村地区问题尤为突出。农村地区先后实行了老农保与新农保政策,但效果并不理想,主要存在缴费率、参保率过低以及管理混乱等问题。实施城乡居保之后，情况虽有所改善,但农村地区依然存在上述问题,甚至部分地区只是名义上的城乡统一，并未做到城乡一体。因此只有不断提高城镇化水平,将农村地区纳入城市管理体系,做到真正的城乡统筹、一体化发展,城乡居保支出效率才会有大幅度提高。第三,老年人口抚养比。老年人口抚养比在五个模型中也均为1%水平上显著,且均为正向影响。这表明老年人口抚养比的升高会推动城乡居保支出效率的提升。一方面,老年人口抚养比升高,养老的紧迫性会促使居民参加城乡居保,使参保人数和覆盖率不断提升,同时也会促使政府加大对城乡居保的财政投入和补贴力度;另一方面,老年人口抚养比提高意味着年满六十周岁后待遇领取人数的增加,以及保险基金支出的增长,这些都会使城乡居保支出效率不断地提升。

六、研究结论与政策建议

(一)研究结论

首先,利用DEA方法测度了本文所选30个省份的城乡居保支出静态的综合效率值,结果显示我国城乡居保支出效率水平整体较高,但依然存在提高空间;地区间差异较大,东部地区最高,中部次之,西部最低;30个省份中仅有天津和上海两地处于DEA有效状态,其他省份支出效率水平均有待进一步提高。

其次,利用Malmquist指数法测度了2012—2018年我国30个省份城乡居保支出的动态全要素生产效率,结果表明我国城乡居保支出效率一直处于小幅度波动状态,与城乡居保政策实施以来的不断调整有关;从七年平均值来看,整体效率值有所提升;从分解结果来看,东部地区效率值提升主要来自于技术进步,中部地区效率值下降则是由技术进步的下降造成的,西部地区效率值提升主要是因为规模技术效率与纯技术效率的提升。

最后,构建Tobit模型进行回归分析,对财政分权、人均GDP、城镇化率、老年人口抚养比等环境因素进行显著性检验,结果表明财政收入分权、财政支出分权均对我国城乡居保支出效率水平有显著的负向影响,人均GDP在当前财政分权体制下对城乡居保支出效率水平有显著的负向影响,城镇化率和老年人口抚养比对城乡居保支出效率有显著的正向影响。

(二)政策建议

基于以上研究结论，提出相关政策建议如下:

一是完善财政分权体制,加快建立规范的专项转移支付制度。在我国当前的财政分权体制下,要提高城乡居保支出效率,就必须加快建立规范的转移支付制度,由中央政府定向提供资金支持,在缓解地方政府财政负担的同时，有效避免其对资金的随意使用,切实有效地提高城乡居保资金利用率。

二是改变以GDP为导向的地方政府绩效考核方式,建立多层次、多指标的绩效考核制度。在以GDP为导向的绩效考核方式下,各级地方政府重经济建设,轻民生建设,导致包括城乡居保在内的各项民生建设得不到充分重视,各项政策无法有效落实。要改变这样的局面，就要先改变这种以GDP为导向的绩效考核方式,尤其是在民生建设指标方面,要加大对地方政府的考核力度,促使各级政府加强民生建设。

三是统筹区域发展,加大对中西部地区支持力度。不仅为其城乡居保建设提供资金支持,更要提供技术支持和经验指导,以提高中西部地区资金利用效率和管理水平以及城乡居保支出效率。

四是重视农村地区城乡居保制度建设。从当前来看,城乡居保参保人大多为农村居民,而农村地区城乡居保存在的参保率、缴费率和缴费档次过低，管理混乱等诸多问题成为制约提高城乡居保支出效率的主要因素。因此要充分重视农村地区城乡居保制度建设,积极引导农民群众参与城乡居保,加大缴费激励,提高缴费率,同时促使其选择较高的缴费档次。