“双一流”范围调整的社会风险：生成机理、特征表现与防控策略

汪永成,胡胜全

（1．深圳大学城市治理研究院，广东 深圳 518060；2．深圳大学研究生教育发展中心，广东 深圳 518060）

新时代以来，随着改革开放的深入推进，我国全面深化改革已经进入“深水区”，各类风险和不稳定因素在诸如公共教育决策等各个领域日益增多，防范和化解社会风险成为我国当前和今后一个时期的重要任务。 在党的十八届五中全会上，习近平总书记指出,“今后5 年, 可能是我国发展面临的各方面风险不断积累甚至集中显露的时期”,“必须把防风险摆在突出位置”[1]。 随着《统筹推进世界一流大学和一流学科建设实施办法（暂行）》（以下简称《实施办法》）规定的“双一流”建设进入期末评价总结阶段，下一轮建设范围的调整越来越引起社会各界的广泛关注。 “双一流”建设范围的调整作为政府重大公共教育决策，关乎重大社会利益的重新分配，长期以来就牵动着社会各界的神经，隐含着诸多风险因素， 决策稍有不慎很可能出现矛盾争议，进而诱发社会稳定风险。 特别是近期“双一流”高校自我评估结果的公布引发了社会各界诸多不满情绪，大量负面舆论充斥网络，这给新一轮“双一流”建设决策蒙上了一层阴影。 因此，从风险决策和应对的角度对“双一流”建设范围调整进行必要的分析和探讨，对预防和化解可能产生的决策风险具有重要意义。

一、文献回顾：公共决策引发公众支持/对抗的理论解释

公共产品的供给是现代政府的重要职能。 李克强总理曾指出，“增加公共产品有效供给，既是群众急需,更是政府应尽责任”[2]。 基于公共产品的供给，政府与民众之间发生供给-需求的互动关系，而政府的公共决策则成为这一互动关系形成的关键环节。政府综合民众需求，通过一定程序形成决策，决定提供多少以及如何分配公共产品。赵俊芳等学者指出，公共政策是关于增进与分配社会价值的规则[3]（P53）。 戴维·伊斯顿认为，公共政策是对全社会的价值做有权威的分配[4]（P26）。 陈庆云也指出，公共政策是政府对社会各种利益进行选择与整合，在追求有效增进与公平分配社会利益的过程中所制定的行为准则[5]。 学者们的研究从理论上清晰地指明公共决策的实质和价值追求，但是在政府与公众互动关系的现实层面，政府回应公众的公共决策并不总是带来所期待的或者积极的效果，公众可能就此做出对抗性的态度或行为，导致政府与公众互动关系的崩溃，形成社会稳定风险。 这种局面的产生固然与公众期待的高低程度和需求的复杂性、多变性与难以整合性等因素有关，但同时也在于政府公共决策本身所固有的局限性带来的不可控的决策后果。

公共决策的局限性如何造成政府和公众互动关系紧张，由此引发民众对抗情绪，学术界长久以来就有很多解释。 从政府行为或政府决策角度，许多经典理论对此有过精辟阐释。 “有限理性政府论”指出，由于决策信息的不完全性、决策信息的使用和解释过程受到不同价值观的影响，政府的公共决策不可能达到“效率最大化”或“最优原则”[6]。“政府失灵论”也认为，政府的缺陷至少和市场一样严重，公共物品供给不存在最优解[7]（P5）。 “公共选择理论”认为，政府（利益集团）都不是按照社会效用或社会福利最大化来制定政策，而是根据自己的成本—收益计算来制定政策，根据自己的效用最大化原则来决定采取什么行动[7]（P59）。 “掠夺之手（Grabbing Hand）”理论同样指出，政治家们的目标并不是社会福利的最大化，而是追求自己的私利[8]。“有组织的不负责任”(organized irresponsibility)理论指出，公司、政策制定者和专家结成的联盟制造了当代社会中的危险，然后又建立一套话语来推卸责任。 这样一来，他们把自己制造的危险转化为某种“风险”，造成了紧张关系[9]（P88）。 上述研究从公共决策信息的不完全性、“效率最大化”或“最优原则”来进行探讨，为探讨公共政策的出发点或目的究竟如何引起公众的对抗情绪提供了思路。

