国际成人学习监测项目比较及启示

□ 侯定凯

改善成人学习和教育的质量，有赖于有效的监测评估机制。[1]20世纪90年代至今，在教育研究机构、国际组织和政府部门的大力推动下，世界上许多国家开发和实施了一系列成人学习监测项目，联合国、经合组织、欧盟、世界银行等在推进这些监测项目中发挥了积极的作用。各类国际成人学习监测项目各具特色，各有侧重，相互借鉴，在监测理论、框架、工具等方面积累了丰富的研究成果。

一、成人学习监测的对象界定

1.成人基本能力

不同学者和研究机构对成人基本能力(或素养)内涵的解读各有不同。这些界定既有认知层面的(如阅读、数学等)，也有社会—情感范畴的(如团队合作、冲突管理等)，还有关注个体行动力的(如执行计划、企业家精神等)。它们构成了大多数成人学习监测项目中基本能力题项设计的基本框架。

联合国教科文组织终身学习研究所(UNESCO Institute for Lifelong Learning，UIL)发布的第二份《成人学习和教育全球报告》(GlobalReportonAdultLearningandEducation2)概括了当前学术界关于成人基本能力的五项定义：(1)阅读、写作和计算能力，也被称为“认知能力”；(2)应用性、实践性、情境性和功能性能力(例如，家庭或工作环境所需的能力)；(3)嵌入于特定社会、经济、政治、文化和语言情景中的社会性和文化性实践；(4)社会交往能力；(5)批判性反思和采取社会变革行动的能力。[2]21UIL对全球129个国家进行调查，各国实施成人学习监测时，阅读、写作和数学是官方界定成人基本能力使用频率最高的几个关键词。[2]22-23

为了开发新的成人能力评估项目，经合组织对信息时代的成人基本能力作出界定：个体恰当运用社会—文化工具(包括信息技术等沟通工具)，以获取、管理、整合和评价信息，构建新知识，与他人沟通，以更有效地参与社会生活的兴趣、态度和能力。[3]这里，“恰当运用”意味着能力使用的自动化程度和流畅度；“有效参与社会生活”意味着个体在运用能力时，着眼自身需求和经济、文化、政治等方面的发展，强调具有普遍意义的信息收集、知识构建和沟通能力。除了能力水平本身，监测还关注学习者与学习活动相关的兴趣、动机、态度等要素。

2018年5月，欧洲理事会更新了其2006年版“终身学习核心能力：欧洲参考框架(KeyCompetencesforLifelongLearning:AEuropeanReferenceFramework)”，提出了8项终身学习关键能力：基本读写能力(literacy competence)，使用多语种的能力，数学、科技和工程素养，数字技能，社会交往和学习能力，公民素养，企业家精神，文化意识和表达能力等。[4]“终身学习核心能力”在个人实现自我发展、提升就业能力、增进社会包容度、培养积极的公民意识等方面都被认为具有关键作用。

2.成人学习的实践领域

2008年，UNESCO为筹备第六届国际成人教育大会开展第一次“全球成人学习和教育”调查，确立了成人学习监测的五大实践领域：政策，治理，财政，参与、包容和公平，质量。这五大领域构成全球成人学习监测设计的体制性框架。《成人学习和教育建议书(2015年)》对这五大实践领域进行了界定：[5]147-151

(1)政策。关注政策的综合性、包容性和整合性。“综合性”指政策需回应本国政治、经济、社会、文化、技术和环境等领域中的学习问题；“包容性”指政策需提供公平的学习机会，体现差异化策略，杜绝学习中的社会歧视；“整合性”指各国需运用跨学科、跨部门的知识和能力，将成人学习融入教育、人力资源、环境、文化等政策领域。

(2)治理。治理是指政府制定、落实规则并提供服务的能力。[6]良好的成人学习和教育治理，应确保相关政策的制定和落实机制，确保体制和程序的有效、透明、民主和可追责，同时确保各利益相关方在其中的代表性和参与度。①

(3)财政。强调政府各部门协作、伙伴关系和成本分担等机制，关注各部门和利益相关方的资源调配和筹集，以持续、有效和公平的方式使用资源，通过提供培训津贴、设立职业培训假等措施激励学习。

(4)参与、包容和公平。强调不同社会、文化、语言、经济、教育、就业状况、年龄等背景下的所有人都能获得优质学习机会，关注不同人群的学习需求，尊重文化、语言的多样性，提供高质量的学习信息和指导服务，确保各种学习资历得到认证，并与收入和职位挂钩。

