美国重新制定放射性废物管理政策和策略对我国的启示

杨 彪，冯文东

(中国辐射防护研究院， 山西 太原 030006)

美国的放射性废物管理计划已经出台了几十年，每年在废物管理领域花费数十亿美元，但当前仍然没有针对商用反应堆和国防计划产生的乏燃料或遗留高放废物的处置计划。该处置计划受到许多因素的影响，包括法律的修改、1982年《放射性废物政策法》的一系列修正案、不断变化的监管框架、不稳定的资金、重大的政策变化、国会和执行政策相互矛盾以及公众参与放射性废物贮存和处置战略的决策不充分几个方面。

这种影响在大的技术项目中会经常出现，受到价值权衡争论的影响。当前只有芬兰的放射性废物管理计划相对不受这些挑战的影响，瑞典、法国、瑞士、德国、日本、加拿大和英国等国的计划都面临着类似的挑战。在某些情况下，国家会快速对计划进行重新制定，而其他情况下可能需要几十年的时间。目前，芬兰在获得许可证后正在建设处置库。瑞典和法国已经完成选址，正在申请许可证。加拿大和瑞士正在进行全面的选址。德国最近开始重新制定其计划，启动了新的、全面的选址过程。

与此同时，美国的计划是一个难题(其中包括技术、科学、后勤、监管、法律、金融、社会和政治因素等)，受各州、社区、监管机构、法院和国会预算的影响。因此没有任何一个团体、机构或政府组织有动力去寻求解决方案，也没有任何一个机构对美国计划的失败负全部责任。

美国为解决这些难题，启动了“重新制定”活动，即重新制定美国的放射性废物管理战略和政策。此“重新制定”活动是为了解决技术、行政和公众关注的问题，以便能够识别、理解和解决重要问题。首先通过彻底了解美国放射性废物管理计划的历史以及“重新制定”美国计划所需的科学、技术、社会和政策挑战来制定新的战略。当前的技术和政策问题已被党派的政治问题所覆盖。民主党政府试图将尤卡山项目关闭，认为其“不可行”，而国会中的一些共和党人士将尤卡山项目视为“土地问题”。

为了对任何新的战略进行指引，“重新制定”活动会议提供了一个论坛，用于讨论必须解决的关键问题，以便美国废物管理计划向前推进。这些会议由国际指导委员会发起，指导委员会成员代表了不同的国际视角，在涉及核燃料循环后端的问题方面拥有丰富的经验。指导委员会的成员不代表其机构的观点，为讨论带来了大量的技术支持和经验。

“重新制定”活动共召开了五次会议，其中包括了国际公认的专家、政府官员、立法者、非政府组织和公众成员的75次发言。这五次会议在斯坦福大学和乔治华盛顿大学举行，会议向公众、感兴趣的专家和学者开放。会议提出的主要问题和建议将对美国制定新的放射性废物管理和处置国家战略和政策非常有用。

1 建立新的国家放射性废物管理机构和新的资金战略

指导委员会建议的关键是美国需要建立一个新的、独立的、单一用途的国家放射性废物管理机构以及改革相关资金程序。蓝带委员会2012年在美国“核未来”论坛上提出了类似的建议。

指导委员会回顾了美国放射性废物管理机构的责任历史，并讨论了蓝带委员会建议的政府特许组织(FED-CORP)的可能替代方案。大多数指导委员会成员支持另一种类型的机构-核电公共事业所有的非营利性执行公司(NUCO)。NUCO具备一些独特优势，特别是其他国家计划基于这种方法的成功，例如在芬兰、瑞典、瑞士和加拿大。

无论新机构的类型和结构如何，都必须拥有以下特征：明确规定的收费标准、包含公众参与并获得公众信任的组织架构、重点研究日程、符合地质处置知识需求的实施计划以及几十年持续充足的资金。

NUCO最初可仅管理商业运行产生废物的贮存、包装、运输和处置，国防废物的管理将继续由联邦政府负责。这种方法主要在于确保NUCO取得成功，如果NUCO能够成功地管理美国商业运行产生的乏燃料的处置，将处理掉需要进行地质处置的放射性废物量的近95%。