从政府和公众互动关系角度， 戴维·伊斯顿（David Easton）建构了“输入-输出-反馈-输入”的政治系统分析模型，解释了公众对政府冷漠或支持的态度。 公众的需求输入给政府，政府输出公共政策，公共政策受到经济、文化和社会结构等社会系统的影响，公众会据此产生态度和行为上喜欢或不喜欢的反馈，并再次输入给政府[4]（P37）。 “输入-输出”的分析模型高度概括了政府与公众间的互动过程，并同时考虑了宏观社会背景对政府决策和公众反馈的影响，这与前述诸多理论较多地关注政府主体或行为本身有很大不同。 但戴维·伊斯顿忽视了政府决策行为过程的问题，政治系统分析模型的缺陷在于存在着公共决策“黑箱”现象。 公众输入需求给政府，但政府究竟如何决策民众却不得而知，因而政府的公共决策处于一个黑箱之中。 这就牵涉公众对公共决策的知情权与公共决策的透明度问题，抛开公共决策议题对公众需求的回应程度不谈，公共政策过程本身的合法性与否同样会引发公众态度或行为上喜欢或不喜欢的反馈。 戴维·伊斯顿的研究清楚地展示了政府与公众间经由公共政策发生的互动关系过程，并从社会环境和公共决策合法性的角度提供了理解政府与公众互动关系崩溃的思路。

国内学者邹育根等从政府信任的角度研究当前中国地方政府信任危机事件时， 借鉴Zucker 的人际关系信任理论，构筑了政府信任危机事件的分析框架，据此也可以窥探到公共决策是如何造成政府与公众互动关系崩溃的。 Zucker 的研究指出，人际信任关系的形成有3 种模式：源于对象所具有的如种族、性别和家庭背景等特征而产生的信任，源于与对象交往的直接或间接经验而产生的过程性信任和源于制度的信任[10]。 据此，公众对政府的信任/不信任可以从政府的制度、行为和特征3 个方面来建立/解除。 与伊斯顿一样，邹育根的研究同时也考虑了“社会背景”对社会信任的水平、内容和特点等的影响。他认为，信任具有“社会嵌入性”特征，分析一个国家和地区的政府信任问题，必须在特定的行政生态环境（社会背景）下进行，这包括一个国家和地区的发展阶段、文化传统等社会背景，也包含公众对政府的期待。总体而言，在宏观社会背景下，面对公众的期待，政府进行公共决策后，公众会基于对政府决策制度、行为和特点的分析、判断、权衡，决定给予政府信任或不信任的态度，然后做出支持或抵抗政府的行为[11]。 邹玉根等对政府信任的研究解释了究竟是政府的什么造成了公众的支持或对抗，也解释了在宏观社会背景影响下，公众期待与政府回应之间的落差是如何造成社会危机事件的过程。

二、分析框架：公共决策引发社会风险的生成机理

宏观社会背景、公众的期待与政府主体及其决策行为等3 个方面对政府与公众间的互动关系产生影响。 换句话说，政府与公众间互动关系的崩溃进而引发公众对抗情绪甚至社会稳定风险，取决于宏观社会背景影响下，公众对政府公共决策的理解及其公共决策对公众期待的回应程度。 为此，我们可以建立以下公共决策引发社会风险的分析框架，见下图1。

图1 公共决策引发社会风险的分析框架

首先，社会背景对公共政策的影响可以分成宏观背景和微观形势两个层面。 政府的公共决策是在一定社会背景下做出的，同时又受到具体决策议题下公众期待的强烈程度的影响。 宏观社会背景的影响，诸如文化、社会结构或者政治经济发展水平等， 归根结底都会聚焦于社会矛盾的激烈程度。激烈的社会矛盾和强烈的公众期待反映的是政府公共决策引发公众对抗行为的可能性和强烈程度，面对两项因素的加持， 政府公共决策必须慎之又慎。 此外，宏观社会背景中的另一个因素是社会网络的链接程度。 在当今网络信息化时代，政府公共决策引发的个体对抗行为如何最终走向群体性事件，很多时候并不在于事件本身，而在于事件所依赖的社会网络。 社会网络链接程度反映的是对抗事件中公众的动员和扩散能力，政府的公共决策必须考虑密集社会网络环境下决策议题迅速扩散带来的影响。 正如学者的研究指出：“在互联网+时代，任何小问题都可能被无限放大而产生恶劣影响，从而对社会稳定、社会舆论产生不利影响。 ”[3]（P57）