(5)质量。影响成人学习质量的因素包括：学习内容、教学方式、学习供需关系、教师专业化、学习环境等。成人学习质量监测关注学习的针对性、效果和效率，关注正规和非正规教育与培训之间是否有灵活对接的学习路径等问题。UIL 2009年在发布的第一份《成人学习和教育全球报告》中便提出了包含学习者特点、教学过程、学习成果和学习环境等在内的质量监测基本框架。[1]76

二、主要的成人学习监测项目

1.经合组织的成人能力评估项目

2003年开始，在借鉴早期一些发达国家成人能力测试项目(包括“国际成人基本能力调查(IALS)”和“成人素养与生活技能调查(ALL)”)基础上，经合组织与各“参与国委员会(Board of Participating Countries)”合作开发了“国际成人能力评估项目(PIAAC)”，并自2011年开始实施。先后有40多个国家和经济体超过2万名16—65岁的成人参与了该项调查。②与早期成人能力测试项目相比，“国际成人能力评估项目”增加了对信息技术条件下问题解决能力的测试。③背景问卷采集了被试者社会信任感、政治自我效能感、志愿者服务意识、健康状况等信息，并运用“工作要求调查(Job Requirements Approach)”模块，以测试被试者完成特定任务所需技能，以及技能、学历与工作要求相匹配的情况。“国际成人能力评估项目”还推出了多语种在线版测试平台，以方便各类用户的个性化使用。

在参加经合组织“国际成人能力评估项目”的同时，德国于2012年实施了针对本国66—80岁人群的平行调查——老年人能力测试。项目由德国成人教育研究所(DIE)与慕尼黑大学、蒂宾根大学合作实施，依托德国人口登记部门，从全国111个城市随机抽取3 600个样本(有效样本1 392人)。④该调查的主要问题包括：老年人群的阅读、数学和问题解决三大基本能力的总体水平如何；与其他年龄段相比，这一人群的能力差异如何、原因何在；他们在日常生活中拥有哪些学习机会；其基本能力的实际运用情况如何；参加继续教育(学习)如何影响老年人群的基本能力；积极生活态度与基本能力水平的关系如何；等等。该项目还采用访谈方法，增加了42人的个案调查，以揭示老年人生活中所需的其他重要能力，并对四类人群(再就业者、移民、从事志愿服务者和照看家人者)进行了“焦点小组”访谈。

2.欧盟的成人学习调查项目

欧盟统计局(Eurostat)是欧洲实施大型成人学习监测的主要机构。20世纪60年代开始，该机构推出了“欧盟劳动力调查(EU Labour Force Survey)”⑤。2005年之后该调查成为一个季度性项目，重点考察15岁及以上劳动人群参与正规和非正规教育的情况，每季度接受调查的人数达170万。通过面对面访问、电话访问、在线访问、问卷调查等方式采集数据。欧盟统计局的另一个调查项目是1993年开始的“继续职业培训调查(Continuing Vocational Training Survey)”⑥，由各参与国政府负责实施，对象为拥有10人及以上雇员的企业，约5年为1个周期，采集的信息包括：技能供给与培训需求，培训的形式、内容与数量，企业内部的培训资源及利用外部培训服务的情况，继续培训的成本等。2007年开始，欧盟统计局对成员国25—64岁人群实施“成人教育调查(Adult Education Survey)”(每5年1次)⑦，通过自我报告的方式调查成人正规、非正规和非正式学习情况，学习活动特点，学习时间，参与学习的原因及障碍，获取学习信息的机会，雇主对雇员学习的资助和学习成本，自我报告的语言能力等。

2012年至2016年，欧盟实施了“欧洲终身学习创新发展与人力资本追踪调查(Lifelong Learning Innovation Growth & Human Capital Tracks in Europe)”⑧的项目，调查企业发展与终身学习的关系，内容包括：成功企业如何运用终身学习战略提升竞争力；公共政策如何促进企业员工的终身学习；终身学习与企业创新的关系如何；员工解决复杂问题的能力如何；员工获得技能的学习机制是什么。

