供应链治理体系视阈下养老PPP项目落地率影响因素分析

沈俊鑫 顾昊磊

[摘 要]PPP是解决老龄化背景下养老服务资金困境的有效方式之一，但落地率偏低问题持续制约养老PPP发展。采用供应链治理理论建立养老PPP供应链治理模型，应用定性比较分析法（QCA）研究PPP融资交割不同影响因素间多重并发效应。研究结果表明，养老PPP项目落地执行不存在唯一解释，而是存在多样化驱动路径;地方政府的契约精神和养老专项政策直接影响养老PPP项目落地。项目自身、激励补偿机制、政府管理体制、金融业融资支持是影响养老PPP项目落地的核心因素，而非地方财政实力。合作各方应严守契约精神，多元深度挖掘养老项目综合收益，减轻财政压力;同时完善顶层土地制度，减少政策不确定性，为养老服务运营新模式保驾护航。

[关键词]供应链治理; 养老PPP; 多重并发效应; 模糊定性比较分析法

[中图分类号]F283;C913.6[文献标识码]A[文章编号]1673-0461（2020）10-0069-08

一、引 言

随着社会老龄化时代到来，公共养老资金不足成为亟待解决的问题。2019年，国务院办公厅《关于推进养老服务发展的意见》将优化养老服务供给模式作为养老工作重点。政府选用PPP模式，鼓励社会资本参与养老服务供给，对于转变政府职能，弥补公共养老资金不足具有重大意义。截至2019年底，财政部公布的养老PPP项目共有106个，占项目库总量1.1%，其中落地项目①64个，落地率为60.3%。项目数量上，PPP模式在养老行业尚未得到推广，地方政府对于养老PPP项目融资模式結构、运行机制和功能尚未完全把握。从已选用PPP模式养老类项目落地执行情况分析，进一步推进养老PPP项目落地执行有利于发挥PPP模式效益，减少谈判成本。PPP模式存在合作周期长、不确定性较大的问题，是天然不完全契约，研究PPP模式控制权优化配置便于实现实质激励和信息知识共享。哈维茨激励相容理论认为，通过制度性设计安排解决组织间利益矛盾，有利于实现养老服务供应链整体最大化利益。因此养老PPP落地率的影响因素研究有利于发挥PPP模式优势，放大公共财政资金作用，积极应对我国养老服务资金不足的难题。

目前针对PPP模式落地率研究主要关注各方主体之间利益矛盾、目标不一致的现状，并从不同主体角度分别进行研究。从政府方视角上看，王岭[1]以基础设施PPP项目作为研究对象，探讨在分税制改革背景下财政约束对项目落地率的影响。谈婕[2]基于PPP项目落地率偏低的情况，着眼于地方政府治理成效、领导人能力和项目自身特点角度对PPP项目落地影响进行研究，认为PPP项目的落地执行需要有强大的财政组织能力，高效的政府治理体制和项目自身符合城市基础设施建设要求。从社会资本方角度看，张雅璇[3]基于合作契约有限性与局限性分析PPP落地率低的问题，认为落地率低的原因在于社会资本参与动力不足。通过利益相关者关系分析，养老PPP项目合作方利益存在矛盾，目标冲突将导致公私双方缺乏关系持续互动，降低PPP模式效率。PPP模式优势在于实现政府公共资源与社会资本网络资源融合，多方共同参与，优化公共服务供给方式。通过目标协同，风险利益合理化分配，高效配置社会稀缺资源，实现社会公共服务水平提质增效。但是，目前研究主要基于参与主体合作机制的理论分析，缺乏处于供应链内部不同地位主体的合作整体视角研究，造成实施过程难以实现各主体利益协同、目标统一，最终导致养老PPP项目实施受阻。

