行政公益诉讼中检察院的举证责任研究

2020-12-01陈逸

青年时代 2020年25期

陈逸

摘要：由于举证责任分配制度的立法缺位，检察院在行政公益诉讼中承担着主要的举证责任。行政公益诉讼的诉讼目的、涉诉案件领域、诉讼程序的不同，使行政公益诉讼无法直接适用行政诉讼的举证模式。行政公益诉讼案件可分为作为类案件与不作为类案件，基于行政程序中承担的证明责任应带入诉讼过程中、依法行政原则、效率性原则等，在作为案件中，检察院不承担证明行政行为与国家和社会利益受损事实之间存在直接因果关系的责任，只需提出证据证明行政行为可能会导致利益受损即可;在不作为案件中，检察院仅需证明行政机关具有法定义务与违法行为导致受损事实即可，由行政机关负担其没有不作为或者不依法履行职责的证明责任。

关键词：行政公益诉讼;检察院;举证责任;依法行政

一、引言

诉讼中承担举证责任的当事人不仅需要举出证据，还需承担不能提供证据，或者案件真实情况难以确定时的败诉风险和不利后果。诉讼中承担举证责任较重的一方，必然承担更大的风险。因此，在行政公益诉讼制度的构建中，如何分配检察院作为公益诉讼起诉人与被告行政机关的举证责任，由哪方来承担较重或主要的举证责任，是行政公益诉讼制度构建中最关键的一步。

二、我国行政公益诉讼制度目前存在的问题

（一）举证责任分配的立法缺位

2018年通过的《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》，仅提到“人民检察院以公益诉讼起诉人身份提起诉讼，依照民事诉讼法、行政诉讼法享有相应的诉讼权利”，对于检察院在行政公益诉讼中的举证责任并未作出规定，而民事诉讼与行政诉讼中举证责任的分配又截然不同，是否可以直接适用二者之一也存在争议。

（二）行政公益诉讼中检察院承担着主要的举证责任

目前，司法判例中，检察院承担着主要的举证责任，甚至在个别案件中被法院裁定需要承担被告行政机关的行为，与国家和社会公共利益受到侵害的事实之间具有直接的因果关系。例如，在庆城县案中，为证明环保局收到诉前建议后仍未履行法定义务与事实的因果关系，检察院还专门委托西安石油大学进行鉴定。“即使是检察院作为行政公益诉讼的原告，也不能因其在调查取证方面拥有比一般原告更多的手段和经验而减轻甚至免除被告的举证责任”[1]。

笔者认为，目前的规范性文件并未赋予检察院強制性的调查取证权，加上行政行为的多样性、行政规范性文件的复杂性，检察院的举证能力并非强而有力。检察院并未真正具备与行政机关相抗衡的举证能力，“行政机关在行政事务中，具有天然的举证优势，在调查取证时更具专业性和便利性”[2]。因此，在行政公益诉讼中，认识到检察院作为起诉人与一般诉讼中原告存在不同之处，但不可盲目加重检察院的举证责任。

三、检察院作为行政公益诉讼起诉人承担举证责任的特殊性

（一）诉讼目的不同

我国行政诉讼是由原告基于救济自身合法利益而提起的，是建立在主观诉讼的基础上，诉讼目的在于保护私人的权益不受行政行为侵害。行政公益诉讼中，检察院是基于法定的监督职能，即督促行政机关按照法律规定实现法定义务，是建立在客观诉讼的基础上，诉讼目的在于维护国家和社会的公共利益、客观法律秩序。因此，在行政公益诉讼中，更需贯彻依法行政原则，而非由检察院承担主要的举证责任。

（二）案件领域范围的不同

行政公益诉讼的受案范围是生态环境、自然资源保护等涉及公共利益的领域，这类案件牵扯的利益十分广泛，处理稍有不当，就会产生极其严重的负面影响。这些领域的诉讼案件，对专业性的要求程度高，对举证能力的要求更高。检察院在未被法律赋予调查取证权时，其取得证据的能力并不会强于行政行为相对人，因此不能因检察院作为公权力就认定其具有与行政机关抗衡的举证能力，而认为应适用“谁主张、谁举证”的诉讼模式。

（三）行政程序的不同

行政公益诉讼中，检察院需要先进行集体讨论，决定是否对行政机关提出检察建议，在检察院提出检察建议后规定的时间内，行政机关仍未改正其违法行为或者仍不履行法定义务，检察院才可以对行政机关提起行政公益诉讼。

