中美农业水污染防治法律措施比较研究

高 敏

华南农业大学，广东 广州 510640

研究表明，我国农业生产活动中的种植和规模化养殖造成的面源污染是水质污染的主要原因[1]。美国同样面临严峻的农业水污染问题，美国联邦环保署在1998年向国会提交的《国家水质状况报告》中承认，《清洁水法》中的制度未阻止径流污染带来的严重威胁，还指出农业是非点源污染来源①美国《清洁水法》等法律文本与研究文献中使用“nonpoint source pollution”，与国内文献讨论的农业面源污染是相同概念。本文在讨论美国农业水污染防治措施时使用“非点源污染”字面译法，以确保与美国立法文本内容一致。。我国与美国的农业水污染具有共同特征：不确定性、随机性和广泛性。农业面源污染由分散、不固定的污染源造成，这与点源污染不同，且污染物排放具有间歇性，污染负荷存在较大不确定性。同时，由于降水随机性和土壤结构、农作物类型、气候、地质地貌等其他因素影响，农业面源污染的发生又具有随机性和广泛性[2]。针对相同问题，我国与美国的防治措施显著不同，我国侧重命令控制措施，美国侧重经济激励措施。我国农业面源污染至今仍很严重，因此国内有学者建议采取经济激励措施②如张虹鸥等建议运用经济刺激手段（污染治理收费、排污交易等）、教育和自愿参与协商手段解决非点源污染问题。张虹鸥等著：《新丰江水库水质生态保护研究》，中山大学出版社2015年版，第181页。王晓燕认为，我国农业非点源污染面积广大，涉及的公众个体繁多，运用命令控制手段管理将花费大量人力物力，而采用经济手段可刺激公众通过行为方式选择自觉参与污染控制，既节约了管理成本，又能取得环境效益。王晓燕著：《非点源污染过程机理与控制管理——以北京密云水库流域为例》，科学出版社2011年版，第282页。。美国联邦和州政府也在努力加强控制措施以防治非点源污染。如国会修改了《清洁水法》，将非点源污染作为规制目标；克林顿政府颁布《1998年水行动计划》，强调要制定流域规划与改善水质的整体方法。联邦环保署要求各州明确每日最大负荷量，将非点源污染纳入规制范围内。这些变化说明曾采用的“胡萝卜加大棒”方法趋于弱化[3]。中美在农业水污染问题方面有一定共性，在应对措施方面又显著不同，比较分析我国与美国的水污染防治法律措施及其特点，对完善我国农业水污染防治措施具有积极意义。

一、以经济激励为主的美国农业水污染防治措施

美国联邦和各州环境法律主要依赖经济激励措施引导农场主实施保护水质的行为。综观这些措施，呈现以下特征：

一是经济激励措施与命令控制措施相衔接。《清洁水法》303条要求各州对受损水体必须就联邦环保署指定的污染物明确每日最大负荷量，该负荷量的设置必须能够促进水质标准的实施，水质标准考虑季节变化因素。2000年联邦环保署依据303条制定TMDL法规（2003年生效），规定几个重要问题：第一，各州必须在其清单里明确受损水体或部分受到非点源污染影响的水体每日最大负荷量。尽管此规定遭到农业和林业利益相关者的强烈反对。第二，要求每日最大负荷量包括：废物负荷量的分配（wasteload allocation）、负荷量分配（load allocation）、安全边际、合理可预见的未来发展中污染物负荷增长量、实施计划。第三，各州必须在指定限期日前提交TMDL。在采取此命令控制措施的同时，法规允许各州在非点源与点源污染源间自由开展减排交易。将经济激励与命令控制结合，在减轻社会成本负担基础上实现污染物排放控制目标。

