我国政府间财政关系变革研究

温立洲，朱泉睿，周艳平

（1.河北经贸大学 财政税务学院,河北 石家庄 050061；2.河北经贸大学 外语教学部,河北 石家庄 050061）

一、引言

中央与地方的关系问题历来是各国研究的重点,我国作为世界上最大的发展中国家,中央与地方关系的和谐更是尤为重要。政府间财政关系作为中央与地方关系的组成部分,主要涉及财政权力在央地之间的分配,划分各级政府间财政关系的根本制度则是财政管理体制。我国政府间财政关系大致可以分为事权和支出责任划分、税权划分以及转移支付这三大基本要素,它从纵向上反映了国家权力的配置情况,在财政管理体制中处于核心地位。我国目前正处在全面深化改革的关键期,而在每个阶段的改革中,财税改革始终站在改革的前沿,是社会经济改革的突破口和先行者,始终发挥着根本性、制度性和保障性作用。2014 年6 月30 日,《深化财税体制改革总体方案》审议通过,该方案明确了财税体制进一步深化改革的目标是要建立现代财政制度,重要的是推进以下三个方面的改革：深化预算制度改革、深化税收制度改革,健全地方税体系以及完善中央与地方政府间财政关系。而财政制度改革的关键就在于理顺政府间财政关系［1］,在此基础上,才能提高中央与地方各级政府、社会以及民众等多个参与主体的治理能力,实现经济、政治、文化、社会和生态五大体系的协调统一。

二、国家治理模式与我国政府间财政关系演进

从中华人民共和国成立之初我国实行计划经济体制,到之后逐步向市场经济体制过渡,再到党的十四大社会主义市场经济体制正式确立,直至中国特色社会主义进入新时代,我国经历了天翻地覆的变化,国家治理手段和治理方式也适时作出了相应改变,理念也已经从以前的管理转变为治理。现代国家治理最大的特点在于,坚持人民在国家治理中的主体地位,尽管政府与人民之间仍然存在管理与被管理的关系,但更强调多个参与主体共同协商合作。为了适应国家治理模式和经济社会的不断发展,自1949 年以来,我国政府间财政关系呈现动态调整的状态,并沿着“集权—分权—集权—分权”的方向适时地进行了多次重大变革,取得了举世瞩目的成效,对经济社会产生了深远影响［2］。

（一）1949 年新中国成立到1978 年改革开放

我国在这一时期实行计划经济体制,其最大特点就是权力高度集中在中央。在该体制下,资源配置方式主要是依靠国家发布行政命令或计划指标来指挥经济的运行,而作为在整个国民经济体制中有着重要地位的财政管理体制,必然要为这种资源配置方式服务。因此,我国实行统收统支的财政管理体制,政府间财政关系在这一时期的最大特点是：统收统支、高度集中,即中央政府与地方政府“吃大锅饭”,所有的财权和财力全部集中在中央,由中央负责财政资源的配置。由此可见,当时的地方政府仅负责执行中央的决策,为中央政府统治地方而服务,自身并没有任何财政自主权。就国有企业和行政事业单位而言,它们经营和运转所需的支出和经费由财政部统一规定并拨付,二者的区别在于国有企业须将全部经营利润上缴给财政部,同时当其存在亏损的时候,财政部可以进行补贴。

从国家治理的角度来看,新中国成立初期,中国仍然是一个贫穷落后的农业国,百废待兴、财力薄弱,此时最主要的任务就是恢复国民经济、推动工业化建设。可以肯定的是,这一时期我国实行高度集中的政府间财政关系使国家集中财力恢复国民经济、发展重工业,在推动工业化进程上作出了极大的贡献,但与此同时也存在诸多弊端。在这种高度集中的政府间财政关系下,一方面,中央与地方之间可能出现信息不对称和监督不到位等问题,容易造成资源配置效率低下；另一方面,缺乏对地方政府发展本地区事务的激励,不利于提高地方政府的主观能动性和积极性。为此,中央政府进行了两次放权尝试,分别将财权和规定地方税具体征收办法的权力下放给地方。虽然这两次中央向地方放权的央地关系调整给了地方政府一定的自主性,但都只是政府间权力调整,并没有打破当时财政统收统支的整体框架。

（二）1978 年改革开放到1994 年分税制改革

图1 中央和地方财政收入比重变化

这一时期,我国开始由计划经济体制向社会主义市场经济体制过渡,但前者在国民经济发展中仍然占主导地位,经济效率低下、地方政府和企业积极性不高的现象依然普遍存在。因此,我国实行划分收支、分级包干的财政管理体制,也称为分灶吃饭体制,政府间财政关系在这一时期是以财政包干制为主要形式、分灶吃饭为主要特征的。我国财政包干的形式从1980 年起历经了三次调整,从确立这一财政体制之初实行的划分收支、分级包干形式,到之后的划分税种、核定收支形式,再到最后又调整为多种形式的财政包干,其最终目的都是为了使地方政府在财政收支方面享有更多的财政自主权,调动地方政府积极性。此外,就企业的权力而言,分灶吃饭体制下把原本属于国有企业的一部分权力下放给了地方企业,增加了地方企业的活力。