2020年1月，商务部联合财政部、发展改革委员会等八部委出台指导意见，提出利用供应链整体优势实现企业跨界合作，推进企业协调共赢。已有部分学者基于供应链视角，解决养老PPP项目跨界融合导致的利益矛盾问题。李维安[4]将“治理”概念引入供应链，基于供应链组织形式的开放性、分散性，决策的独立性特点开展供应链组织协调研究。认为治理的动因主要来自于独立分散干系人有限理性导致不完全契约和开放性所带来的脆弱性，并可通过契约设计和关系嵌入形成高效治理模式，进而发挥供应链组织协调优势，实现最优化服务提供。Wiedenmaye[5]基于供应链视角研究药品供给问题，认为政府可以采用PPP模式与私营药品供应商建立公共卫生设施药品补充协议，解决药品供应短缺问题。因此，供应链治理作为解决利益相关者之间利益矛盾、目标冲突的基础理论，在解决养老PPP项目各方目标冲突、利益矛盾中具有独特优势。本文基于供应链治理理论建立养老PPP供应链治理模型，以财政部PPP项目库106个养老PPP项目为案例样本，应用模糊定性比较分析法，研究养老PPP项目不同利益主体影响因素间多重并发效应，以供应链整体视角对如何促进养老PPP项目落地，发挥PPP模式在养老服务中提质增效作用提出相关建议。

二、理论分析与假设

（一）理论分析与假设

1.采购契约设计

根据迈克尔波特“五力模型”理论，采购过程中上下游企业谈判过程的纵向市场势力，是指供应链成员利用主导地位和特殊交易条款对价格和实际控制权产生影响作用。戴安然[6]认为在采购过程中契约是保证合作的基本框架和秩序，契约的存在使得行为各方在此框架下共同聚力形成价值。在采购契约设计方案中，主要涉及收益共享契约和补偿契约条款的设定。收益共享契约体现出利用收益的分享对产品服务实际供应商进行激励，而补偿契约则是对产品服务提供者的超额产能所造成的损失进行补贴。杜亚灵[7]通过扎根理论研究认为实现PPP项目落地执行，社会资本方充分发挥自身技术水平、努力提高服务质量的关键在于设计合理的补偿契约、共享契约。针对PPP模式中政府与社会资本存在利益均衡点不同的情况，建议在设计法律合同过程中应依循科学合理方法设计激励措施。因此，在供应链治理研究视角下养老PPP项目采购契约设计中补偿、激励措施对项目落地影响提出如下假设。

H1：采购契约中包含补偿、激励内容更容易促进养老PPP项目落地。

2.目标协同

根据供应链治理视角，在共赢目标下，企业之间更愿意共享信息，避免陷阱，实现供应链融合。范建昌[8]基于供应链整体视角研究公共责任协同，认为供应链内部上下游企业共同履行社会责任，可以促进供应链绩效和服务质量有效提升。许振宇[9]将PPP增信过程虚拟为个人进行风险决策的过程，运用当代行为金融学和前景理论的分析方法，研究决策者风险厌恶与风险偏好双重心理特征。明确规范的政府与社会资本关系不是由政府替代社会资本承担风险，而是激励PPP项目公司决策过程中通过承担责任、规避风险获得风险溢价带来的经济剩余机会，挖掘项目现金流潜力，着力建设养老育幼健康PPP模式。养老PPP项目目标协同过程中，王岭[1]认为伴随着项目的合作期限、项目总投资增长、项目不确定性增加，目标协同困难程度增加。项目时间的过长导致社会资本资金占用时间长、退出困难，抑制养老PPP项目中以民营资本为主的社会资本的参与积极性。项目总投资额高则会直接提高项目融资目标，增加融资困难程度。因此，在供应链治理研究视角下养老PPP项目目标协同对于项目落地执行影响作用提出如下假设。