3.世界银行的劳动力调查项目

与经合组织“国际成人能力评估项目”或欧盟成人学习调查项目重点监测高收入国家不同，世界银行“面向就业和生产力的能力调查(Skills towards Employment and Productivity)”项目(2012—2017年)将监测目光投向中、低收入国家，调查了16个国家和中国云南省15—64岁城镇在职和非在职的成人群体。⑨调查内容包括：劳动力市场对技能的要求和技能实际使用情况，教育程度、个性、社会背景等因素对技能获得的影响，技能获得对生活水平、降低社会不平等和贫困、增进社会包容度和促进经济发展的影响。为更好分析职业界技能供给和需求的失配现象(skill mismatches)，该项目对员工和雇主分别开展了调查。[7]针对员工的调查包括：利用经合组织“国际成人能力评估项目”工具对成人阅读能力的直接测试，员工自我报告的性格、行为、学习时间、风险偏好等，工作相关技能的掌握和实际运用情况。针对雇主的调查包括：企业内部的劳动力结构，工作中员工的认知、行为、性格与工作相关能力的使用情况，雇主在招聘中对新员工的能力要求，雇主提供的培训机会和薪酬，雇主对当前教育和技能培训供给的满意度等。

4．成人学习和教育的全球调查

从2009年至今，由UIL发布、针对成员国成人学习实践和政策领域的4份《成人学习和教育全球报告》(GlobalReportonAdultLearningandEducation)，是目前全球范围调查项目最全面、参与国家最广泛的成人学习和教育调查项目，用于监测第六届国际成人教育大会(2009年12月)通过的《贝伦行动框架》落实和进展情况。作为这一监测项目的成果，《全球报告》系列从政策、治理、财政、参与、包容与公平、质量等五大领域，持续调查各成员国在成人学习与教育方面政治承诺的实践进展，分享各国在五大领域中的成功实践和经验。调查方法主要是向成员国发放调查问卷(问卷框架见表1)，在国别报告的基础上，UIL对数据和材料开展统计分析并发布调查报告。

5.对“可持续发展目标4”监测情况的调查

2015年9月，联合国大会通过了面向2030年的世界可持续发展17项目标。其中，“可持续发展目标4(SDG4)”提出，“确保包容和公平的优质教育，让全民享有终身学习机会”，一些分目标与成人学习紧密相关。通过与国际和地区组织、研究机构、企业界、非政府组织的咨询和协商，联合国提出了监测“可持续发展目标4”的43项全球指标，并成立“可持续发展目标各指标机构间专家组(Inter-agency and Expert Group on SDG Indicators)”负责修订指标体系。⑩2019年，专家组对 “可持续发展目标4” 全球性指标监测的进展情况进行了阶段性评估，并在《成人学习和教育全球报告4》发布了调查结果(见表2)。其中，可持续发展指标监测工作的完备程度被分为3个级别：

表1 “成人学习和教育全球调查”的问卷框架

最高为“第1级”，表明相关的指标概念界定清晰，已建立了国际通用的调查方法和标准，各国定期开展相关指标的数据采集工作，数据统计工作至少覆盖了本地区50%的国家及50%的人口。

其次为“第2级”，表明相关的指标概念界定清晰，已在国际上确立调查方法和标准，但各国未能定期采集相关数据。

最低为“第3级”，表明国际上尚未确立相关指标的调查方法或标准，但相关指标的调查方法或标准正在(或即将)开发或测试。

从 “可持续发展目标4” 监测工作的全球评估结果看，各地围绕不同指标的监测工作的完备程度参差不齐，一些指标已经建立起相应的监测方法和标准，但许多国家目前仍不能确保采集到所需的数据，指标4.3.1、4.4.1、4.6.1和4.5.1的某些方面就属于这种情况；而关于目标4.7，目前全球尚未建立起恰当的监测标准。

三、成人学习监测内容比较、影响及挑战

1.监测内容的比较

当前，国际主要成人学习监测项目调查的内容大致包括三类：一是国际组织(主要为联合国教科文组织)和各国政府开展的监测，主要采集成人学习(主要针对正规成人教育)政策、教育机构、课程、学习参与、学习群体特征等方面的信息；二是针对学习者个体学习的调查，内容包括学习参与者的人口学特征、学习活动等背景信息，也包括直接测试成人的基本能力或素养，这类调查主要由经合组织实施；三是针对企业人力资源和成人能力供需的调查项目，这类调查主要由欧盟和世界银行实施，重点采集企业培训的方式、内容、政策等信息。

