论地方立法后评估的实践困境与出路

徐振铭

（湖南师范大学法学院，湖南 长沙 410081）

引言

法治的根本要义在于良法善治，良法是善治的前提和保障，立法后评估就是保障立法质量、提高治理水平的有效机制。立法后评估是指评估主体按照规定的标准和程序，对已经实施的立法的协调性、科学性、可操作性和有效性等进行分析评价的活动，是了解立法效果和立法水平的重要手段。

在一般的立法观念指导下，法律、法规的立法过程在公布之后就已完成。该种情形使得立法机关忽视了对立法实施情况的检验，即使某些法律法规在实际运行中出现了问题，或者客观情况已经发生改变，也不能即时的进行立改废。[1]通过立法后评估，可以发现法律的实施中的不足，从而促进法律法规的完善。目前我国的立法后评估工作取得了一定的进展，但在程序上也有诸多可完善之处。

一、立法后评估取得显著成就

（一）多地制定立法后评估办法

立法后评估作为检验立法质量的重要方式，越来越受到地方立法机关的重视。自2007年以来，各地开始制定地方立法后评估的办法与细则，如兰州市和广州市制定了地方性法规的评估办法，广东省、上海市等多地制定了地方政府规章的后评估办法。这些省市的地方立法后评估办法根据《全面推进依法行政实施纲要》并结合本地区实际制定，而且有更多的省市正在将后评估办法纳入立法计划。

（二）评估事项覆盖范围广

由于各地各部门的管理内容不同、立法水平不一，所以对不同的事项进行立法后评估就显得尤为必要。根据目前可以检索到的各地关于立法后评估的公示情况显示，各地的立法后评估事项包括房屋使用安全管理、农贸市场管理、城市交通、湿地保护、名木古树保护、饮用水水源保护、医疗促进、畜牧养殖、检疫、收费许可等诸多方面，可见，立法后评估作为一种对法律进行综合测评的方式已经广泛运用在多个领域。

（三）立法后评估数量多

立法后评估已经成为了检验立法质量的必备程序，多地广泛采用后评估的形式对本机关的立法进行评价。据各地公开的关于立法后评估的规范性文件显示，截止2019年，各地地方立法后评估的数量为53件；而且多地颁布了年度后评估计划，如郑州市2010年度政府规章立法后评估拟评估政府规章四件。越来越多的城市将制定立法后评估计划作为年度立法规划的一部分，立法后评估将发挥更大的作用。

二、立法后评估的实践困境

（一）指导办法层级低且内容规定不统一

我国目前的地方立法后评估工作开展的主要依据为各地制定的地方立法后评估办法，在一定程度上为立法后评估提供了程序与内容的指引。但是，由于评估办法的立法层级较低、立法水平有限，不能够较好的针对评估中的重要事项予以归纳。而在中央立法层面，《立法法》仅有第63条规定了对法律的评估，《法治政府建设实施纲要（2015年-2020年）》中对地方立法后评估有所提及，其余的还有《规章制定程序条例》对规章的立法后评估作出规定。由此可见，中央层面对立法后评估的规定较少，且较为模糊，缺少可操作性的规范。

因缺少中央层面的统一指引，各地的办法在评估内容上也存在差异，难以保证评估结论的科学性和针对性。如《无锡市古树名木保护办法》立法后评估工作方案中将评估内容总结为五方面，分别为法制统一性、制度设计和权利义务配置、技术规范性、针对性和可操作性和实施效果。《包头市湿地保护条例》立法后评估的主要内容为实施情况；必要性、适用性、针对性、可操作性、可执行性和前瞻性；符合实际、体现地方特色；《条例》的有关规定是否达到了立法时的预期目标；《条例》是否与法律法规冲突；《条例》重点条款的执行情况。从以上两个评估办法明显可以看出两者的评估内容不是按照同一个标准设置，在评估质量上也必然存在差异。所以，急需确立统一的评估内容标准。