从国家治理的角度来看,十一届三中全会重新确立了马克思主义实事求是的思想路线,并将发展经济建设作为这一时期党和国家工作的重要任务。同时还指出我国当时传统的经济管理体制的最大局限性在于过分集权,应该将权力大胆下放给地方,使其享有更多的自主权。因此,我国这一阶段的发展目标就是以经济建设为中心开展各项工作,同时要充分调动地方发展的积极性。分灶吃饭体制打破了之前中央集权的局面,增加了地方财政收入,使得地方可支配的财政资金增加,以便其能够根据具体情况合理安排本地各项费用支出,积极参与当地市场创造,充分发挥地方优势,进一步提高地方经济社会以及其他各项事业的发展效率。但该体制在调动地方财政自主性、激发市场活力的同时,也存在着一定弊端。一方面,造成了中央财政赤字,对中央宏观调控能力有一定程度的削弱作用,由图1 可以看出在我国实行分灶吃饭时期,从1984 年开始,中央财政收入占全国财政收入的比重急剧下降,到1993 年仅为22%；另一方面,对于分级包干的具体实施办法不同地区是不一样的,在这种情况下,中央对地方的监管不到位,容易造成市场扭曲,阻碍统一市场形成。

（三）1994 年分税制改革到2013 年党的十八届三中全会前

1992 年,党的十四大正式确立了社会主义市场经济体制,为了与这一经济体制相适应,1994 年我国实行了分税制改革。

分税制,顾名思义,核心在于“分”与“税”两个字,是在“分”与“税”基础上的一种财政管理体制。分税制改革的主要内容大致可以用“三分”“一返还”“一转移”这三个词来具体解释。“三分”指的是分权、分税和分级管理。分权即划分中央与地方事权与支出责任。国防、国家机关运转以及实施宏观调控等事务属于中央事权,其所需支出由中央政府提供；地方经济、社会发展以及地方机关运转等属于地方事权范围,其所需支出由地方政府提供。分税即按税种划分中央与地方收入,分为中央税、地方税和共享税。分级管理即将原来的一套税务机构分为中央和地方两套税务机构,中央税务机构负责中央税和共享税的征收和管理,而地方税务机构则负责地方税的征收和管理。“一返还”指的是税收返还,即中央政府在收到地方政府上缴的税收收入后,对该笔收入核定一个返还基数,按该返还基数再将一部分收入以中央财政支出的形式返还给地方。“一转移”指的是转移支付,通常包括一般性转移支付和专项转移支付。

从国家治理的角度来看,分灶吃饭体制下,国内收入的绝大部分由地方政府征收,中央财政赤字严重,被称为“悬崖边上的中央财政”［3］。由于中央财政收入严重不足,20 世纪80 年代末90 年代初中央政府两度向地方政府“借钱”,由此可见,分税制改革在当时是一种必然。分税制改革对我国分灶吃饭体制下中央财政赤字严重、地方发展失衡的状况起到了极大的抑制作用,既保障了中央的财政收入,又激发了地方发展的积极性,我国财政实力大大提高。这主要体现在“两个比重”明显提高,中央财政收入占全国财政收入的比重在2018 年已经达到45.4%,同年,全国财政收入占GDP 的比重也达到20.37%。“两个比重”明显提高,反映了中央对地方的控制力以及在财政收入分配上的主动性大大提高,而中央政府财力的增强,又进一步使其能更充分地发挥宏观调控能力,维护经济社会稳定。但当时的政府间财政关系在事权与支出责任划分以及转移支付等方面仍然存在一定缺陷,需要进一步调整完善。

（四）党的十八届三中全会召开至今

在1978 年改革开放至十八届三中全会召开前这一阶段,我国为了与当时的国情和经济社会发展状况相适应,在财政改革上,所实行的改革举措主要是针对经济和技术层面,改革对象也主要集中在经济领域。2013 年在党的十八届三中全会上,习近平总书记指出,加快推进新一轮财税体制改革的步伐需要建立现代财政制度,不断推动政府职能转变和财政体制转型,由此更好地推进国家治理现代化进程。而这一改革最重要的就是要改革政府间财政关系,因此,新时代下我国政府间财政关系的变革就显得尤为重要。

三、我国现行政府间财政关系与国家治理的不适性

我国现行政府间财政关系的大致框架仍然是建立在分税制改革后所形成的框架基础上的,相比于原来的统收统支体制和财政包干体制,它完善和规范了我国央地分配关系,而且在增强国家治理能力和激发市场活力方面的确起了很大的作用,但由于存在某些客观条件的限制,有些改革并没有到位。随着国家治理现代化进程的全面推进,我国现行政府间财政关系与国家治理的不适性开始逐渐凸显［4］。