二是关注保护水质措施的成本效益。1996年修订的《农场法案》规定了农场土地环境保育制度（Environmental Conservation Acreage Program），授权美国农业部采用财政激励方式促进农业社区开展保护实践。尤其是明确指令农业部可通过合同和地役权方式贯彻此制度，以保护土壤、水、自然资源、牧场、湿地和野生生物栖息地。该制度授权农业部指定优先保护区，遵守联邦和州环境法律的农业生产者可获得更多补贴。该制度还要求所支出的每一美元应发挥最大环境效益。农场土地环境保育制度具体包括湿地保存制度（wetland reserve program）、保育休耕制度（conservation reserve program）、环境质量激励制度（environmental quality incentives program）。保育休耕制度规定，农业部可与农场主签订协议，约定土地休耕，并按照批准的保护计划条款开展保护性利用，协议有效期限为10～15年。保护计划包括：农场主管理土地或水源的决策和辅助信息，操作时间表、活动，通过对土地永久性植被覆盖、植树、蓄水等措施解决自然资源问题的预期支出。农场主必须实施保护计划，不能利用土地放牧、收割或作其他农作物商业用途，除非获得批准。农场主每年获得不超过五万美元的年租金，还可获得不超过实际或平均成本15%的补贴。起初，此制度受到批评，因获得补贴的农场土地通常非环境敏感土地，而是报价最低的土地。此外，许多参加项目的农场主将经济效益较低的农地休耕，而不考虑这些休耕是否产生重要的环境效益。此制度经过修订，重点关注水质问题，农场服务局在1991年使用环境效益指数（EBI）评估合同书。克林顿政府时期的《清洁水行动计划》出台了一些新方案，如保育休耕加强项目和全国保育缓冲区方案。前者是利用联邦和州的资金发展与实施针对重要环境问题的综合性计划，农场主可自愿参与。后者缓冲区方案以阻截污染物径流，减缓农场土地沉积物、营养物和杀虫剂流入水体。农场主同意建设保育缓冲区即可获得成本补贴。这些新方案产生了重大环境效益。不过有研究指出，这些新方案产生的环境效益相对于成本而言不符合成本效益原则，新方案花费17亿美元，几乎占联邦环境保护开支的一半。目前农场主参与此项目的热情较高，但社会普遍担心合同到期后，农场主在没有后续补贴的情况下是否会持续保育。因此，此项目效益只是暂时的[3]。

三是设立多样化激励项目，重视保护计划的制定。针对州政府的激励项目，如《清洁水法》319条规定，每个州必须识别州内未采取非点源污染控制措施且水质预期不达标的水体，并提交报告给联邦环保署审核；识别造成水质问题的非点源污染源；描述可行的州和地方非点源污染控制措施。每个州必须提交非点源污染管理计划给联邦环保署审核，管理计划应包括以下内容：最佳管理实践计划；实施计划，包括年度时间安排、开始最佳管理实践的初始日期、资金来源。联邦政府拨款分担各州因遵守319条而产生的成本。如州未提交受非点源污染影响的水体名录给联邦环保署审核或该机构不同意此名录，联邦环保署可为其制定名录，但不能为州制定和实施管理计划。319条并未要求各州制裁不采取最佳管理实践措施的非点源污染者，而是采取自愿方法，利用拨款鼓励最佳管理实践措施[3]。针对农场主的激励项目如1985年通过的《农场法案》及其后续法规创设了四类基本措施：第一类是合规制度（compliance programs），即农场主必须实施保护计划和实践，或避免土地使用造成环境退化，方可继续获得农业补贴。第二类是技术支持和教育措施。第三类是实现环境保护价值的实践活动和结构变化的成本分担措施。第四类是环境敏感土地退出农业生产合同和地役权措施。这些措施在缓解环境问题的同时，也有利于解决非点源水污染问题。但长远而言，措施的作用有限。合规制度具体包括农场主（Sodbuster）制度、保育合规（Conservation Compliance）制度、湿地农场主（Swampbuster）制度。农场主制度和保育合规制度均要求农场主实施保护计划，否则无法获得补贴。这些激励项目在实施过程中遇到了一些问题，如保护计划需经过地方审批，但缺乏具体审批标准，地方官员对农场主的行为要求和保护计划内容有相当大的裁量权。导致地方官员易妥协于农场主压力，弱化保护要求[4]。受当地传统文化影响，美国农业部门一直认为其工作是帮助农场主，而非规制生产活动。但随着保护措施越来越严格及合规成本增加，农场主可能选择退出和放弃补贴。