其次，无论政府出于什么目的，公共决策引发公众对抗行为，必定是因为两个方面的原因，一是决策主体的合法性；二是决策本身。 合法性意指对政府的尊重，认为政府的统治是合法的和公正的。在合法性弱的地方，很少有人感到必须交税和遵守法律， 因为政府本身被看作是肮脏的和不诚实的，更有甚者可能爆发大规模的内乱[12]。 就决策本身而言，决策制度、行为和结果是引起公众对抗或认可的3 个方面，它们可能独立发生作用，也可能联合发生作用。 公共决策是否在合理合法的规章制度下进行，并且是否具有程序上的正义，公共决策者的行为是否公正、诚实、守法和可信，决策结果与公众的期待是否契合，均可能单独或联合左右公众对公共决策支持与否的态度。当然，从宏观意义而言，决策本身也可以归于决策主体合法性来理解，毕竟决策制度、行为和后果是决策主体合法性的重要来源。 不过从微观方面对决策本身进行具体分析，可以更好地探究究竟是什么导致公众对政府公共决策的支持或反抗。

第三，政府的公共决策做出后，公众的态度和行为呈现出何种状态，不仅在于决策本身，也极易受当时所处的社会背景的影响。 从宏观背景来说，在激烈的社会矛盾背景下，无论政府做出什么样的决策都可能造成公众的不合作或反抗，这些不合作或反抗可能是盲目的也可能是有组织的 （比如革命）， 公共决策此时很可能会成为点燃社会矛盾的导火索。一个具备超强动员能力和事件扩散能力的社会网络，使得公众轻而易举就可以找到反对意见发布的渠道，并只需花费较小的成本便可以将事情“闹大”，形成群体性负面舆论或聚集事件，进而逼迫政府修改有关公共政策。 正如有学者的研究指出，通过将事情“闹大”，为解决某些长期而尖锐的矛盾冲突创造了契机[13］。 从微观层面来说，公众对决策议题的普遍关注与期待、较高的文化水平和权益意识，会增强公众对政府公共决策的敏感度和决策本质的理解，进而影响其做出支持与否的态度和行为。

总体而言，公共政策的制定作为政治生活的一种，它处于一定的社会环境之中并受其深度影响，同时又反作用于社会环境。这种反作用可能造成一个和谐的社会，也可能造成一个风险的社会。 正如戴维·伊斯顿说的：“我们可以把政治生活看作一个行为系统,它处于一个环境之中，本身受到这种环境的影响，又对这种环境产生反作用。 ”[4]（P21）

三、决策环境：“双一流”建设范围调整的风险形势

“双一流”建设范围调整作为重大公共教育政策，可能引发社会稳定风险，我们必须考虑“双一流”建设范围调整所处的宏观社会背景特点、公众的期待和“双一流”建设范围调整政策的实质及其实施以来政策本身所面临的现实问题。

（一）“双一流”建设范围调整处于风险高发社会背景下

随着现代社会的发展，现代性的一个重要后果就是人类已经进入了风险社会，人类决策和行为已经成为风险的主要来源[9]（P87）。 英国社会理论家安东尼·吉登斯（Anthony Giddens）认为，“现代性总是涉及风险观念。 ”[14]对公共政策制定而言，风险社会的到来不仅孕育了各类风险因子，使风险趋于多元化，也极大扩张了风险爆发的面积和范围，深刻改变着政策制定者的决策环境。 一方面，决策者处于一个普遍的风险高发和风险不确定性的随机环境中，决策稍有失误就极有可能激活社会中的各类风险因子，进而造成系统性的大面积的连锁风险反应，引发多重风险后果。 另一方面，决策者面临的是一个风险意识和敏锐度较高的社会，更是一个风险传播与扩散网络十分发达的社会，决策风险爆发和加剧的可能性超过此前的任何一个时代。 当前，中国已经从“摸着石头过河”的阶段进入了改革“深水区”，改革面临的风险性显著增强，各类风险相互交织、错综复杂，社会整体进入高风险阶段。 德国社会学家乌尔里希·贝克（Ulrich Beck）曾这样评价中国目前所处的风险状态：“当代中国社会因巨大的变迁正步入风险社会， 甚至将可能进入高风险社会。 ”[15]在此风险社会背景下，公共教育政策制定领域的决策风险也将不可避免。 近年来，高考改革领域发生的诸如2018 年浙江高考英语加权赋分决策失误造成重大责任事故、2016 年教育部宣布减少湖北江苏两省高考招生名额引发民众大规模群体聚集等事件，昭示着我国公共教育政策制定领域的决策风险已经显现，“双一流”建设范围调整决策所处社会环境形势不容乐观。