（一）事权与支出责任划分不合理

事权与支出责任划分是理清政府间财政关系首先需要明确的问题。2016 年,《国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》（以下简称《指导意见》）中提出了五大划分原则,将事权划分为中央事权、地方事权和共同事权,对应的支出责任分别由中央、地方以及中央和地方共同承担。由此,事权和支出责任的划分有了较为清晰的界定,但任何一个改革都不可能一蹴而就,当前我国事权与支出责任的划分仍然存在一定问题。

首先,在事权与支出责任划分上中央权限过大。《指导意见》指出要进一步完善中央决策、地方执行的机制,在此基础上,明确中央在事权划分上的决定权,这就意味着在事权与支出责任划分上,地方话语权较小,中央具有最终决定权,这就可能造成划分不合理的问题［5］。其次,《指导意见》虽然对事权与支出责任进行了明确规定,但是在实际情况中,对于共同事权,地方承担的支出责任占比较大,本应完全属于中央事权的,地方却承担了部分支出责任的现象仍然存在。从图2 可以看出,地方政府在教育、科学技术、社会保障和就业等方面承担了绝大部分的支出,甚至在国防和外交上也承担1.87%和0.51%的支出。最后,事权与支出责任划分缺乏法律依据。我国《宪法》中仅对划分原则和由“谁”划分作了明确规定,并没有涉及各级政府实际应承担哪部分事权,对这方面的具体规定仍然主要散见于国务院行政法规和文件规章当中。这样必然在法律约束上存在局限性,事权和支出责任容易被经常调整,增加了部分事权和支出责任安排的随机性和不确定性［6］。

图2 2018 年一般公共预算支出中地方政府支出比例

（二）税权划分不合理

分税即按税种划分中央与地方收入,分为中央税、地方税和共享税。但是地方政府并没有被赋予税收立法、税基确定和税率选择等方面的权力,所以,地方政府所分得的税收收入实际上是以税收返还的形式获得的,这仍然属于广义上的政府间转移支付范畴。但从国家治理的角度看,这种以政府间公共资源配置模式而形成的中央与地方税收收入存在着一定问题。

其中,地方税收入非常有限且不稳定,这就容易造成地方政府非税收入和债务规模逐渐扩大现象的发生。自分税制改革以来,我国就如何划分中央与地方税收收入作了多次调整完善。比如所得税,就企业所得税而言,在分税制改革后,以企业的属地为依据对企业所得税收入进行划分,即把中央企业的税收收入归属于中央政府,地方企业的税收收入则归属于地方政府。就个人所得税而言,当时的个人所得税税收收入是全部归地方政府所有的；但从2002 年开始,我国实行了中央与地方按比例分享个人所得税税收收入,当时规定的比例是中央与地方各为50%；在2003 年又对该比例进行了调整,规定中央占比60%,地方占比40%。再比如增值税,“营改增”实施之前,我国规定增值税在中央与地方的分享比例为中央占比75%,地方占比25%；“营改增”实施之后,我国对该比例进行了调整,规定中央和地方各占比50%,这是为了弥补营业税被取消带来的地方财政收入减少所采取的一项举措。由图3可以看出,“营改增”实施之前,营业税是地方主体税种,是地方财政收入的主要来源（2016 年5 月1日起“营改增”全面推进,2016 年营业税收入有所下降）；而“营改增”实施之后,营业税被取消,地方财政收入大大减少。虽然此项举措让地方政府分得的税收收入增多了,但增加额与“营改增”之前地方政府所能得到的营业税收入相比,相差仍然较多（表1）。

图3 2010—2016 年地方各项税收收入

表1 地方营业税及税收收入总额 单位：亿元

因此,从2016 年开始中央对地方实行增值税定额返还的措施,来进一步缓解地方政府财力不足的状况,同时对增值税增长的地区取消了增量返还,对增值税下降的地区取消了增量扣减。这一举措虽然在短时间内可以对地方政府财力紧张的状况起到一定的缓解作用,但从长期来看,地方政府所分得的税收收入仍然难以提供所需的公共支出。此时,地方政府通常会采用增加非税收入和扩大债务的方式来解决这一问题。另外,当地方政府的支出所需大于其所分得的税收收入的时候,地方政府必然会希望上级政府能够进行拨款以弥补自己的收支缺口,为了争取到所必须甚至更多的财政资源,地方政府可能会不顾各种规章制度想办法与上级部门联系,这其中不免会产生腐败行为。

