破解高空坠物风险的公益诉讼范例

刘强 张圆圆

近年来，高空坠物事件屡见不鲜，已成为城市治理中的重大风险点，严重威胁着人民群众的生命和财产安全，也被人们称为“悬在城市上空的痛”。本文选取上海市虹口区人民检察院办理的数件典型案例，从导致高空坠物隐患的原因探寻解决问题的不同路径。

因建设工程质量问题造成的高坠隐患

上海市虹口区广灵四路某小区共有8幢18层住宅，于2007年建成并通过竣工验收。近年来，該小区高层住宅建筑外墙装饰性构件持续出现掉落情况，已发生多起坠落物砸损机动车事故，而且越来越多的装饰性构件呈现加速损坏趋势，普遍存在脱落风险，对公共安全造成重大威胁。

上海市虹口区人民检察院（以下简称虹口检察院）经调查核实后发现，2018年2月和11月，属地街道和房管、安监部门先后就该小区高坠隐患问题督促物业公司、业委会制定和落实整改方案。2019年3月和6月经专门机构两次检测，得出结论：该小区确实存在较大安全隐患，且装饰性构件构造做法存在与现有竣工图不一致。2019年7月，属地房管部门采取临时防护措施，在该小区搭建了遮挡的钢结构脚手架。2019年8月，房管部门再次督促物业公司抓紧整改落实，但业委会、开发商及物业公司始终未达成整改方案，高空坠物危险持续存在。

2019年8月16日，针对上海市虹口区人民政府凉城新村街道办事处仍未促使小区业主就修复方案达成一致，小区内的安全防范措施仍未落实到位的问题，虹口检察院向该街道制发检察建议，督促街道依法履行职责。2019年10月12日，街道收到检察建议后表示，将及时监督、指导小区物业公司和业委会履行法定职责，采取有效措施消除安全隐患，并加强与相关职能部门及小区业主的沟通交流。

2019年8月28日，针对上海市建设工程安全质量监督总站对该小区项目施工质量怠于监管，致使小区房屋外墙施工情况与现有竣工图纸不符的问题，虹口检察院向该单位制发检察建议，建议其依法履行监管职责，查处相关违法行为，及时消除安全隐患。2019年11月29日，该单位收到检察建议后称，已责令小区建设单位采取相关整改措施，及时有效消除公共安全隐患，也将密切关注小区后续修缮工作。

2019年9月3日，针对上海市虹口区住房保障和房屋管理局虽多次联合街道召开协调会，但小区安全防范措施仍未落实到位，公共安全隐患仍然存在的问题，虹口检察院向房管局制发检察建议，督促其依法履职，及时指导街道、物业和业委会落实整改。2019年10月21日，房管局收到检察建议后，高度重视建议内容，专门召开专题会议布置下阶段整改工作，成立专项工作组，派专人负责推进整改工作。

2020年6月2日，针对上海市虹口区建设和管理委员会未依法将该小区隐患处置工程项目纳入区建管平台监管，怠于履行对该项目施工工程安全和质量的监管职责的问题，虹口检察院又向建管委制发检察建议，督促其依法履职。2020年6月15日，建管委回复称，为有效保护公共安全，将把小区隐患处置项目纳入建管平台管理，对项目施工进行监管。该小区外墙修缮方案已于日前通过，目前部分楼栋正在施工。

四份检察建议饱含了检察机关坚定履行公益诉讼职能、维护城市公共安全的不懈努力。依据上海市城市管理精细化工作推进会领导小组办公室《关于本市房屋外墙墙面及附着物、建筑附属构件的高空坠物隐患问题处置工作意见》的规定，区房管局负责督促和指导辖区内相关单位开展高坠隐患的排查和应急处置工作以及业务指导;区建管局负责督促建设单位和施工单位实施由设计施工质量引发的高坠隐患以及保修期内项目的处置工作;区综管平台负责隐患问题的派单和督办;街道负责做好居民群众工作，督促相关单位落实维修前的应急处置措施。因建设工程质量问题造成的高坠隐患处置涉及多家监管单位，职能存在一定交叉，也往往会互相推诿导致很难形成合力。公共利益的维护仅靠一家之力难以解决，针对这一现实问题，检察机关先后向四个部门制发检察建议，提出有针对性、操行性强的方案，督促各相关职能部门各司其职，形成治理城市顽疾的工作合力，为有效解决高坠隐患问题发挥综合协调和推动监管的积极作用。