（二）“双一流”建设范围调整关乎重大社会利益的重新分配

“双一流”建设范围的调整作为政府重大公共教育决策，关乎重大社会利益的重新分配，长期以来就牵动着社会各界的神经。 国务院《统筹推进世界一流大学和一流学科建设总体方案》（以下简称《总体方案》）提出“鼓励和支持不同类型的高水平大学和学科差别化发展，加快进入世界一流行列或前列”。 因此，“双一流”建设作为一项高等教育公共政策，体现了政府的高等教育非均衡发展战略，通过对经费资源和权力资源的倾斜配置加快特定高校和学科的发展，以实现政府特定的战略目标。入选“双一流”建设的高校和学科无疑是这一公共政策的获益者，其直接利益是得到中央及地方财政巨额的额外办学经费支持，而且在基础设施、办学自主权、发展机会等其他竞争性办学资源等方面获得重要支持；间接受益是学校的社会声誉、地位和影响力的提升或维系。 基于此，“双一流”建设范围调整直接关乎公众教育权益和诉求，是民生重大事项之一，将意味着高校及万千学子等主要群体的利益损益，其实质或客观后果必然是重要社会利益格局的重新调整或分配，并直接或间接影响公众对教育公平甚至是社会公平价值的认知。正如美国教育家霍拉斯曼所说：“教育是实现人类平等的伟大工具，它的作用比任何其他人类发明都要大得多。 ”[16]因此，“双一流”建设范围的调整不仅牵涉利益的分配，也涉及教育公平和社会公平的价值理念，“当教育政策价值选择失误、价值不能实现、实现价值的代价过高时，就意味着这组政策有风险”[3]（P54），决策失误带来的后果很可能是相关利益群体的质疑不满，进而可能诱发社会负面舆论、恶意炒作甚至群体性事件，影响社会稳定。

（三）公众对扭转当前高等教育身份固化现象要求迫切

中国高校的身份固化自“985”“211”工程以来开始形成，“双一流”计划实施的客观后果则进一步强化了这种现象。 王建华的研究指出：“在重点建设和选优激励的影响下，我国高等教育发展的不平衡已成为影响高等教育公平、甚至于社会公平的重大问题。 ”[17]（P8）目前，我国普通高校2740 所，各种形式的在校大学生3800 多万，但“双一流”建设高校数量不足全国高校总数的4%，在校生占比不到10%。 96%的“双非”高校在获取办学资源、政策支持、财政资金、办学声誉、吸引人才等方面受到不同程度的制约；90%的“双非”高校大学毕业生在择业就业、升学升迁时越来越受到明显或潜在的“双非”身份影响。 对此，社会舆论中长期弥漫着一股对高校身份固化的不满情绪，公众特别是长期受到身份等级影响的“双非”高校及学子对新一轮“双一流”建设范围调整要求迫切，希望借此逐步扭转高校身份固化现象。 如果新一轮的“双一流”建设范围调整没有对此予以回应，则很可能激活潜藏已久的不满情绪，引发社会风险。

（四）“双一流”建设存在的政策瑕疵已引发公众系列不满情绪

2017 年“双一流”建设名单公布后，不仅没有破解社会各界普遍诟病的身份固化、竞争缺失等弊端，而且不少人对遴选标准、遴选过程、遴选方式等提出质疑。 近段时间以来，“双一流”部分高校绩效评估自评为世界一流大学，再次挑起了民众对“双一流”工作的不满情绪，造成了民众对“双一流”计划的质疑和信心弱化。 此次绩效评估结果将作为“双一流”建设资源配置和动态调整的重要依据，但面对“大家都很好”的自评结果，网民质疑“双一流”动态调整将失去依据，对新一轮“双一流”建设信心不足。 另一方面，“双一流”高校通过自请专家自审自评的方式进行绩效评估，也引发了网民对其能否做到公正客观性评价的质疑。 此外，“双一流”高校在解决我国“卡脖子”问题上难有贡献，且近年来一些高校在办学质量、管理效益、学术科研等方面频频爆出问题。 因此，“双一流”部分高校“自封”世界一流与民众观感形成明显反差，引发民众质疑和不满情绪，这使新一轮“双一流”建设范围的调整困难重重。