指导委员会同时认为，放射性废物基金的管理必须从国会转移到新的机构。建议将放射性废物基金在25年内从联邦政府转移到新的废物管理机构。非营利性公共事业机构的一个优点是将负责收集放射性废物管理费用，并根据需要及时和适当地分配资金，以确保足够的年度资金维持选址、场址特性描述、许可和施工过程的有效性。

2 对美国核燃料循环后端进行整合

美国在1982年的《放射性废物政策法》中考虑进行放射性废物处置时，设定了一个“一次通过”的方法：将乏燃料在反应堆乏燃料池中贮存几年，自1998年开始将乏燃料运往地质处置库。35年后，由于没有建成地质处置库，一个管理乏燃料的临时系统取代了这一战略。目前的情况是，没有明确和一致的措施来最好地管理乏燃料，未就集中贮存的必要性达成一致性协议，也未能确定最终地质处置库的地点。因此，反应堆产生的乏燃料没有标准化的废物管理策略、没有标准的废物包装容器、也没有将乏燃料从反应堆场址运输到临时贮存库或地质处置库的计划，几乎不可能确保废物包的设计与贮存库或处置库有良好的兼容性。乏燃料使用不同的技术进行贮存，直接影响最终处置的方式和时间，由此也很难建立公众信心。

更重要的是，美国已经脱离了在地质处置库中处置高放废物的最初目标。因此，国会应采取以下建议对核燃料循环的后端进行整合，使每项决策都集中在最终目标地质处置上。

(1)修改现有法律，将放射性废物基金的主体转移到新的机构。

(2)命令司法部考虑其资金对整合燃料循环后端的影响。

(3)要求核电公司和新机构共同努力建立乏燃料和高放废物管理的综合系统。

(4)要求新机构与所有利益相关方(工业、地方、州和部落政府、公共利益团体、学术界和监管机构)合作，以确保听取有关贮存、运输和处置的所有相关观点，成为废物处理整体战略的一部分。

(5)重申地质处置库(或贮存库)是高活度放射性废物的最终目标。

3 公众参与和基于民众自愿的选址

在过去的50年中，十几个国家的国家废物管理计划的实施者至少开展了24次努力，以建立一个深地质处置库。其中，只有5项进行了实际的选址，近一半的倡议提前结束，因为这些项目未能获得或持续获得社会的接受。失败的案例通常采用“决定-宣布-辩论”的策略，其中计划的实施者在很少或没有进行前期咨询的情况下确定了潜在的候选场址，把候选场址通知当地后被驳回。

而成功的选址案例，例如芬兰的Olkiluoto场址、法国的Bure场址、瑞典的Östhammar场址以及美国的废物隔离试验工厂都是基于民众自愿的策略。因此，加拿大、日本和英国在重新进行选址时，已决定采用此战略，要求候选场址当地自愿或同意开发该设施。

对处置库候选场址进行调查、确定场址、许可、建造、运营并最终永久封存的过程不仅涉及放射性废物管理机构和监管机构，也涉及受此影响并对此过程感兴趣的利益相关方。这些利益相关方包括当地和地区社区的成员、地方和州政府、工业、公共利益团体以及科学和工程界。所有这些利益相关方对深层地质处置库有一定程度的兴趣，并且在某些情况下有一定的权限。因此，需采取的策略不是放射性废物管理机构和监管机构的“决定-宣布-辩论”方法，而是所有利益相关方都能参与到该过程的方法。如果要成功开发和使用最终处置设施，放射性废物管理需要考虑并纳入广泛的意见。

如果美国废物管理计划要使用基于民众自愿的策略对高放废物和乏燃料处置库进行选址，则必须解决两个重大挑战：

(1)管理机构和监管机构必须与所涉及的地方、部落和州政府建立牢靠的信任关系，并且这种信任必须维持几十年。从选址的科学和工程研究直到处置库最终关闭。

(2)必须建立有效的机制，使地方、部落和州政府能够在整个处置库开发计划中发挥决定性的决策权。

指导委员会建议采用以下方法解决这些挑战：

(1)合作设计选址过程。基于民众自愿的选址必然涉及多个参与者，例如管理机构、工业界、受影响的当地、州和潜在的部落政府以及公共利益团体，需要其同意启动流程并长期成为此活动的积极参与者。