二、以命令控制为主的我国农业水污染防治措施

从国家立法层面而言，我国针对农业水污染问题的防治措施主要集中于全国人大常委会发布的《水污染防治法》（2017年修订）第四章水污染防治措施中的第四节农业和农村水污染防治、国务院发布的《畜禽规模养殖污染防治条例》（2014年实施）、2015年国务院颁布的《水污染防治行动计划》。《水污染防治法》规定了地方政府、畜禽养殖场、养殖小区主体防止水污染义务，农药使用、运输和储存、化肥和农药等标准的制定、水产养殖、农田灌溉用水需符合水环境标准和防止水污染。《畜禽规模养殖污染防治条例》的规制对象是有一定规模的畜禽养殖场、养殖小区，具体规模标准由各省市根据畜牧业发展状况和畜禽养殖污染防治要求确定。主要包括：饮用水水源保护区禁止建设畜禽养殖场和养殖小区；环境影响评价；建设畜禽粪便、尸体、污水等综合利用和无害化处理设施。此条例规定了一些激励措施，包括污染治理贷款贴息、废弃物综合利用活动的税收优惠、购买有机肥的补贴优惠、利用沼气和天然气享受上网电价优惠和新能源优惠政策、畜禽尸体无害化处理享受补助、签订削减污染物排放量协议获得奖励等。《水污染防治行动计划》就农业面源污染提出措施，包括推广低毒、低残留农药使用补助试点经验、实行测土配方施肥，在敏感区域和大中型灌区，建设生态沟渠、污水净化塘、地表径流集蓄池等设施，净化农田排水及地表径流。全国人大常委会颁布的《土壤污染防治法》（2019年实施）中关于农用地土壤修复的规定，考虑到地下水污染防治。从地方立法层面而言，各地农业水污染防治措施基本是重复以上规定。

我国农业水污染防治措施表现为依赖命令控制类型，鼓励性规定为主，辅之以义务性、禁止性规定，条文内容概括性强，缺少具体实施细则。如《水污染防治法》第五十五条规定地方基层农业等行政主管部门职责，兼有鼓励性、义务性、命令控制特征。第五十六条第二款规定畜禽养殖类污染源的一般性义务，包括综合利用、运转环保设施、达标排放，但未规定综合利用的具体措施③《水污染防治法》第五十五条“县级以上地方人民政府农业主管部门和其他有关部门，应当采取措施，指导农业生产者科学、合理地施用化肥和农药，推广测土配方施肥技术和高效低毒低残留农药，控制化肥和农药的过量使用，防止造成水污染。”第五十六条第二款“畜禽养殖场、养殖小区应当保证其畜禽粪便、废水的综合利用或者无害化处理设施正常运转，保证污水达标排放，防止污染水环境。”。对造成水污染的重点污染物如农药、化肥，仅抽象规定要符合安全使用标准，对义务性和禁止性规定，未设立相应法律责任。命令控制型措施还暴露出以下问题：一是控制措施未考虑对市场和相关利益者的不利影响。有研究表明，畜禽禁限养控制措施过度造成猪肉供给与转产转业农户生计问题等[5]。二是执法机构在执行命令控制措施时忽视污染防治方法的多样性，严苛执法增加了守法成本。最有利于环境的畜禽粪便处理方式是将其资源化，如将粪便制成沼气或还田利用。但有些地方执法人员不认可沼气池等资源化设施,片面要求建设污水处理设施。甚至有的地方要求养殖企业产生的沼渣沼液只能通过罐车拉到农田,而不能通过管道引入农田。因为沼渣沼液输入管道被视为排污,必须符合达标排放标准[5]。