总体而言，在风险社会背景下，随着民众风险意识和权益意识的不断增强，目前“双一流”建设范围调整面临着较为不利的决策形势。 上述各类因素叠加积蓄，一旦决策失误，或程序规则等方面出现瑕疵，或民众寄予厚望的有关议题等没有得到公正合理的回应，在网络信息化如此发达的当下，多种不满情绪将极有可能暗合联动而爆发，给社会稳定带来极大影响。 因此，作为国家重大公共教育决策，“双一流”建设范围的调整必须充分考虑决策环境改变下的风险因素和特点。

四、特征分析：“双一流”建设范围调整中潜在风险的表现

（一）影响面广，敏感度高

“双一流”建设范围的调整牵涉众多利益相关者。根据美国经济学家弗里曼的理论，“利益相关者是可以影响组织实现目标或是可以被一个组织在实现其目标过程中影响的人。 ”[18]根据这一理论，高校及师生群体以及校友和学生家长是高度关注“双一流”建设范围调整的利益相关者，他们数量庞大且分布极广。 此外，作为影响地方高等教育发展的核心因素，投入巨资支持本地高校或学科争取进入“双一流” 建设名单的地方政府也是一类重要的利益相关者，入选数量的变化已然成为地方政府间政绩竞争的一个显著指标。 这与早些年地方政府竞争“985”“211”高校名额、推进高等教育规模扩张、竞相投资兴建大学城等行为并无二致。 蒋华林的研究清楚阐释了这一逻辑，“一方面，地方政府要在经济市场上用高等教育政绩向辖区群众 （居民）证明自己的合法性， 回应和满足群众的愿望和要求；另一方面，地方政府要在政治市场上用高等教育政绩来参与‘晋升锦标赛’博弈。 由此，地方政府之间的高等教育竞争，或高等教育领域中的地方政府竞争日益激烈。 ”[7]（P3）事实上，“双一流”计划启动实施后，大部分省级政府都出台了地方版的“双一流”建设计划，投入了数以百亿计的财政经费。因此，调整后的结果如果低于预期甚至有减无增，极易引发地方政府各种形式的不满，影响经费投入的持续性和积极性。 而这种不满，有可能与数量庞大的高校师生利益群体的不满暗合联动， 形成累积叠加，从而增加了风险防控难度。

（二）关注度高，期望值高

“双一流”建设名单自公布以来，新一轮范围的动态调整就是高等教育相关论坛、贴吧、自媒体、微信公众号的热点议题。 随着动态调整的临近，各种版本的猜测、预测、分析文章阅读量动辄10 万+，关注度持续居高不下。 对于“双一流”利益相关者而言，在那些发展比较缓慢、建设绩效不显著、有可能“下车”的已入选高校或学科期望继续留在“车上”的同时，未“上车”高校的期望值更是持续走高。 无论是地方政府还是高校，特别是符合上一轮遴选标准的高校或学科、近些年各大榜单上表现突出的高校或学科、高等教育投入较多发展较快地区的政府及高校等，在各类场合的讲话宣示、各种新闻宣传中，均表现出自信满满，甚至是不切实际的“志在必得”“舍我其谁”。 另外，边疆少数民族地区高校、行业特色鲜明高校的被倾斜照顾的心理期望水平也极高。 这些过高的期望反过来激发普通师生、校友的期望，入选双一流的“胃口”被大大“吊起”。 显然，相关利益者的期望越高，落选后的相对剥夺感、失落感和挫折感就越强，负能量释放的风险也越强大。