(2)将选址过程委托给一个独立、称职和值得信赖的机构，例如NUCO。需要一个在稳定的政治环境中建立自己的机构来主导这一进程，并成为选址的可信赖的守护者。此机构将在其运作中接受并反映出核心价值观，从而赢得和维持公众信任和信心。

(3)明确一个结构化和透明化的流程，以选择候选场址，并将其筛选为技术上合适且社会可接受的最终选择。

(4)汇总所需的信息。管理机构的早期参与可以使其了解公众对启动选址过程所需期望了解的信息。

(5)与当地、部落和州政府合作。一旦参与，这些实体将希望共同设计并对该过程进行适当的控制。

在承包方施工现场造价管理过程中，工程量清单对于施工方案数量、招标文件信息的记录是非常重要的一个方面，也是竞标公平性的保障。因此在承包方工程造价控制环节，应将列表定价信息、投标文件信息统一规划。依据造价编制依据及各分部项目分配理念进行相关注释的记录。需要注意的是，工程投标阶段合理的出价非常重要。而为了保证出价的合理性，相关工程项目承包人员需要综合考虑各方面因素，进行预算的合理编制。同时清除不合理报价，保证承包方中标概率。

(6)提供适当的平台，以邀请当地社区开发处置库项目，并考虑其对处置库建造的潜在兴趣。

(7)为持续的兴趣和动力创造条件。当地社区必须是学习项目和参与选址过程的持续强有力的支持者。

(8)需要接受灵活性和适应性。从一开始，不可能预见到在多年的场址评估和处置库开发期间的每个环节所需的所有计划、资源需求和流程细节。

(9)采用批准的处置库选址流程，为当地市政、部落或州提供实质性权力，可中止选址和处置库建设过程。地方和部落政府中止处置库选址的决定应在适当的参与期和完成重要的科学和工程研究之后进行。决定点可能是在向监管机构正式提交许可证申请之前的任何时间。当获得许可后，州政府的反对意见只能由国会两院推翻。

(10)为了确保公平，应该对一个以上的场地进行表征。

4 放射性废物地质处置的法规、风险和安全

虽然乏燃料和高放废物中的大部分放射性核素在初始的1000年内会逐渐消失，但一些放射性核素的放射性将持续数万年乃至超过一百万年。因此有必要对地质处置库几十万年中的性能进行评估。在如此长的时间内对天然复杂系统中放射性核素的释放和迁移的详细预测既不可能也不必要。最先进的做法是收集有关整个处置系统长期演变的信息，以便有足够的信心保证处置系统在近期和长期保证人类“安全”。“安全”并不意味着数十万年的健康风险为零，但健康风险低到足以让当代人和后代接受。任何活动都没有绝对的安全保障。什么构成“足够安全”的决定已委托给每个国家的监管机构。

为了最好地了解场址是否“安全”，指导委员会在评估地质处置库的性能时支持使用“Safety Case”(安全全过程系统分析)的方法。安全全过程系统分析提供了一个透明且更完整的理由说明为什么选定的场址是安全的。安全全过程系统分析从确定适当的选址标准开始，并在整个过程中反复迭代，从而成功获得许可证申请。安全全过程系统分析在初始选址标准与场址特性之间建立了强有力的一致性关系。安全全过程系统分析描述了确定处置场所对于一系列可能的未来景象“安全”的原因。安全全过程系统分析基于定性和定量证据，明确解决了不确定性、安全边界和主观决策，这些是预测处置系统长期行为的重要组成部分。安全全过程系统分析远远超出了地质行为的定量预测，而是解决了选址的基本原理。在如此长的时期内确定特定场址的“安全性”对科学家和工程师来说是一项独特的挑战。当技术不确定性很大时，应该更多地考虑道德和社会问题。安全全过程系统分析包含对所有这些因素的考虑。