（三）转移支付不规范

转移支付是指中央政府把以税收等形式筹集上来的资金按一定的比例无偿转移给地方政府的一种财政支出,我国目前的转移支付通常包括一般性转移支付和专项转移支付。一般性转移支付是指在地方政府出现财力紧张的状况时,中央政府可以向其拨付一笔资金作为补助来缓解该状况,通常情况下,中央政府不对该笔资金的用途进行限定,地方政府自主选择该笔资金的具体用途,但有一个原则,该笔资金必须主要用于公共服务领域。专项转移支付是指中央政府向地方政府拨付一笔资金作为补助来实现特定的政策目标,一般中央政府会对该笔资金的用途进行限定,地方政府必须在规定的用途内使用该笔资金,无任何的使用自主权。也就是说,这相当于一笔专项资金,服从专款专用的原则,即“有目的”的转移支付。

我国目前的转移支付存在一些需待解决的问题。首先,转移支付的相关具体政策应当以政府间事权与支出责任划分为基础进行制定,二者应该是密切相关的。但由于我国在事权与支出责任划分上仍然存在一定缺陷,导致二者之间的关联性不强,主要表现在部分一般性转移支付专项化、专项转移支付一般化［7］。这不仅增加了财政资金的使用成本支出,而且不利于转移支付在平衡地区间财力差距和推动公共服务均等化方面作用的发挥。其次,就转移支付结构的合理性而言,问题主要表现在一般性转移支付比重较小,而专项转移支付比重较大。从图4 可以看出,我国一般性转移支付占转移支付总额的比重呈逐年上升趋势,但这一比重仍然偏低；相比之下,专项转移支付占转移支付总额的比重呈逐年下降趋势,但这一比重仍然偏高。最后,我国目前并未对转移支付进行立法,缺乏法律约束就使得我国在转移支付的部分规定上规范性和权威性不强。

图4 中央对地方转移支付比重

四、适应国家治理现代化的我国政府间财政关系改革方向

当前,我国的改革已经迈入了以国家治理为标志的新阶段,相应的财政体制改革的目标也被赋予了新要求,即要建立适应国家治理现代化的现代财政体制。因此,政府间财政关系也要适时进行改革。

（一）事权和支出责任划分的改革方向

总体来看,当前我国政府间事权与支出责任划分改革取得了一定的成效,但就当前存在的问题仍需进一步改进。

首先,以公共服务的受益范围和是否具有外部性为主要依据进一步合理划分事权和支出责任。对于不具有外部性的公共服务,以受益范围来确定事权和支出责任的具体划分,完全属于中央受益范围的,如国防、外交等事权完全归于中央,相对应的支出责任也全部由中央政府承担；对于具有外部性的公共服务,以外部性以及受益范围共同确定事权和支出责任的具体划分［8］。其次,加快建立完善的法律体系。一方面,保证事权与支出责任划分的稳定性与权威性；另一方面,提高地方政府在划分中的话语权,使中央政府不再享有决定权。在《宪法》中已有规定划分原则和由“谁”划分的基础上,对各级政府事权和支出责任的具体划分进行明确规定。同时加快制定《财政基本法》等法律,对划分的具体内容进行细化。此外,遵循下位法服从上位法原则,对当前法律法规中与《宪法》规定内容相抵触的地方进行修改。

（二）税权划分的改革方向

楼继伟［9］在《建立现代财政制度》中提出,对于税权划分可以采取两种做法：一是将收入波动性较大、再分配效果较强或税基不稳定等税种划为中央税,将可以充分掌握税种信息、影响本地资源配置或税基相对稳定等税种划为地方税；二是进一步提高中央和地方税收收入分享比例。

中央税的主要作用是推动统一市场建设,而地方税的主要作用是筹集地方财政资金、促进地方经济发展。因此,在税权划分的改革上,应当在保证中央与地方收入基本格局大致不变、坚持公平与效率原则并且充分考虑税种属性和功能的前提下,进行合理划分［10］。

（三）转移支付的改革方向

中央政府的强大控制能力主要体现在转移支付上。当前,中央政府仍然主导财力分配,并在协调区域发展上发挥主导作用。要进一步改革和完善转移支付,均衡各地财力。首先,要进一步推进事权和支出责任划分改革,确保权力与责任在各级政府间相匹配,为转移支付的改革奠定基础。其次,进一步调整转移支付结构,适当提高一般性转移支付比重,适当降低专项转移支付比重,最终形成一个以一般性转移支付为主、专项转移支付为辅的合理的转移支付结构［11］。这是因为一般性转移支付相比较专项转移支付而言,具有较强的均衡功能,提高其比重对于平衡地区间财力差距和推动公共服务实现均等化具有战略性意义,同时还能提高地方政府在资金支配上的主观能动性。最后,完善转移支付立法。加快《政府间财政关系法》的出台,从立法层面规范转移支付,提高转移支付的权威性与规范性,更好地促进基本公共服务均等化。