（三）复杂程度高，平衡难度大

“凡涉及高等教育改革的公共政策不可避免地要兼顾不同利益群体的利益，并协调相互对立的价值观。”[17]（P9）“双一流”建设范围的调整是极复杂的政府决策，需要考虑的因素极多，并且相互之间还牵扯着竞争、平衡利益及价值的考量。 其既要追求效率，也要兼顾公平，照顾不同地区不同行业的需求；既要追求世界一流，又要考虑中国特色；既要总量控制，又要照顾我国高等教育快速发展的现实；要坚持以学科为基础，但学科评价的专业性、技术性很强，学科之间差别又特别大，有的还需考虑学科的意识形态安全因素；既要尊重已入选高校学科的历史与进步，又要考虑新兴力量的诉求与需要；既要“挑选赢家”争取支持有潜力和基础的高校建设世界一流，又要“挑选输家”防止缺乏竞争力的高校迅速衰落而形成巨大的发展鸿沟。 正如王建华的研究指出的那样：“对于政府而言，‘双一流’建设作为一项高等教育政策，需要统筹改革与发展、继承与创新、大学与学科、效率与公平等多种关系；相关政策的实施，除了学术的目标之外还需要有政治的考量， 除了卓越的标准之外还必须有公平的视角。 ”[17]（P9）因此，“双一流”建设范围调整的决策不仅专业性、政治性、艺术性强，决策目标之间的关系也非常复杂，相互促进与张力冲突并存，决策往往处于两难境地，协调平衡难度极大。

（四）风险级别高，连锁反应大

“双一流”入选数量占比少，资源集中。 第一轮“双一流”建设高校共计137 所，其中世界一流大学建设高校42 所（A 类36 所，B 类6 所）、世界一流学科建设高校95 所。 这一数量仅占全国高校总数的不到4%，在校生占比不到10%，96%的“双非”高校及90%的“双非”高校大学生成为“双一流”建设背景下的“弱者”或利益相对剥夺者。 特别是数量庞大的“双非”高校大学生，他们中任何一部分人在升学、就业、面试、报名等环节产生的不公平事件都有可能激发共鸣，风险级别非常高。 习近平总书记在2013 年中央经济工作会议上曾明确指出，“要把做好就业工作摆在突出位置，重点抓好高校毕业生就业……现在多数高校毕业生都想在大城市就业，找不到工作也在城市里漂着，处理不好容易形成社会风险”[19]。 此外，“双一流”建设范围调整引发知识分子对结果的批判高潮， 可能造成舆论场域的冲击。 “双一流”调整最容易产生相对剥夺感的利益相关者属于知识分子群体，其本身对涉及自身利益的调整比较敏感。 他们不仅数量庞大，而且容易产生共鸣，容易用专业知识优势和道德制高点对政府决策进行批评，形成舆论热点。 如果这些议题再与边疆少数民族、意识形态安全等问题挂钩，容易引起内外联动，一旦决策失误，防控难度极大。

五、对策分析：“双一流”建设范围调整下的风险防控策略

当前， 受新冠肺炎疫情和外部不利环境的影响，我国经济下行压力大，就业形势严峻，各种社会矛盾容易产生连锁反应。 如果把上述可能产生的风险放到这个特定的时空背景下，我们更需要对“双一流”调整工作可能产生的风险予以高度重视，需要采取必要的风险防控策略。

（一）落实重大决策社会稳定风险评估机制，提前预判风险点，制定风险应对策略

“风险评估(包括风险识别、风险分析与风险评价)是科学决策的前提条件，也是提高决策者风险意识和风险防控能力的关键环节。 ”[20]党的十八届四中全会提出“健全依法决策机制,把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序”[21]。 “双一流”建设范围调整属于《重大行政决策程序暂行条例》规定的典型的“对经济社会发展有重大影响、涉及重大公共利益或者社会公众切身利益”的“重大事项”，应当按照《重大行政决策程序暂行条例》的要求，组织进行专门的社会稳定风险评估。 通过舆情跟踪、重点走访、会商分析等方式，科学预测、综合研判相关高校师生、学生家长、校友等利益群体的容忍度和负面情绪，形成风险评估报告，明确风险点和风险等级，提前制定风险应对策略和处置预案，确保可防可控后再行决策。