《畜禽规模养殖污染防治条例》中的经济激励措施在执行中也暴露出一系列问题。一是国家和地方均未出台可操作性制度规范，农业生产者难以获得相应资金支持。二是部分经济激励措施的补偿或补助标准不能弥补农业生产者和相关经营者因保护水质付出的代价，无法实现激励目的。如沼气发电新能源扶持项目实施过程中，电力公司因变压器和线路等附加成本得不到足够国家补贴，而故意对养殖企业的发电上网设置高门槛[5]。有关滇池流域某村“秸秆气化”试点项目调查的研究文献指出，效果良好的农业废弃物资源化项目和技术在农村得不到推广应用，直接原因是缺乏符合村民利益需求的有效经济和政策激励机制。此外，退耕还林还草、禁渔禁伐及推广低毒无残留农机农业生产等具体政策措施，因补偿机制缺失或补偿标准过低，利益受损的农民或其他农业生产经营者恢复以往生产经营模式的动力很强，影响政策措施目标的实现[6]。

三、经济激励与命令控制类型措施比较

美国防治农业水污染措施包括命令控制型和经济激励型，以经济激励型为主。命令控制型措施如规模化养殖场、农业机械疏浚和填埋活动许可制度，受损水域每日最大负荷量限制措施。但美国更多依赖补贴等财政激励措施预防水污染，每日最大负荷量限制措施，也是通过联邦财政激励推动各州实施。经济激励措施目的是通过分担农户成本方式鼓励有利于水质保护的农业生产方式，如最佳保护实践活动、休耕、建设缓冲区等。我国农业水污染防治主要依赖命令控制，经济激励措施有限。

在美国，命令控制措施被认为存在以下局限:一是命令控制措施对各地区及各类受规制活动的差异性不敏感，导致资源利用效率较低，相对缺乏灵活性。自上而下的方法阻碍了有意义的公众参与，降低各州出台创新措施的可能性[7]。二是命令控制措施可能会遭到被规制者反对，出现实施成本高、实施困难和诉讼负担等问题。三是非点源污染来源具有广泛性和多样性特征。如农场的农业生产活动与地理位置特征差异大，对水质的影响千差万别，不可能采用技术方法制定统一排污标准。四是非点源污染的主要污染源均与土地利用有关，如联邦政府直接采取命令控制措施，涉嫌妨碍州政府自主权的行使，引发州政府不满[8]。当前联邦采取的非点源污染防治措施正是基于以上考虑，保留了州与地方政府对非点源污染的监管权力，通过提供成本分担和技术支持促使州政府实施非点源污染防治。

农业水污染源的异质性特征突出。农业生产类型、生产技术、生产过程差异大，自然环境条件差异大，即使相同农业生产活动产生等量污染物，在不同自然环境条件下带来的污染后果也不同，因此不能依赖统一生产技术标准和排污技术标准预防水污染。监管部门监控农业生产过程与排放物的处置首先必须全面准确掌握相关信息，如果监管部门获得信息仅是为规范生产活动，农户一般不会主动提供信息，导致命令控制措施的监控成本较高、实施困难。再者，如命令控制措施设计不科学、执行不合理，还会造成守法成本高、影响生计和市场供给等问题。

经济激励型措施通过分担成本以鼓励农户开展有利于水质保护的生产实践。经济激励措施以农户自愿为前提，不仅能够激励农户合作和合规态度，还能够适应多样化、多元农业生产结构与生产方式。农户最清楚当地农业生产情况与自然环境条件，监管部门与农户合作能够激发农户利用经验采取兼顾农业生产与水质保护的有效措施，也节省监管成本。经济激励措施也与扶持农业历史传统相一致。无论是我国还是美国，一直以来农业生产均有政策支持。美国农场主普遍认为，政府部门应为农业生产提供帮助，而非强制性规制或约束，这也是美国选择经济激励措施的原因之一。相对于命令控制措施，经济激励措施能够促进资源有效利用、实施灵活、可接受性相对高、守法成本和监管成本相对较低。