因房屋自然老化、年久失修造成的高坠隐患

虹口区天宝路某小区于2002年建成，共有3幢高层住宅。其中6号楼位于小区东侧沿街，主楼地上18层为住宅，裙楼共2层为商业用途，屋顶设有一道环形钢结构构架。该钢结构与主体结构同期建造，平面为环形，环绕屋顶布置。2018年8月，北侧屋顶钢构架的底部板局部脱落，该构架下方为单元入口及小区通道，天宝路日常人流往来密集，存在严重安全隐患。

虹口区检察院经调查发现：因存在需要紧急处置的情况，房管部门委托专业机构进行检测，得出屋顶钢构件受外界温度、雨水等环境影响，普遍出现不同程度锈蚀，导致底部夹板脱落。该钢构架为建筑装饰性附属结构，拆除后不影响房屋主体结构的安全性，建议整体拆除。由于房屋已超过国家规定的保修期限，维修责任应当由业委会和物业公司承担。但业委会不认可检测报告中“不属于房屋主体结构构件”结论，不愿承担拆除费用。为确保公共安全，街道委托相关专业机构对6号楼屋顶钢构架进行拆除，先行承担相关费用50万元。本案中，街道已经履行了督促业主实施维修、委托鉴定并先行垫付资金的职责，已经代业主消除公共安全隐患，符合《上海市商品住宅专项维修资金管理办法》的规定，可以向责任方追偿。

虹口区天潼路某商厦，建成于2007年，为1幢32层高层建筑，其中1—4层房屋用途为商业用房，共有服饰类经营商户2000余家，5—32层房屋用途为一般住宅，总户数260户。2020年7月初，大厦31楼沿天潼路一侧外墙混凝土块突发高坠事故，长约2米的外墙混凝土块坠落，将1楼玻璃门廊上的数块玻璃砸穿，致2名途经人员轻微擦伤。脱落点下方为天潼路沿街人行道及商厦主出入口之一，日常来往人流密集，极有可能造成更严重的高空坠落伤人事故，存在严重安全隐患。

虹口区检察院经调查发现：目前大厦尚未成立业委会。事故发生后，房管部门、属地街道及时督促和指导相关单位落实现场处置，要求按照相关规定对应急处置、专业检测、责任认定、确定维修方案等工作及时报备。大厦物业公司立即在相关区域设立警戒线，协调工人采取高空作业的方式，将剩余松脱尚未掉落的混凝土块进行拆除，并联系脱落楼层的居住人，对可能高坠的混凝土块进行清理和加固。目前，物业公司正在委托有资质的鉴定机构对大厦外立面完损状况进行检测，根据检测报告制定下一步维修方案。关于鉴定费用和维修费用，因大厦尚未成立业委会，暂时无法直接列支维修资金进行维修，经协调，开发企业原股东日前表示愿意前期先行垫付，以及时处置安全隐患。

时间是一把杀猪刀，对于房屋也不例外。根据《关于本市房屋外墙墙面及附着物、建筑附属构件的高空坠物隐患问题处置工作意见》，对因房屋自然老化、日常维护保养不足等原因引起的高坠隐患问题，由业主进行维修处置。外墙、屋顶等共用部位的隐患问题，按照《上海市住宅物业管理规定》实施维修，维修费用在住宅专项维修资金中列支。街道的职责在于做好居民工作，督促业主进行维修。针对房屋自然老化、年久失修引发的高坠风险，按照“谁的房子谁负责”原则，应当由业主承担维修责任。这里又分为两种情形：一种是针对有业委会的小区，其可以通过法定程序，启动房屋专项维修基金;另一种是针对还未成立业委会的小区，应当先由其物业出具维修方案，报房管部门审核同意，维修、更新费用经具有相应资质的中介机构审价后，报房管部门在专项维修资金中直接列支。在情况紧急，高坠隐患原因短期无法明确责任时，检察机关一旦掌握线索，应该积极督促房管部门、属地街道指导相关单位落实现场处置，事后由监管部门委托专业机构进行检测鉴定，依据鉴定结论明确维修责任。对于明确由业主承担维修费用但住宅专项维修资金不足的小区，应多措并举筹措资金，政府可适当补贴或先行部分垫资，以及时处置安全隐患。