推进辽宁省“湾长制”建设的探讨

2020-12-03马巍峰

环境保护与循环经济 2020年10期

马巍峰

美丽中国离不开美丽海洋，保护我们赖以生存的海洋环境，是我们义不容辞的责任。辽宁拥有漫长的海岸线和丰富的海洋资源，海洋事业发展进步取得瞩目的成就。不容忽视的是，在经济快速发展的同时，辽宁省也面临海洋生态灾害等带来的压力和挑战。岸线资源过度开发严重、河口生态系统失调、近岸海域水质污染严重、沿海湿地面积明显减少、农村农业污染问题凸显，近岸海域海洋环境状况依然严峻。尤其是海湾，作为各类污染源汇入的终端，受陆源污染排放、湾内开发利用等因素影响，环境污染问题突出，治理修复难度较大，海洋生态环境问题集中、历史欠账严重。

2017 年，原国家海洋局为强化海洋生态环境保护工作，加快推进海洋生态文明制度建设，决定在河北秦皇岛市、山东胶州湾、江苏连云港市、海南海口市和浙江全省开展“湾长制”试点工作，并印发了《国家海洋局关于开展“湾长制”试点工作的意见》（国海发〔2017〕14号）。试点工作实施3年来，各试点省市已初步建立起“湾长制”制度体系。通过实施“湾长制”，试点地区海洋生态环境保护主体责任得以压实，近岸海域水质持续稳定，部分地区近岸海域水质大幅改善。

为全面贯彻落实党中央、国务院决策部署，落实《中共中央国务院关于全面加强生态环境保护坚决打好污染防治攻坚战的意见》的要求，切实保证打赢打好渤海综合治理攻坚战，辽宁省于2019年10月启动了辽东湾“湾长制”试点建设工作，着手建立以海洋功能区及海湾自然资源禀赋和生态环境现状为基础，以压实地方党委政府海洋生态环境保护主体责任为核心，建立分工明确、层次明晰、统筹协调的长效管理协调运行机制，构建可监测、可量化、可考核的监督考评体系，为推进渤海综合治理攻坚战行动计划等国家确定的各项海洋生态环境保护工作目标提供制度保障。

“湾长制”是完善生态文明制度的创新

“湾长制”是压实海洋生态环境保护党政同责的先进制度设计

当前落实生态环境保护党政同责仍需必要的制度体制支撑，而“湾长制”正是进一步明确海洋生态环境保护党政同责、更好发挥党对海洋生态环境保护工作领导作用的有效和必要的制度设计，进而实现辽宁省海岸线“每一米”都职责清楚、责任明确。

“湾长制”是建立健全陆海统筹和区域联动海洋生态环境治理体系的创新

当前，亟待通过进一步深化改革，按照陆海统筹的思路，建立健全生态环境部门与城建、自然资源、农业农村、水利、发改、交通、旅游等相关部门在海洋生态环境保护中的统筹协调机制。实践证明，“湾长制”可以突破以往部门条块分割的生态环境治理传统束缚，为建立完善污染防治区域联动和陆海统筹的生态环境治理体系提供制度保障。

“湾长制”是有效地提升区域海洋生态环境保护行政效能的重要途径

“湾长制”在明确各级湾长、各湾长成员单位工作任务和工作责任的基础上，本着“县区级着重发现、市级着重解决、省级着重协调”的原则，以“‘湾长制’工作领导小组办公室为主干，以相关部门为横向枝叶”，建立“问题由小到大，解决由下至上”的立体高效工作系统，更好地把制度优势转化为海洋环境的治理效能。

“湾长制”是“陆海统筹、河海共治”的最有效体制衔接

“湾长制”是“河长制”的向海延伸，内容涉及生态环境、自然资源、农业农村、水利、建设等部门，是“打通陆海、统筹河海”的综合平台。通过纳入“治水”体系，既可以加强和“河长制”各项工作的沟通协调，又可以固化改革成果，形成无缝衔接的制度保障。

“湾长制”是海洋环境治理的重要制度保障

明确任务和范围，有效解决“干什么”的问题

即以海洋功能区管控要求和沿岸自然禀赋属性为基础，根据现存主要生态环境问题，结合当前各项海洋环境保护工作任务，按照行政区划划定空间管控任务单元，形成“打通陆地和海洋”“贯通陆海污染防治和生态保护”的机制体制，强化陆海的整体谋划和有机联系，统筹陆域和海域污染防治工作，推动生态保护的区域联动，做好相关规划衔接，加快建设从山顶到海洋的生态环境治理体系，推动陆海协同治理见成效。围绕现阶段海洋环境保护工作任务，应采取以下措施：一是要管控陆源直排海污染源。确保入海排污口设置合理、达标排放；对接“河长制”，实行入海监测断面监控通报制度，确保入海河流水质和排放总量符合海湾环境质量保持或改善目标的要求。二是要管控近岸海域海水污染。清理非法和不合理设置的海水养殖和滩涂养殖，确保海水养殖规范化、合理化、达标化。三是要加强沿海特别是邻近海岸带村屯农村环境综合整治。确保农村生活废水、垃圾、畜禽养殖、农业面源污染的有效管控。四是要强化空间资源管控和景观整治。实现辽宁省海岸线分段管理，落实海洋生态系统保护责任，对保护区、红线区进行全面管控，彻底清理违法违规开发利用活动，确保保护区、红线区生境安全，区域内一切开发利用活动依法合规。五是要落实近岸海域、岸滩和海岛的治理和修复措施。确保本湾区内近岸海域、岸滩、海岛的治理和生态修复工作任务、指标的完成。六是实行海岸沙滩环境卫生责任制，按照“谁建设谁负责，谁管理谁维护”的原则，重点加强对海滨浴场、公园、景观景点、天然渔港、游乐设施、餐饮业集中区等环境卫生问题突出的区域和随意倾倒垃圾、废弃设施和船只、露天烧烤、擅自设摊经营等破坏环境卫生行为的管理、查处力度，确保岸滩环境卫生，景色优美。七是开展海洋垃圾清漂工作，明确海洋垃圾清漂工作主体，建立海洋垃圾清漂工作机制，确保海上环卫制度落实。