（二）加大信息公开力度，正确引导社会心理预期，与民意有所互动

网络信息化时代，任何细小的舆论争议和不满都有可能被无限放大而产生恶劣影响，从而影响社会和谐稳定。 但同时，网络信息化平台的发展也为公共政策赢得民众的理解和支持创造了条件。 加强信息公开与信息引导是网络信息化时代化解舆论误解和建立公共政策民众支持性基础的重要机制。 因此，为减少因信息误解或信息传导不畅引发的舆论争议和不满，“双一流”建设范围调整决策时应充分利用信息传播机制对社会相关利益主体心理预期的形成和变化进行引导调节，从而形成理性的社会心态和行为取向，建立良好的决策制定和执行基础。 这一方面要及时了解、回应相关利益主体的期待，在疑惑可能产生前，及时发布相关信息，准确澄清事实真相，化解负面情绪，形成稳定的社会预期。 另一方面应当准确把握不同相关利益群体的心理期待，有针对性地沟通交流，最大限度凝聚共识，特别要引导社会各界客观看待“双一流”，理性对待调整。

（三）用法治思维和法治方式开展调整工作，事前制定规则，增加透明度与公信力

“公共政策的议程设置必须体现公共性，通过决策过程中的程序正义来保证多元主体的民主参与，从而实现善治。 ”[22]习近平总书记多次要求领导干部要运用法治思维提高风险防范和化解能力。法治思维和法治方式核心是立规则、讲规则、用规则，其实质就是确保公共决策程序的正义。 在处理“双一流”动态调整这样的复杂社会利益矛盾时，法治思维和法治方式尤为重要。 在新一轮的调整决策中，要避免质疑和不满情绪，应坚持“规则先行，尊重程序”的原则。 应当要事先制定并公布入选或淘汰学校/学科的条件标准和规则程序。 即使需要平衡利益和倾斜照顾的，也必须事先公布明确的尺度规则。在具体的实施过程中，无论是竞争优选、专家评选还是政府比选，都应当按照这些规则标准和程序进行，这样就能最大限度地减少各种人为因素干扰，减少不确定性和随意性，避免质疑和矛盾。特别要防止“先射箭，再画靶”、“迈过锅台上炕”，若将有争议的结果强行公布实施，可能导致工作被动，也会留下较多后遗症。

（四）扩大调整决策过程中的公众参与，兼顾各方的诉求与利益，让规则能够汲取充分的合法性

公共政策的合法性要求公共政策必须具有公正性、代表性、回应性和公开性。 “双一流”动态调整作为国家重大公共教育决策， 没有一定的合法性，必定会引发系列矛盾争议，使其失去可执行的基础。 换句话说，“教育改革首先必须受到学生的普遍欢迎，但同时也要得到其他利益相关者的普遍支持”[23]。 “双一流”动态调整仅仅依靠政府主管部门和政府选定的少数专家难以确保决策的科学性和民主性。 广泛的公众参与，特别是利益相关方的广泛参与，不仅能增进决策的科学性和合法性，更有助于决策顺利实施，同时也能疏导民意，降低社会矛盾强度，维护社会稳定。 “改革的理性基础越坚实，公共参与的程度越高，改革所背负的风险就越小，改革成功的几率就越大。 公共理性是抵御教育改革风险与提升改革质量的根本保障。 ”[24]因此，“双一流”建设范围调整决策时，政府主管部门应与相关地方政府、高校、社会组织和师生群众代表进行沟通协商，充分听取意见建议，以更好兼顾各方利益，提高调整工作的透明度、公信力，慎重决策，减少失误。

（五）切实完善《实施办法》，让入选名单有动态调整，形成良性竞争

规章制度是否合理合法是影响公众对公共决策支持与否的重要因素。 应该说，《总体方案》确定的政策目标和基本原则都是非常正确的。 但是，《实施办法》对《总体方案》的落实不同程度地存在变形走样，这正是各种风险产生的主要来源。 因此，“双一流”建设范围调整防控风险最核心的工作是要完善《实施办法》，主要是实操细则，特别是以下4 个问题。

1.遴选数量不够明确。 《实施办法》的“总则”第五条明确提出“支持建设一百个左右学科，着力打造学科领域高峰”。 但第一轮公布的一流学科建设名单为465 个，远远突破了“一百个左右”。 在先例已开的情况下，第二轮如何落实“总量控制、开放竞争、动态调整”的要求？ 是回归《总体方案》确定的“一百个左右学科”的本意，还是延续平衡照顾的理念，继续扩大建设范围，甚至走向本科“双万计划”降低标准、雨露均沾的思路？ 《实施办法》应对此要有明确合理的设计。