H2a：养老PPP项目合作期限越长，目标协同越为复杂，导致项目落地困难。

H2b：养老PPP项目总投资越多，养老PPP项目落地率越低。

3.信任关系

信任关系在供应链治理过程中发挥重要的作用。供应链信任关系定义为成员能够相信其合作伙伴能实现承诺，同时不会侵害自身利益而超额获利[10]。合作双方信任可以有效地减少不确定性，带来更多的合作，甚至可以替代具有法律效力的契約[11]。张海燕[12]基于中国经济转型特殊背景下认为制度信任能够有效减少过程的不确定性，供应链协作信任受到制度有效性以及有效性期待双重因素影响。制度信任使得合作方期待再次合作并努力改进自身服务能力。基于供应链内部信任关系对PPP项目落地执行影响机制研究，政府腐败对于供应链整体绩效呈现出负面影响。政府的腐败会加剧企业“掠夺之手”本性的出现，而企业参与腐败将加剧预期的不确定性[13];腐败会加大项目成本，最终影响项目落地[7]。廉洁公正可以预防政绩驱动和经济利益驱使下的机会主义发生。因此，在供应链治理研究视角下养老PPP项目信任关系研究提出如下假设。

H3：政府廉洁程度越高，越有利于促进养老PPP项目落地。

4.合作关系

社会交换理论认为合作关系能够通过交换实现利益最大化，资源依赖理论认为供应链实现合作机理在于不同干系人之间相互依赖，交易成本理论认为合作可以有效降低交易成本。供应链框架下，企业通过互动、分享愿景，实现企业资源禀赋存在异质性条件下，不同能力交换与合作，实现合作共赢。Spekman[14]认为企业间的合作成功能提升成员满意程度，能够促进更好的合作表现。王岭[1]认为在财政部对于PPP模式合作中地方财政支出责任不超过公共财政支出10%的规范性要求背景下，地方政府财政压力对双方合作关系产生融资性约束。对于地方财政支出大，经济发展较为落后的地区，财政负担会抑制PPP项目落地。因此，地方政府的财政压力直接反映地方政府关系资本建立过程中资源异质性，故提出如下假设。

H4：政府财政负担越大，养老PPP项目落地率越低。

5.沟通协商

实现有效地沟通协商的基础在于其收益大于成本，双向的沟通效果比单向的沟通效果好，通过供应链内部干系人之间沟通，实现不同成员间信息分享，可以避免信息沟通不畅产生的牛鞭效应，改善供应链绩效[15]。杜亚灵[7]通过地方政府履约与社会资本信任产生路径进行理论研究，得出PPP项目合作中地方政府严守契约增强社会资本对公共部门行为预见性，增进社会资本对政府信任程度，提高参与积极性。坚持契约精神与诚信精神对PPP项目的顺利推进产生决定性影响，地方政府在选用PPP模式发展中需要强化契约精神，沟通协商过程充分发挥法律法规对政府行为的规范。依靠司法手段，对地方政府毁约行为形成实质有效约束，根据我国司法部行政诉讼案件统计情况，主要涉诉的事项与政府沟通协商过程中缺乏法治与契约精神紧密相关，因此提出相关如下假设。

H5：地方政府沟通协商中契约精神与项目落地呈现负相关，行政诉讼发生率越高，养老PPP项目落地率越低。

6.融资约束问题处理

PPP模式中，项目投资规模大、自有资金不足、难以正常退出已经成为社会资本不愿参与养老PPP项目的主要原因。夏雨[16]认为金融机构参与供应链融资是供应链实现最佳运营水平的关键问题。以供应链整体角度对参与企业进行信用评级，将传统不可控金融风险转化为供应链金融可控制风险。金融机构参与解决了供应链成员受制于自身能力制约无法实现无资金约束时的最优决策。王永青[17]认为地区金融市场的良好发展加剧了金融信贷的竞争，促进金融市场化。能够减少政府干预，加强金融信贷过程中透明化，弱化信贷歧视现象。包许航[18]通过构建博弈模型证明开发性金融参与PPP模式，认为金融机构通过分担社会资本风险，能够降低政府和社会资本的谈判成本，减少谈判时间，提高社会资本参与积极性。何筠[19]认为养老PPP项目属于准经营性投资项目，单纯依靠提供养老服务难以收回成本。在政府支出责任大，财政投入不足的情况下，缺乏足够的资金成为养老PPP项目失败的重要原因。开拓多元融资渠道可以保证建设运营投资需求问题，减少社会资本资金投入压力，增加社会资本积极性，提高养老PPP项目落地率，因此提出相关如下假设。