（二）评估主体不统一

地方立法后评估的评估主体是立法后评估的发起方，有别于科研机构、律所等受委托主体。根据立法后评估的传统理论，立法机关是唯一的评估主体，若由其他机关进行评估则存在干涉立法权之虞。从地方立法的实践来看，可以将地方立法的评估主体分为地方性法规的评估主体和地方政府规章的评估主体。地方性法规的评估主体一般是各地的人大常委会或者人大工作部门，而地方政府规章的评估主体较为复杂多样，存在以下几种模式：一是政府法制部门和职能部门一起。二是政府法制部门，这是实践中较为常见的一种模式。三是由起草规章的职能部门负责后评估。以上三种模式各有利弊，但是由于评估主体是立法后评估的发起方，主体的确定应当采取更为科学合理的标准和规则，不能盲目确定。立法后评估主体应当由立法部门承担还是和执法部门一起承担也存在争议。

（三）评估对象的筛选的标准不统一

立法后评估的评估对象包括各个领域的立法，涵盖了社会治理的多个方面。但是，各地对于将何种法律纳入后评估计划没有一个确切统一的科学依据，目前多地在后评估办法中虽设置了法规规章的筛选标准，但标准之间差异较大。如《广州市人大常委会立法后评估办法》与《上海市规章立法后评估办法》中设置的筛选标准即体现了不同的思路。而且，在实践中大部分立法后评估往往是出现运行不畅的情形下才决定纳入评估计划，而对于其他一些重要的因素如涉及的领域、事项的重要程度等，没有形成统一、明确的事项选择标准，具有较大随意性。

（四）评估结果转化率不高

立法后评估程序的结晶就是立法后评估结论。立法后评估结论是指立法后评估主体就法规、规章通过一系列评估程序后所提出的建议，其应当具有相应的法律效力，从而彰显立法后评估的实效性，避免成为“走过场”。所以对结论的参考与转化才是立法后评估的目的所在，但是，“就目前各地的立法后评估工作而言，仍然存在着一些问题，一是重评估过程，轻视或忽视评估成果的实际应用;二是重评估形式，轻评估结果的形成。”[2]

在笔者所搜集到的各地地方立法后评估相关操作办法中，大多数采取了“柔性”规定。如湖南省《立法后评估办法》规定：“立法后评估报告应当提请主任会议研究，由主任会议决定是否向常委会会议报告。立法后评估报告建议对地方性法规进行修改、废止的，按照 《湖南省人大常委会年度立法计划编制规则》的规定办理”。由此可知，目前在我国的地方立法实践中立法后评估结论并没有实质性的约束力，仅是法规立、改、废的一种参考。如此一来容易造成立法后评估的“形式化”，不能真正起到对法律的立、改、废的反馈作用。[3]

三、立法后评估的完善路径

（一）由全国人大常委会制定后评估办法，规范评估内容

虽然目前我国已经有多个省、市制定了评估办法，使评估程序有了规范化的依据，但深入分析可以发现各省、市所制定的地方立法评估办法不甚完备，其科学性与权威性尚有待加强。所以，应该由全国人大常委会通过立法形式，确立统一的地方立法评估法。首先，地方立法评估制度是一项程序性强的法律制度，是包含定量分析的技术性规范。虽然各省、市的实际情况各有不同，但在评估主体和程序等方面遵循同样的标准，各地自行立法无疑是浪费立法资源，且由中央统一立法也可以保证法制统一。

在评估内容方面，应首先在立法中将后评估对象进行界分，继而分别适用不同的评估内容。一般可以将立法后评估进一步划分为整体性评估和单一性评估。整体性评估针对法规整体立法绩效展开全面系统评估，单一性评估则重点针对法律法规具体条款展开评估。整体性评估的评估内容主要包括科学合理性、民主合法性、实施效果性和执行有效性，而单一性评估应当更侧重于实施效果和执行有效性展开。