在成人基本能力监测方面，各国际成人学习监测项目聚焦阅读、数学、问题解决能力、信息技术等内容，但测试重点和测试手段各有不同。世界银行“面向就业和生产力的能力调查(STEP)”测试的题项只涉及“阅读能力”，因为项目设计者认为，考虑到大规模测试的时间因素(通常需控制在45分钟左右)和操作便利性，测试项目的设计者须在众多成人基本能力类别中做出选择。[8]阅读能力是发展其他基本能力的基础，且不太依赖成人正规教育的背景。除了经合组织的项目较平衡地采用了“直接测试”和“自我报告”两种手段来监测成人的基本能力，其他一些国际组织关于成人非认知基本能力(包括公民意识、信息技术能力、创新和创业能力、团队合作、社交能力、学习能力等)的测试主要采用被测者自我报告的方式。

表2 “可持续发展目标4”监测工作的进展评估

2.监测对研究及实践的影响

某一项成人学习监测项目的影响力，通常体现在对成人教育和学习的学术研究、对其他成人学习监测项目的研发、对成人教育政策的影响等多个层面。

以迄今为止参与国最多的经合组织“国际成人能力评估项目”为例，该测试工具已被其他国际组织和机构广泛采用，其中的“阅读能力”模块被世界银行“面向就业和生产力的能力调查(STEP)”所采用，而“背景问卷”题项则被欧盟的人力资源调查项目所采用。“国际成人能力评估项目”所提供的功能强大的数据库，已成为各国学者开展成人教育学术研究和学术研讨的重要数据来源。据笔者的检索，近10年来，以“国际成人能力评估项目”调查结果为主题的英文文献(包括期刊论文和研究报告)有近400篇。

在实践和政策影响力方面，“国际成人能力评估项目”调查结果引发了一些参与国(如日本、英国、西班牙、斯洛伐克、奥地利、爱沙尼亚等)媒体和决策层关于成人和终身学习政策话题的讨论(毫不奇怪，这些讨论也伴随着关于监测工具的一些批评声音)，推动了一些国家成人学习标准化和立法工作的进程。有的参与国计划加强成人使用信息技术能力的培养；有的国家则计划通过“国家资历框架”，认定成人的非正式、非正规学习成果，推动成人学习的标准化。

“国际成人能力评估项目”等监测实践的经验表明，设计之初具有明确政策和实践指向，能提供完备的原始调查数据库，可以开展广泛的国际和人群的比较分析，相关概念和结果易被大众理解和传播的监测项目，其学术和实践影响力也较大。

3.监测工作的当前挑战

总体看，国际成人学习监测的手段日益丰富，参与国家不断增加，但各国成人学习监测机制依然薄弱，要获取有说服力、可比较的监测数据，还存在诸多困难和挑战，即使在信息采集系统较为完备的发达国家，情况同样如此。[5]133各国尚需建立更规范、可持续的成人学习监测体系，并加强比较研究、因果关系分析、成本—效益和公共价值分析等方面的研究，通过直观、可比较和动态的监测和评价信息，不断提升成人学习活动的社会显示度，加强监测工作与成人学习政策和实践的互动机制。当前，国际成人学习监测面临的挑战主要包括：

一是成人学习体系的制约。成人学习和教育的实际管理和运行通常具有跨部门性，服务供给主体也具有多元性，这些决定了监测工作需要跨部门和利益相关者的协调和合作，而这方面恰恰是各国监测工作的薄弱环节。与学校教育相比，成人学习的多样化更明显，而标准化程度更低，加之成人学习者的社会角色和学习动机的复杂性较之在校学生更甚，要对成人学习质量和成效开展精确监测挑战较大。

二是监测工作的影响力问题。成人学习监测项目通常需要大量技术和财政投入，但关于这些监测对实践和政策的实际影响力，还未见系统的跟踪研究。多数监测项目在设计之初与各国政策的关联度不够，其对决策和实践部门的影响力难以发挥，目前成人学习监测的结果主要限于学术讨论和研究。

三是监测内容的系统性问题。对照联合国教科文组织提出的三大类成人学习领域，目前多数监测项目尚不能全面、平衡地采集各类型成人学习的相关信息。数据采集来源碎片化的问题比较突出。各类成人学习监测指标的内涵不尽相同，很难进行横向的数据比较。[9]监测工作如何更全面反映成人的非正规、非正式学习情况和成效，也是一个亟待加强的研究课题。