H6：金融市场发展越好，项目越容易获得信贷支持，更容易促进项目落地。

（二）养老服务PPP项目供应链治理模型构建

养老PPP项目落地受阻主要源于项目利益关系复杂、难以协调，本文通过关系协调和目标协同等供应链治理机制，协调各方利益，促使公私合作顺利进行。地方政府可以通过规范自身行为、优化市场环境、增强履约能力，取得社会资本信任;合作双方可以通过加强沟通协调、建立健全风险分担机制、提高双方合作关系和信任关系等机制协调双方利益，实现政府公共资源与社会资本社会网络资源融合。项目实施方案注重项目自身合理性，采用目标协同和采购契约设计，保证社会资本方合理收益实现，降低金融机构参与风险，实现项目公共服务供给功能，最终获得金融机构信贷支持解决项目融资约束，推动项目落地。供应链治理模型同时呈现多样化的合作关系，既有传统组织合作，又有非传统契约关系。根据养老PPP项目利益相关者利益关系及落地率影响因素分析，基于供应链视角，构建养老PPP供应链治理模型如图1所示。

三、实证分析

（一）研究方法选择

定性比较分析法（Qualitative Comparative Analysis，QCA）作为跨案例研究，主要研究不同条件差异化组合对于结果的影响。采用QCA方法的优势：第一，通过跨案例定性比较分析研究，在相同类型案例中寻找异同，所得出的结论一般具有可推广性，解决了原有案例研究结论普适性差、难以推广的问题。第二，QCA方法基于案例比较对结果出现和消失驅动机制进行研究，分析等效结果的条件组态，识别不同案例条件变量组合对项目落地执行的等效影响。QCA方法基于案机制进行研究，分析等效结果的条件组态，识别不同案例中条件变量组合对项目落地执行的等效影响。第三，QCA方法基于因果不对称逻辑前提下，能够有效地检验现有理论模型，解决了方差计量模型强调单因素对于结果的影响，能够检验并发展现有理论模型。相较于传统定性比较方法适合属性问题的特点而言，模糊集定性比较分析（fs/QCA）还能够进一步解决结果变化和条件部分隶属问题。

虽有大量关于PPP利益相关者利益关系及协调机制的研究成果，但养老PPP项目落地执行是由组织间多重因素组合效应结果，现有研究缺乏整体性，也未考虑多重因素组合效应。因此，本文基于供应链视角研究不同影响因素对养老PPP项目落地执行的协同效应，运用fs/QCA分析养老PPP项目组织间多重因素组合效应，克服传统QCA方法只能解决类别问题的局限，为提高养老PPP项目落地率提出建议和对策。

（二）变量选择及数据校准

1.研究样本选择

本文选择财政部PPP项目管理库106个养老PPP项目作为案例样本。主要原因在于：①财政部PPP项目库涵盖国内31个省份，具有普遍性和代表性;②管理库案例同时涵盖落地项目与非落地项目，其中落地项目64个，尚未落地项目42个，符合定性比较分析对于案例比例要求，所得结果具有科学性与可靠性;③选择项目管理库是因为项目管理库项目都通过PPP模式必要性评估、前期必要准备、按绩效付费模式审查，案例符合财政部关于PPP模式规范性要求，满足PPP发展规范性要求，而储备库项目代表各省市采用PPP模式意向，旨在项目前期宣传，项目自身规范性、合理性需要完善，故不作为研究样本。

2.变量选择及数据获取

变量设计是QCA分析的关键步骤。以供应链治理视角养老服务PPP项目利益相关方分析模型为基础，综合养老PPP项目落地执行特点，从采购契约设计、目标协同、信任关系、合作关系、沟通协商、融资约束问题处理6个维度设定条件变量。具体赋值标准如表1所示。