（二）完善评估主体与参与主体

如上所述，评估主体是立法后评估的主导者。从其他国家的经验来看，评估主体的设置主要分两种模式：一是分散模式，即由多个主体作为评估主体。例如在德国，联邦政府和莱茵兰-法尔次、图林根等一些州的评估单位是联邦政府和州政府的组成部门。二是集中模式，即设立专门机构统一负责立法效果评估工作。例如1996年，英国政府内阁办公室成立了由50名工作人员组成的“立法效果评估组”，负责对所有的中央立法项目进行效果评估，并于1998年起全面推行立法效果评估。[4]

根据我国的实际情况和各地的经验来看，我国适宜采用分散模式下的政府机关自行或委托第三方进行评估的模式。首先，分散模式中主要是人大与政府机关参与，包括了立法者与执行者，两者是对该法规或规章最为了解的主体，可以针对法规或规章中实际的运行状况做出应有的判断；其次，之所以不建议采取集中模式，也是与我国目前机构改革和简政放权的改革相适应，尽量减少机构设置从而避免使之成为权力寻租与权力不当制约的温床；再次，在评估中将评估项目的评分等工作委托律所、高校等第三方，可以提升评估工作的专业性、提高工作质量，增强后评估结论的科学性和公正性。

（三）完善评估对象筛选标准

对于决定地方性法规和规章进行评估的先后顺序，应当设置明确的筛选标准，这也是立法后评估年度计划制定的主要依据。目前综合各地的筛选标准，可以总结为以下要素：制定时间、客观情况改变、社会影响大、各界提出意见较多、拟升格为法规、拟修改、拟废止但有争议等情形。

为更完善这一标准，可以适当参考以下因素：一是考察法规规章所调整的事项是否与当地的改革进程相适应。改革意味着一定意义上的制度突破与创新，若某地作为改革的试点区，则应当对相应的法规或规章进行评估，使之与改革的方向相一致，为改革提供制度支撑，避免陷入改革成功但却违反法规的尴尬境地。二是细化公共利益标准。公共利益是一个宏大的概念，其内涵及边界也争论已久，难以达成共识。应当将后评估办法中的公共利益标准细化为社会利益、民生利益等标准。三是针对存在制度漏洞的法规规章进行及时的评估，将这一因素作为优先级考虑，不受该年度后评估计划的限制，从而避免国有资产或公民权益遭受侵害。

（四）使后评估结论得到实质性运用

立法后评估结果应当与启动法律法规和规章的清理程序挂钩，通过修改或废止的立法活动体现出来，成为立法活动的延伸，为法律进行科学的修改提供建议。[5]针对立法后评估结果一定程度上被“虚置”的状况，在地方立法后评估程序完成后，应当按照评估情况将已评估的法律文件进行分级，如无须修改、需要修改、待条件成熟时再进行修改、需要废止等情形。

同时，鉴于后评估结论涉及所评估的规章的“生死存亡”，后评估主体理应作出详尽的理由说明立改废的依据，将法律依据和事实依据明确列举出来，如客观情况发生变化的情形中，应当进行定量分析，详细说明情况变化对于社会经济发展的影响，以及修改后条文的有效性论证。针对评估建议与立法修改的割裂，最有效的方式是在报告后附加修改建议稿，使得后评估结论能够较为顺畅的反映到立法中来。其次，对于修改建议中未被采纳的事项，评估机关也应当向公众和社会做出说明，做到信息充分公开。

四、结语

立法后评估是一套完整的程序设计，应当作为立法过程中回溯性的一环进行认识，并通过评估的结论检验立法质量、修改不合时宜的立法，使立法渐臻完善。在将来的立法后评估工作中，可以扩大评估参与主体的范围，不仅包括高校、律所等科研机构，还可以将一线执法机关代表、社会公众代表、利害关系人等纳入评估研讨的范围，广泛收集民意；还可以逐步重视定量分析的方法，在评估办法中设计一套科学合理的评分标准。在标准的设计中可以借鉴如管理学、经济学等其他学科的知识，细化评估项目，促进地方立法后评估的科学化。