2.遴选标准不够科学。 以一流建设学科为例，《实施办法》原则性地规定“以中国特色学科评价为主要依据，参考国际相关评价因素，综合高校办学条件、学科水平、办学质量、主要贡献、国际影响力等情况，以及高校主管部门意见”，但具体遴选标准始终没有公布。 综合近年来媒体信息，现有的标准大致包括国际上主要的学科排行榜、ESI 排名、第四轮一级学科评估成绩以及国家自然科学奖等，然而这些标准都不同程度地存在争议或非议，难以服众。 例如，ESI 不能反映出在人才培养、社会服务、文化传承方面的综合水平和社会贡献，更无法反映出学科的中国特色，而且在很大程度上强化了目前高校刷论文、内部互引等操作，变相强化了“唯论文”弊端，导致ESI 指标突飞猛进、但“卡脖子”问题依然严重的局面。

3.遴选方式不够合理。 就一流建设学科而言，第一轮遴选方式采用专家委员会遴选和高校自定“双轨制”。 就前者而言，仅通过专家或政府部门掌握的有限数据，能否客观、公正、负责地对一个学科的整体发展水平进行评价？就后者而言，其科学性、合理性更引起争议。 44 个自定学科不仅不符合专家委员会的遴选条件，75%的入选学科的第四轮学科评估结果在B+以下， 甚至有4 个学科排名后30%。 这不仅引起“双非”高校的不满，也必然出现期末考核不合格的尴尬。 事实上，这种过于简单化的遴选方式不但造成现有入选学科在门类分布上的不均衡和水平上的巨大差异，而且将对后续学科建设产生消极影响。

4.绩效评估亟需优化。 《总体方案》《实施办法》《关于高等学校加快“双一流”建设的指导意见》中，对“双一流”建设绩效评估均有很好的设想和规定，比如第三方评价的引入、根据评价绩效结果进行动态调整等。 但具体如何评估、评估什么、谁来评估等并没有很清晰的规定和谋划，由此导致首轮“双一流”高校期末评估发生自请专家自评自审自封为“世界一流”的现象出现，引起民众对“双一流”绩效评估和动态调整的质疑。 我们可以从以下4 个方面探索完善“双一流”绩效评估办法：一是在评价导向上，要突出满意度，不能局限于建设高校和主管部门“自我满意”，而要突出办人民满意教育的目标导向和价值追求，更好更快促进高等教育的内涵式发展。 二是评价内容上，要突出贡献度，特别是突出建设高校在“四个服务”中客观的贡献度，突出在培养核心人才、服务国家急需、解决“卡脖子”问题上实实在在社会公认的创新与贡献。 三是在评价方式上，要突出多维度，积极探索中国特色现代高等教育评估制度， 健全分类多维的质量评价体系，试行多元利益主体评价和海外评价，把“人民满意”的测度具体化、可操作化。 四是在评价结论上，要突出严格度。 破除高校身份等级固化和 “铁帽子王”现象必须强化评价结果的严格度，按照一定比例，把优秀、合格和不合格真正区分出来，让淘汰成为“双一流”建设的新常态，为动态调整和开放竞争提供空间和依据，激发中国高等教育内涵式发展的持久动力。

总体而言，“双一流”建设计划在遴选标准、遴选程序、绩效评估、动态调整等方面确实还存在着诸多需要完善之处。 根据第一轮建设的经验教训，第二轮调整如不先行解决已有问题， 极易引起争议，一旦出现风险，就可能进退失据，陷入被动。 我们应认真学习领会习近平总书记在全国教育大会上“要支持有条件的高校创一流，但不能把高校人为分为三六九等，而是要鼓励高校办出特色，在不同学科不同方面争创一流”的讲话精神，按照中央《深化新时代教育评价改革总体方案》提出的思路，制定“双一流”建设成效评价办法，着力修改完善《实施办法》，建立高校间良性竞争机制，激活“双一流”高校建设动能，切实解决好《总体方案》明确指出的“重点建设也存在身份固化、竞争缺失、重复交叉等问题”。