3.数据处理

未校准的数据仅能表明案例之间的相对位置，不能满足定性比较分析的布尔逻辑。为保证结果能够被解释，在定性比较分析之前，需要依据相关标准对原始数据进行预处理。校准处理是将连续变量校准为集合隶属度的过程，需要依据理论和外部知识设定完全隶属、完全不隶属和交叉点3个锚点，经过校准处理后集合隶属度介于0—1之间。参考Coduras[20]锚值法，校准过程以案例数据上四分位值、中位值和下四分位值设定锚点，对项目总投资、政府清廉程度、契约精神、地方政府财政例比较对结果出现和消失驱动压力、金融支持5个指标进行校准处理。依据财政部[2019]10号文件要求：具有公益属性项目合作期限一般情况下限为10年，上限为30年。因此，将合作期限条件变量中项目合作期限短于10年或长于30年的项目案例赋值为0，其他情况根据锚值法进行校准处理。而项目落地情况、采购契约设计、关系承诺3个变量采用定性方法赋值，不需要重复校准。锚点设置如表2所示。

（三）结果分析

1.必要条件分析

必要条件分析目的在于检验单因素对于结果的影响，当必要条件分析一致性大于0.9时，认为该条件作为影响结果发生的必要条件。将经过校准处理后的数据通过fs/QCA3.0软件进行必要条件分析，结果如表3所示。经过检验，契约精神、关系承诺一致性得分超过0.9，达到一致性检验标准，认为这两个条件为必要条件。契约精神作为必要条件的原因在于采用PPP模式，政府利益目标在于公共服务效能最大化，社会资本利益目标在于经济利益最大化，目标异质性决定了政府与社会资本利益关系需要有效的民事合同作为保证，养老PPP具有周期长、风险高、收益低的特点，具备不完全契约性。与此同时，由于绝大部分养老PPP项目收益均无法覆盖投资，为了激发民间资本投资养老产业，丰富养老服务，政府往往需要对养老PPP服务设计激励机制并进行补贴。关系承诺作为必要条件反映产业政策对养老PPP模式强大的推动作用，验证产业政策对于养老产业支持的有效性。中国特色社会主义成功经验在于市场效率和政府产业支持相结合。PPP模式在养老产业应用中，面临养老服务质量参差不齐、模式滥用误用、项目风险分配不合理等问题。“十三五”养老发展实施方案、养老PPP模式专项支持计划，对合作各方行为的规范、引导、支持，减少机会主义行为，促进项目落地具有重大推动作用。

2.条件组合分析

QCA分析结果可以展示不同条件在组态分析中重要性，根据拉金的建议，设定0.8、1为一致性和案例阈值，选择标准分析，输出复杂解、精简解和中间解3种结果。本文结合精简解和中间解引用核心条件与非核心条件概念，其中，均存在于精简解和中间解的前因条件作为核心条件，而仅在精简解中包含的前因条件称为辅助或边缘条件。从对被解释结果的充分性来看，非核心条件也可能是组态不可或缺的前因要素，非核心条件在组态的功能也需要研究。

表4呈现出解释供应链治理视角下养老PPP模式落地影响因素的5条驱动路径。其中，每一纵列代表了一种可能存在的前因驱动条件组态。结果一致性（Solution Consistency）为0.93，意味着在所有满足这5类条件组态的养老PPP模式落地案例中，有93%的养老PPP案例均呈现较高的绩效水平。结果覆盖度（Solution Coverage）为0.72，意味着5类条件组态可以解释72%的养老PPP落地案例。结果一致性和覆盖度均高于临界值，证明条件组态分析有效性。基于前因条件组态分析，能够进一步识别出条件组态在供应链治理视角下对养老PPP项目落地结果形成的差异化适配关系。