经济激励措施也有其劣势。一是经费不足与资金使用效率问题。如美国《清洁水法》319条非点源污染管理计划实施初期，国会财政支持较少，尽管克林顿政府增加经费，但仍远远不足。实施控制措施的成本未得到充足补贴，仍维持高水平，无法促使农业生产活动发生预期改变。即使这些激励项目已投入数亿美元，但结果并不理想。因缺乏明确成效标准，即使后期经费有所增加，也不能确保经费使用效率，无法保证单位投入经费获得最大环境效益[3]。二是补贴标准设计不合理与不当执行等问题会影响项目目标的实现与成本有效性。如我国实施退耕还林项目中，中央补贴标准虽高，但地方政府克扣补助情况普遍，总体上退耕还林工程成本有效性较差[9]。三是经费、环境效益的可持续性问题。如前文提到，美国保育休耕项目合同到期后，农场主在没有成本补贴的情况下，无法保证继续履行保育义务，进而难以维持已实现的环境效益。我国退耕还林项目总体工程在经济上的可持续性也存在很大问题。基于西部三省农户调查的研究认为，如无国家补贴，农户退林还耕可能性相当大[9]。四是道德风险问题。同样以美国《清洁水法》第319条非点源污染管理计划为例，该条规定各州针对因非点源污染而受损水体开展保护项目可获得联邦资助，有些州在此规定激励下声称水体受损以获得财政经费。后来增加了303条TMDL规定，大幅度提高了规制责任，美国怀俄明州将之前认定的受损水体从400减到61个，理由是被剔除的水体无充分证据证明其受损[3]。道德风险问题加重了政府财政负担，也影响经济激励措施的可持续性。以我国退耕还林项目为例，因国家补贴标准较高，地方政府往往超出中央预定指标组织农民大规模退耕，并在事后要求中央政府追加退耕指标和相应补贴[6]。道德风险问题不仅出现在经济激励措施的实施过程，在命令控制措施的实施中同样会发生。美国农场主将湿地用于农业用途时会采用一些技术手段规避404条疏浚与填埋物许可制度，如声称排水或疏浚操作只是偶然性进入湿地[3]。

四、我国农业水污染防治措施的理性选择

中美农业水污染防治措施的实施经验表明，需综合运用命令控制和经济激励两类措施保护水质，防治农业面源污染。在选择和设计具体措施时，需基于我国农业生产特征和社会条件，以成本有效性为目标。

首先，制定措施应考虑农民守法成本、政府机构的规制成本、社会福利损失及交易成本。一些农民环境认知调研结果显示，农民具有生态环境保护的基本或较高认知，但其奉行生计第一和安全第一原则，在风险最小化的同时追求利润最大化[10]。因此，农民选择农业生产方式和农业类型的首要考虑是成本和经济效益。农业水污染防治措施的守法或合规成本过高，会直接影响该措施实施和目标实现。理论上，经济激励措施可分担农民部分守法成本，相对于命令控制措施更易被接受。如对生态环境脆弱地区，可选择经济激励措施促使农民混合式种植，充分发挥自然因素对有害生物的调控功能、提高作物健康和抗逆水平、不用或少用化学农药、减少环境污染维护生态平衡有重要作用[11]。在设计经济激励措施时需科学评估守法成本，制定合理补贴标准，以农民自愿为前提，并确保补贴实际发放给农民。