指导委员会针对这些问题提出了以下建议。

(1)管理机构在现场调查的初始阶段根据选址标准进行安全全过程系统分析，并在获得其他信息时定期更新。虽然正式的计算结果是许可证申请的重要组成部分，但与利益相关方进行沟通的主要工具应该是安全全过程系统分析。此外，许可证申请应基于安全全过程系统分析，因为它是在地质处置库的场址表征和设计过程中开发的。

(2)采用一种新的地质处置库规章。预测地质过程的不确定度会随着时间的推移而增加。需要建立新的监管框架，以便将安全全过程系统分析确立为许可证申请的基础。

(3)对安全全过程系统分析进行独立的、持续的国际同行评审。瑞典、瑞士和法国都通过核能机构的国际专家组(NEA 2012)进行了独立审查。

(4)除了技术问题的国际同行评审之外，当地社区、部落和州应该获得相应资金，以便可以聘请专家，开展和发布自己的评论[1]。

5 对我国放射性废物管理的启示

我国《放射性污染防治法》规定，国务院环境保护行政主管部门对全国放射性污染防治工作依法实施统一监督管理。高水平放射性固体废物和α放射性固体废物实行集中的深地质处置。《核安全法》[2]规定，高水平放射性废物实行集中深地质处置，由国务院指定的单位专营。国务院核工业主管部门会同国务院有关部门编制高水平放射性废物处置场所的选址规划，报国务院批准后组织实施。《放射性废物安全管理条例》规定，高水平放射性固体废物和α放射性固体废物深地质处置设施的工程和安全技术研究、地下实验、选址和建造，由国务院核工业行业主管部门组织实施。

由当前的法律法规要求可以看出，我国当前的核燃料循环后端的管理由国务院核工业行业主管部门负责，缺乏单独的放射性废物管理机构，没有专一的部门对乏燃料和高放废物的处置管理负责，建议参照加拿大、瑞典、芬兰和瑞士，成立专门的非营利性废物管理机构，将商用反应堆产生的放射性废物的管理权限移交到新成立的机构。

根据我国核电中长期发展规划，预计到2020年，中国在运核电装机容量达到5 800万kW，在建3 000万kW，乏燃料储存、运输的压力越来越大，安全、经济地处理处置乏燃料成为中国核电可持续发展必须解决的重大问题[3]。在二十世纪八十年代发展核电之初，我国就明确了乏燃料实施后处理政策，依据核能发展的近期和中远期需求，统筹规划全国乏燃料管理能力建设，鼓励企业参与能力建设和科研攻关，培养高素质人才队伍，确保乏燃料后处理顺利实施。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》明确加快论证并推进大型商业后处理厂建设[2]。由新的废物管理机构负责高放废物的处置，能够统一协调科研和工程项目，可加快推进乏燃料后处理进程，推动高放废物的地质处置。

在公众沟通方面，我国《核安全法》规定，核设施营运单位应当就涉及公众利益的重大核安全事项通过问卷调查、听证会、论证会、座谈会，或者采取其他形式征求利益相关方的意见，并以适当形式反馈。核设施所在地省、自治区、直辖市人民政府应当就影响公众利益的重大核安全事项举行听证会、论证会、座谈会，或者采取其他形式征求利益相关方的意见，并以适当形式反馈。《环境保护公众参与办法》要求核设施营运单位应当就涉及公

众利益的重大核安全事项通过问卷调查、听证会、论证会、座谈会，或者采取其他形式征求利益相关方的意见，并以适当形式反馈。核设施所在地省、自治区、直辖市人民政府应当就影响公众利益的重大核安全事项举行听证会、论证会、座谈会，或者采取其他形式征求利益相关方的意见，并以适当形式反馈。

虽然我国在信息公开和公众参与方面已经具有相关的法律保障，但是相关法律发布较晚，需尽快制定相应的实施办法，在处置库建设项目的早期阶段将公众参与纳入进来，避免产生“邻避效应”和公众反对事件的发生。

在安全分析方面，建议我国同样采用安全全过程系统分析的方法，加强国际同行评审，增强公众信心。