条件组态M1表明，设计合理的采购契约、较短的合作期限、地方政府财政压力低、金融支持程度高形成的组态对养老PPP项目落地具有正向影响作用。该条件组态中，地方财政、金融机构为项目带来资金保障，政府方履约能力越强，金融机构参与风险越小。较短的合作期限减少项目不可控风险，合理采购契约形成对社会资本精准激励。项目本身的合理性与多元化的资金供给共同作用实现项目落地。M1模式能够解释34%养老PPP项目落地执行案例，大约有5.8%的案例只能被这种路径所解释。淮安“阳光新城”PPP项目，合作期限10年，依托长三角经济区产业、资本由南向北推进态势，拥有承接沪宁杭经济带转移第一波的区位优势，地方财政实力良好;金融市场发育良好，利用金融机构信贷服务为项目立项推进前期提供了可靠的社会资金保障;项目按照全生命周期进行设计，长远考虑酒店商业化高效运营方法，扩大项目收益来源，形成对社会资本有效激励，取得了良好的经济社会效益。

条件组态M2表明，合理的采购契约设计、较短的合作期限、项目投资规模低、政府清廉程度高形成的条件组态对养老PPP项目落地呈现正效应。养老PPP项目中较短的合作期限，较低的项目总投资能够有效降低养老PPP项目不确定性风险。设计合理的采购契约，清正廉洁政府形象有利于项目各方产生信任关系，促进养老PPP项目落地。该种组态由项目自身合理性与政府方管理水平共同合力构成影响路径。M2模式能够解释37%的养老PPP项目落地执行的案例，大约有2.6%的案例只能被这一路径所解释。山东省寿光市福缘颐养中心PPP项目，合作期限10年，总投资为9 700万元，通过设计较短的合作期限和较少的资金需求，减轻资金流动性压力。寿光市创新县域公办养老机构改革，制定集团化发展策略，结合自身发展实际设计符合当地实际的项目激励措施，实现养老服务事业与产业协调发展;寿光市级财政针对资金不足的问题采用可行性缺口补助方法，根据履约绩效付费，形成对社会资本实质激励。清廉高效的政府治理体系下，保证了国有资产不流失、养老功能不变、社会福利不减少，保证项目可持续性。

条件组态M3表明，合理的采购契约、较短的合作期限、政府清正廉洁程度高、金融支持程度高的条件组态驱动项目落地执行。该条件组态中项目本身合理、设计合理的采购契约、较高的政府管理水平减少项目风险，促进金融机构参与融资，为项目提供稳定的现金流。M3模式能够解释39%的养老PPP项目落地执行的案例，大约有2.6%的案例只能被这一路径所解释。在案例研究中，章贡区养老服务PPP项目，使用BOT运营模式，合作期限15年，项目全生命周期权重划分清晰。项目实施方案中合理分配风险，促进各合作方形成伙伴关系。实施方案精准激励，以电价、运营成本、工资福利设计调价机制。根据赣州市养老服务补助文件精神，设计固定、民生、运营等全方位、多样化的补偿激励措施。章贡区严格依规操作，积极落实财政部、发改委文件，聘请北京中设泛华工程咨询公司进行全生命周期论证，明确政府责任，规范化运营。有效发挥金融机构信贷作用，在国家开发银行江西省分行指导下，制定融资方案，为项目提供金融支持，向项目贷款1.6亿元，实现项目落地。

条件组态M4表明，合理设计采购契约、政府廉洁程度高、地方政府财政压力小、金融机构支持程度高为养老PPP项目落地执行产生积极作用。该路径下政府管理水平高、财政承受能力强，履约能力强，违约风险低。激励补偿措施完善，通过精准施策，保证社会资本合理收益。政府高效的管理水平和强大的财政实力使得合作各方对政府产生工作信任。采购契约设计为社会资本参与设计激励补偿措施，保证其合理收益。在财政、金融、政府、项目自身四个主体驱动模式下，能够解释44%的案例，有16%的案例只能为这一前因条件组态所解释。案例研究中，北京市第二福利院养老PPP项目以严谨的研究论证为前提，设计科学合理的实施方案，做好监督评估为主体的激励监控机制，明确权责关系，保障项目运营。以公开招标的方式优选社会资本方，最终选择乐成养老事业中标，发挥其在养老服务运营方面的优势。政府以原有已建成养老院以固定资产作为项目出资，通过经营权转让盘活存量资产，实现最优化养老服务提供。充分发挥融资优势和政府公共管理优势，实现合作各主体多方共赢的局面。