确定责任与分工，有效解决“谁来干”的问题

“湾长制”的核心是责任制，是以党政领导特别是主要领导负责制为主的责任体系。“湾长制”是加强海湾保护的工作平台，不打破现行管理体制、不改变党政领导和部门职责分工。围绕湾长属地管理责任和相关部门责任，形成党政负责、生态环境牵头、部门协同、一级抓一级、层层抓落实的工作格局。一是各级湾长。各级党（政）主要领导作为各级湾长是本行政区域内海湾保护的第一责任人。湾长对本湾区陆、海、滩环境质量、生态及海湾资源保护与修复负总责，乡（镇、街道）可设立巡湾员，并对本湾区陆、滩环境质量、生态及资源保护与修复负总责。各级湾长（巡湾员）负责协调和衔接“湾长制”与“河长制”各项工作。对于跨行政区域的海湾，由所跨行政区域的上一级湾长负总责。二是“湾长制”组成部门。各级“湾长制”组成部门在湾长的统一指挥下，按照职责分工，各司其职，各负其责，齐抓共管，形成海湾保护合力。各级各部门应主动落实海湾管理主体责任，认真履行法律法规赋予的职责。三是“湾长制”办公室。成立“湾长制”办公室，负责落实湾长确定的事项，做好湾长的参谋助手。“湾长制”办公室要充分发挥组织、协调、分办、督办作用，组织制定相关管理制度，组织开展宣传培训；对同级湾长交办事项及公众举报投诉事项进行分办、督办，对同级湾长在日常巡查中发现的问题，督促相关部门及时查处或向上一级“湾长制”办公室上报；具体承担对“湾长制”落实情况的监督和考核。

建立相关工作机制，有效解决“怎么干”的问题

一是坚持问题导向和目标导向。在落实“干什么”的过程中，掌握海湾状况，及时发现存在的问题，协调解决影响突出的问题。乡镇级湾长的重点是发现问题、解决简单问题，对于难以解决的问题，要及时向上一级“湾长制”办公室报告。二是实行问题清单制。建立问题清单、目标清单、任务清单、措施清单、责任清单，结合本地实际和阶段工作重点，确定年度任务，组织相关地方和部门逐项落实。三是组织专项整治。针对存在的突出重点难点问题，组织专项整治或联合执法，集中力量在短期内予以解决；对于其他短期内难以解决的问题，要以“钉钉子”精神，按照轻重缓急，持续推进，逐个解决。四是开展监督检查。采取明查暗访相结合、以暗访为主的方式，开展常态化监督检查，及时掌握下级湾长和相关部门履职情况及“湾长制”工作成效，跟踪督促问题整改。要充分借助党委督查、政府督查、纪检监察、人大政协监督等力量，开展专项督查或联合检查。要畅通公众反映问题渠道，建立有奖举报机制，调动社会公众的监督积极性。要强化问题整改，并举一反三，采取有效措施，杜绝问题反弹。五是严格考核奖惩。考核问责是压实责任的关键措施。各地要严格实施县级及以上湾长对下一级的考核，将考核结果作为地方党政领导干部综合考核评价的重要依据。对于履职不力、不作为、慢作为、乱作为、突出问题长期得不到解决的，要严肃追究相关湾长和部门责任；对于主动担当、履职尽责、全面推行“湾长制”任务落实、成绩突出的地区和优秀湾长、相关部门及其工作人员，各地可结合实际按规定予以表彰或奖励。

切实保障“湾长制”顺利推进

坚持辽东湾“湾长制”试点先行

辽东湾是辽宁省经济基础较雄厚、活力较强的地区之一，渤海污染防治攻坚战的主战场，海洋生态环境保护领域落实陆海统筹的前沿阵地，同时也是国家重点支持的区域。开展辽东湾“湾长制”试点，既可以充分利用国家重点支持的政策优势，又可以从“湾长制”体制机制建设、“湾长制”实施情况、湾长履职情况、“湾长制”取得的成效及创新成果等方面对试点工作进行系统梳理，系统掌握“湾长制”在试点阶段取得的经验成果，为在辽宁省推进“湾长制”奠定基础。

彻底摸清海洋生态环境问题现状

对海域开发利用情况，海洋产业发展状况，岸线开发利用和围填海情况，入海排污口位置及污染物排放情况，近岸海域水质状况，沙滩、湿地、潟湖、河口等敏感海洋资源保护和开发利用状况，近岸海岛保护和开发利用状况，海洋保护区管理状况，海水养殖污染情况，海岸景观及生态修复状况，海洋垃圾治理情况等海洋生态环境现状进行基线调查，分析环境问题，为科学决策提供可靠依据。