政府机构的规制成本包括监督、管理、执行农业水污染防治措施的成本，政府人员能力培训成本等。命令控制措施的规制成本主要是监管成本，如监管农业生产污染物排放量和排放路径，污染物处理方式，农业生产过程中使用农药、饲料等化学品的数量与方式，环保技术使用情况等。除规模化畜禽养殖场可按照点源污染源方式监管，大多数农业生产具有多样性、灵活性、随机性、无固定排污口等特征，监管部门很难即时准确掌握排污和污染物处理信息，最终导致命令控制措施的监管成本提高。经济激励措施的规制成本包括监管成本和补贴成本。监管成本如监管农民休耕、保留湿地或缓冲区、使用测土配方肥料、使用沼气池等环保技术的成本。农民是否实施这些措施易识别，监管成本相对低。但如需维持较长时间的补贴才能实现水质目标，补贴成本较高，因此选择经济激励措施时必须考虑补贴经费的可持续性。无论是选择命令控制措施还是经济激励措施，均需考虑降低监管成本，选择监管成本相对低的措施。

社会福利损失是指，立法措施导致产品和服务价格上升，从而给消费者和生产者带来的损失。如前文提到地方政府设立畜禽养殖场规模标准，过度禁限，影响猪肉市场供给，导致部分消费者和经营者利益受损。交易成本是指由立法措施引起的资源转移代价，以及这些资源再分配后的私人成本，如农业水污染防治措施导致农民失业的成本、公司关闭成本、农民从事其他工作的成本等。地方政府需根据本地经济、社会情况评估拟定的农业水污染防治措施可能带来的守法成本、规制成本、社会福利损失和交易成本，以成本最小方式实现水质保护目标。

其次，农业水污染防治应建立在相关信息充分、客观、真实、一致性的基础之上。需先了解农业水污染的污染源、污染路径、农业生产类型、农业生产方式与技术、农业废弃物的处理方式、水资源状况、其他自然资源条件、排污量、排污与水质关联性等。但无论我国还是美国，尚无法及时获得充分相关信息。我国流域水环境监测存在水质监测项目与水环境状况不相适应的现象，流域水质量评估结果存在一定偏差和片面性，科学性、合理性也难以保证[12]。有效的水质监控必须能够提供水质问题来源，但在非点源污染分析过程中往往存在不确定性，对非点源污染的监控需全面了解自然系统和人类活动对自然系统的影响，而目前仍缺乏对这些情况的全面了解，加剧监测和评估难度。无论是选择命令控制措施还是经济激励措施均须以这些信息为基础。因此，选择合适的农业水污染防治措施前需完善我国水环境监测管理体制与相关监测技术标准。如根据不同流域特点，选择不同监测因子，统一流域水质监测标准与监测方法，建立健全农业资源投入与污染排放的技术核查和统计体系，全面、准确地掌握农业能源消费和污染数据,保障农业污染治理有序开展[13]。

再次，取消不利于水质保护的措施，增设鼓励农民开展有利水质保护的激励措施，并协调各类措施间的一致性、互补性。化肥、农药等农资增支综合补贴曾发挥了调动农民种粮积极性、保障粮食安全、反哺农业、支持农村等作用。但农资增支综合补贴却干挠了市场机制，可能造成价格扭曲，导致农户多使用或一如既往地使用化肥、农药污染品，由于对补贴产生依赖，不仅阻碍向可持续农业耕作方式转变，还加剧了农业面源污染[14]。有必要出台有机肥、测土配方肥等补贴措施，逐步替代化肥补贴等不利于水质保护的措施，直至最终取消。如农业生产者使用新型肥料、农药、地膜的价格差或额外成本费用，政府给予一定现金或实物补贴,鼓励农业生产者使用有机肥等[15]。可借鉴美国补贴制度经验，增强各项措施间的衔接性和互补性。如美国农场主依据保育休耕制度休耕农业土地并获得补贴，可能会转而利用未开垦的土地从事农业生产，很可能造成水质的负面影响。但农场主制度和保育合规制度可以缓解此问题，因为农场主如将侵蚀性风险高的土地用于农业生产，则不能依据这两项制度获得补贴。