条件组态M5表明，合理的采购契约设计、较短的合作期限、较小的项目总投资形成的项目自身合理性驱动养老PPP项目落地机制中，地方政府财政压力大、金融机构支持程度低等外部不利因素对于项目最终落地执行影响效果不显著。这一路径中，养老PPP项目落地执行的原因在于项目自身合理性吸引社会资本参与，社会资本方通过项目自身获得合理收益。在此路径下，养老PPP项目对政府财政支持、金融信贷等外部资金需求减少。政府方对项目的引导支持作用主要体现为项目实施方案设立合理补偿激励措施，通过政策性贷款支持，与社会资本共同解决资金不足问题，提高养老服务供应链整体灵活度与效率，促进养老PPP项目落地。这一解释方案中能够解释12%的案例，只有1.3%的案例只能为这一路径所解释。在案例研究中，第三批次国家示范项目哈密地区第二养老院PPP项目所处的哈密地区在面对老龄化问题中，存在养老基础薄弱、资金投入不足、城乡区域发展不平衡的情况。哈密地区行政公署授权哈密民政局作为执行部门，合理设计项目实施方案，合作期限18年，总投资1.1亿元。利用农行专项建设基金政策性贷款带来的融资成本优势解决项目资金不足的问题，通过共同识别问题、解决问题，形成对社会资本实质性激励。设立收费调价机制，床位入住率为衡量指标的运维绩效激励方案使得可行性缺口补助维持在合理范围，防止社会资本亏损或获得超额收益。

四、建议及对策

（一）合作各方严守合作契约精神

PPP模式作为天然的不完全契约，合作各方应严守契约精神。合作各方不利用机会主义行为获利是PPP模式顺利落地执行的先决条件，也是实現PPP模式效率，充分发挥PPP模式提质增效作用的关键。利益相关主体严守制度契约，有利于保障制度框架的持续性、稳定性。政府方由于兼顾政策的制定者和合作方双重角色，使得社会资本处于相对弱势地位。地方政府存在政策缺乏连贯性、短期利益等行为，社会资本针对这一情况采取机会投标方式作为回应，是造成PPP模式低效，甚至无效的原因之一。将导致项目难以落地，资源无效消耗。地方政府应摒弃将PPP模式作为“借道融资”、地方官员升迁渠道的做法，加强地方政府行政行为合规性审查。建立官员升迁良性考评机制，完善政府官员诚信契约考评问责惩戒机制。在司法实践中，对涉及PPP案件的区分纠纷性质，实现政府行政行为合理，民事行为平等。对政府失信行为建立完善的追究和问责制度。探索跨行政区划人民法院案件审理行政诉讼模式，保障社会资本申诉渠道畅通。对PPP合作中政府违约造成的损失建立社会资本方申诉和补偿制度，充分保障社会资本合法权益。

（二）多元深度挖掘项目收益

发改委[2014]2724号文件针对非经营与准经营项目自身盈利不足以覆盖成本的问题，规定可开发项目配套经营性资源来弥补收益不足。基于定性比较分析，养老PPP项目作为低盈利性、准公益性项目，为吸引社会资本参与可以多元深度挖掘项目收益，平衡项目成本，达到减轻地方财政负担的目的。单纯依靠政府公共资金对项目进行补贴以达到增加项目吸引力的传统方式，制约PPP模式的长远发展。因此，应合理利用项目自身特点，深度挖掘项目经营属性，平衡项目成本。此举有利于提高服务质量，增加养老PPP项目的老人入住率，获得稳定收益。同时，拓宽经营服务范围，项目实施方案包含接待中心、餐饮、购物、停车场等多种收入来源，取得立体化综合服务优势，减少地方政府财政压力。实现除享受传统的养老财政补贴之外不需要针对项目收益不足以覆盖建设、运营成本发起的可行性缺口补助。提高项目自身收益实现地方财政减负，使政府公共资金处于引导带动地位。通过多元深度挖掘养老项目经营项目，获得可靠现金收益，实现可持续化发展。