四、对完善我国成人学习监测的建议

过去十多年，我国一些学者和研究机构开发、实施了多项成人学习监测项目，调查对象主要为在城市生活或工作的人群，调查内容包括学习者对终身学习的认知、学习参与、学习途径、学习需求、对学习服务的满意度及个体基本素养等。限于经费、人力等条件，这些项目的实施基本上是一次性的，难以形成历时性的调查成果；在调查工具方面，各调查项目大多未使用相对稳定、统一的量表型问卷；由于变量界定各不相同，各项调查的结果难以横向比较；在数据分析手段上，由于调查多涉及非连续性变量，分析以描述性统计为主，辅以少量的人群差异性分析，因素之间的关联分析较为缺乏。

借鉴国际经验，本文对完善我国的成人学习监测体系提出如下建议。

1.建立由宏观—中观—微观层次构成的监测网络

“宏观”层面监测涉及国家的成人学习政策、制度和发展模式的推进；“中观”层面监测涉及学习型城市建设、社区教育(学习)、工作场所学习等内容；“微观”层面监测涉及个体学习、家庭学习等。三个层次的监测各有侧重又相互呼应，以便更完整地折射成人教育和学习的体制和机制及其要素关系。

2.监测项目需根植于政策价值体系

无论是成人能力和学习需求评估，或是政策和制度监测，都需要与更为广泛的公共政策目标建立联系，这些目标包括：可持续发展、社会包容和公平、城市和社区发展韧性、企业创新、个人福祉和全面发展等。成人学习监测的指标需要保持对这些社会和个人价值目标的敏感度，以确保监测成果能最大限度地服务于社会发展目标。

3.不断提升成人学习监测的效用和影响力

成人学习监测不能流于“一次性数据消费”。虽然监测工作需要满足赞助方特定的需求(如政策评估、决策咨询等)，但只有通过对监测数据的持续挖掘、研讨等成果转化，才能实现监测工作功效的最大化，而监测的可持续性和监测数据的公开性，是提升成人学习监测的实际效用和影响力的根本前提。

4.提高成人学习监测工作多方协同参与的水平

无论是经合组织的成人能力评估项目，还是教科文组织的成人学习全球调查，无一不是发起方与各国政府部门、专业组织广泛合作的产物，体现了成人学习监测的跨部门、多领域的专业知识和研究视野。成人学习监测不能仅仅被视为一项学术研究工作，更需要强有力、专业化的项目管理和能力建设作为组织保障。

注 释：

① UIL对成人学习“利益相关者(stakeholders)”的定义为：任何与成人学习和教育的具体事项有利益或发挥作用的行动者、个人、组织、机构、团体或社区。参见：https:∥uil.unesco.org/fileadmin/keydocuments/AdultEducation/en/UIL_Explanatory%20Notes_GRALE2012UNLD_ENG.pdf。

② 关于“国际成人能力评估项目”的框架、样题、调查数据、技术报告、工作报告、专题报告、国别报告等材料，参见http:∥www.oecd.org/skills/piaac/about/#d.en.481111。

③ 关于经合组织三个测试项目主要内容和特点的比较,参见：许玲《国际终身学习能力调查研究的比较与启示》，《终身教育研究》2017年第1期。

④ 关于德国“老年人能力测试”项目的背景信息，参见https:∥www.die-bonn.de/cill/International.aspx；该项目初步调查结果，参见https:∥www.die-bonn.de/cill/pdf/DIE_CILLResultsOVERVIEW.pdf。

⑤ 详情参见“欧盟劳动力调查(LFS)”项目网址https:∥ec.europa.eu/eurostat/web/lfs。

⑥ 关于“继续职业培训调查”项目的详细信息，参见https:∥ec.europa.eu/eurostat/web/microdata/continuing-vocational-training-survey。

⑦ 详情参见欧盟“成人教育调查”(AES)网址https:∥ec.europa.eu/eurostat/web/microdata/adult-education-survey。

⑧ 详情参见“欧洲终身学习创新发展与人力资本追踪”项目网址www.lllightineurope.com。

⑨ 关于该项目的更多信息，参见世界银行“面向就业和生产力的能力调查”项目官方网站：https:∥microdata.worldbank.org/index.php/catalog/step/about。

⑩ 2015年3月6日，在联合国统计委员会四十六届会议上成立了“可持续发展目标各指标机构间专家组”，由28个成员国组成，负责2030议程的指标体系开发及其监测。