四、构建举证责任分配制度应遵循的原理

（一）行政程序举证责任的分配基本决定诉讼举证责任的分配

行政机关作出行政行为时，需遵循“先取证、后裁决”原则，即在进行系列调查取证行为后，才可作出对当事人不利的行为。如果行政机关对当事人提供的材料的真实性有所疑问，行政机关就需调查取证来核实当事人所提供材料的真实性，行政行为都是在行政机关的主持下开展的，对事实裁定的决定权也掌握在行政机关手中。行政程序可以看成是“初审”，行政诉讼就可以认为是“上诉审”[3]，诉讼过程中的双方当事人需要将行政程序中的证明活动再次重现。

（二）行政程序中承担的证明责任应带入诉讼过程

行政行为的事实认定中的部分材料是由当事人提供，由行政机关根据当事人提供的材料对行为作出认定，因此在行政程序中，由于原告自身原因未提供其应当提供的证据，就要承担行政诉讼的不利后果。被告若能证明原告在行政程序中提供的材料的真伪性不确定、材料不完整，原告的相关实体诉讼请求也不能得到支持。也就说明，原告在行政程序中的权利和义务实质上带入诉讼程序，“行政诉讼举证责任是行政程序证明责任的延续和再现”[4]。

（三）依法行政原则

“从‘依法行政的原则来看，行政机关作出某种具体行政行为，一要有事实依据，二要有法律、法规等规范性文件的根据。因此，在行政诉讼中，由被告的行政机关承担举证责任是符合行政法的原则的，反映了行政管理的特点，切合行政审判的实际。”[5]“依法行政是行政诉讼举证责任分配的根本原则”[3]，行政机关遵循“法无规定为禁止”原则，其作出的行政行为都在法律的监视下按照规则进行。由于公权力滥用造成的社会负面影响，政府的权威性降低，政府的公信力丧失，法律要求行政机关行使其自身权利，处理行政事务必须要严格遵守法律，不得超越法律滥用职权。

（四）效率性原则

行政机关由于实施相关行政行为，掌握着直接证据，“证据距离是当事人控制证据可能性的度量”[6]。行政机关在相关证据的提出上具有的天然优势，使得其拥有更多的举证可能性，应负担相关事实的举证责任，且行政机关提出证据也较检察院更为方便。诉讼过程的拖沓势必会对特定的大多数人的权益造成损害，且这种损害会长时间处于持续状态，不符合行政公益诉讼制度确立的初衷。

五、行政公益诉讼中举证责任制度的基本构建

（一）作为类案件中检察院承担举证责任的构建

针对行为与受损结果间关系的证明，笔者认为达到起诉标准即可，对直接因果关系承担证明责任会加重检察院的诉讼负担，使得检察院承担主要的诉讼不利后果，是对诉讼效率原则的违背，而依法行政亦要求行政机关对其是否依法行政承担证明责任。

在作为类诉讼案件中，检察院需要承担以下举证责任：

（1）证明起诉的必要性：案件属于诉讼案件受案范围，不存在直接利害关系人，仅由检察院作为公益诉讼人提起诉讼;（2）证明行政机关为明确且适格的被告;（3）初步证明国家和社会公共利益因为行政机關的作为行为受到损害;（4）证明已提出检察建议，诉前程序已经完备。

（二）不作为类案件中检察院承担举证责任的构建

“一旦检察建议在法律上成立，行政机关即负有没有不作为或者不依法履行职责的证明责任，否则将承担败诉的不利后果。对于是否存在不依法履行职责，此时检察院的检察建议，如同行政私益诉讼中原告起诉行政机关不履行法定职责的申请一样，行政机关应当就其已经依法履行职责提交证据”[7]。

在不作为类诉讼案件中，检察院需要承担以下举证责任：

（1）证明诉讼的必要性：案件属于诉讼案件受案范围，没有直接利害关系人，必须由检察院提起诉讼;（2）行政机关为明确且适格的被告;（3）行政机关负有法定的作为义务;（4）初步证明国家和社会公共利益因违法行为受到侵害;（5）证明已提出检察建议，诉前程序已经完备。

参考文献：

[1]王万华.完善检察院提起行政公益诉讼制度的若干问题[J].法学杂志，2018（1）：96-108.

[2]朱全宝.论检察机关提起行政公益诉讼：特征、模式与程序[J].法学杂志，2015（4）：112-118.