（三）完善顶层土地制度建设

通过养老公寓、住房开发形式，挖掘项目收益，减少地方政府财政负担的方法已经成为养老PPP项目重要选择。河南紫云谷新型养老示范项目等养老PPP项目通过养老公寓或居家养老服务提供，提高项目盈利能力，减少政府支出责任，达到通过项目规范性审查的目的。但根据现行国土资源部于2014年养老用地规范性意见中将养老公寓等商业性用地排除在“医卫慈善用地”范围之外，因此，养老公寓、住房开发存在土地使用合规性风险。由于土地政策模糊，导致社会资本方和金融机构对于养老PPP项目持观望态度。财政部[2017]92文件采用PPP模式规范性要求，政府支出责任直接决定是否采用PPP，而不明确的土地政策对于项目回报机制、政府补贴方式难以精准计算。从政策层面上看，要解决土地政策带来的政策不确定性，打消社会资本方和金融机构的顾虑，需要充分考虑土地政策在养老PPP推进过程中发挥的重要作用。完善顶层土地制度设计，为养老PPP项目中涉及的养老公寓用地、养老综合商业经营服务用地、高端养老服务设施等涉及土地使用过程中存在不确定性的问题从政策上划清规范界限。使得参与各方能够及时预见政策风险，从政策上为PPP模式在养老服务业使用保驾护航。梳理PPP模式在养老服务供给中规范模式，为解决我国“未富先老”的实际问题提供融资管理新方案。

[注 释]

①按照财政部《PPP模式操作指南手册》将PPP项目全生命周期划分为识别、准备、采购、执行和移交五个阶段。其中项目落地的定义为处于执行和移交阶段的项目。落地率计算口径为：执行阶段+移交阶段项目数项目总数。

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Analysis of Influencing Factors of the Implementation Rateof Pension PPP Projects in Supply Chain Governance

Shen Junxin，Gu Haolei

（Faculty of Management and Economics，Kunming University of Science and Technology，Kunming 650093 ，China）

Abstract：

PPP is one of the effective ways to solve the dilemma of pension service funds under the background of aging，but the low implementation rate has continued to restrict the development of pension PPP in a long time.Based on the theory of supply chain governance，an analysis model of influencing factors for the implementation of pension PPP projects was established，and a qualitative comparative analysis （QCA） method was used to study the multiple concurrent effects of different influencing factors on PPP financing delivery.The research results show that there is no single explanation for the implementation of pension PPP projects，but there is pathdiversity.The contractual spirit and special pension policies of local governments directly affect the implementation of pension PPP projects.The project itself，the incentive compensation mechanism，the government management system，and the financing support are the core factors that affect the implementation of pension PPP projects，instead of local financial strength.All participators should strictly abide by the contract spirit，diversify and deepen the comprehensive profit of pension projects，so as to reduce financial pressure.At the same time to escort a new model of pension service，the toplevel land system should be improved，and the policy uncertainty should be reduced.

Key words： supply chain governance; pension PPP; multiple concurrent effect; fs/QCA.

（责任编辑：张丽阳）

收稿日期：2020-03-26

网络出版网址：https：//kns.cnki.net/kcms/detail/13.1356.F.20200429.1832.002.html网络出版时间：2020-04-3008：56：01

基金项目：国家自然科学基金项目《大数据驱动信息基础设施PPP可融资性影响因素获取及评论方法研究》（71964018）;云南省省院省校合作項目《云南公共基础设施PPP规范发展对策研究》（SYSX201911）;广西哲学社会科学规划研究课题一般项目《广西大数据产业公私合作发展协同演化机制研究》（18BGL014）。

作者简介：沈俊鑫（1978—），福建漳州人，昆明理工大学管理与经济学院教授，博士生导师，研究方向为项目决策、项目管理;顾昊磊（1992—），河北邯郸人，昆明理工大学管理与经济学院硕士研究生，研究方向为供应链管理、决策理论。