营商政务环境：概念界定、维度设计与实证测评

孙萍 陈诗怡

[摘 要]伴随着行政体制改革的全面深化，营商政务环境的优化程度已然成为衡量国家治理能力和治理体系现代化水平的重要标准，为进一步明确营商政务环境的区域差异，厘清营商政务环境发展的客观规律，在界定营商政务环境内涵基础上，以政府干预理论为依据，将营商政务环境划分为公共政策供给、制度性交易成本、市场监管行为以及基础设施服务，且该标准通过AMOS22.0软件的验证性因子分析获得验证。以L省为例进行实证测评，结果显示营商政务环境总体处于中等偏上水平，一线和二线城市得分较高，三线、四线和五线城市相对落后，方差分析表明一线和二线城市得分高于三线、四线和五线城市具有统计学上的显著性。应根据发展需要，因地制宜，做好优化营商政务环境的战略设计与宏观规划，实现政府与市场的有机配合，促进区域平衡发展。

[关键词]营商政务环境;政府干预;公共政策;制度性交易成本;市场监管;基础设施

[中图分类号]F124;D035.5[文献标识码]A[文章编号]1673-0461（2020）10-0061-08

一、引 言

2015—2019年间，中国的“放管服”改革电视电话会议持续召开，历经五年，改革逐步向纵深推进，中国已然步入了“放管服”改革的2.0时代，即“从重视对政府审批事项‘量的控制，转为重视企业经营活动软环境‘质的提升;从强调政府自身革命的主体视角，转变为服务市场的客体视角”[1]，优化营商环境的改革目标愈发明晰，营商环境的优化程度已然成为衡量国家治理能力和治理体系现代化水平的重要标准。营商环境作为一个复杂多元的生态系统，可谓是包罗万象，如果将其比作一套“多米诺骨牌”，营商政务环境则为其中的第一枚骨牌，如何提升营商政务环境是摆在各级政府面前的关键性问题。此外，基于城市发展基础的不同，营商政务环境的差异更是不容忽视的。那么，现阶段营商政务环境的建设状况如何？不同等级的城市之间是否存在区域差异？区域差异又表现出怎样的规律？研究上述问题，有助于厘清营商政务环境建设的客观规律，为提升营商政务环境建设的实施效果提供决策参考和实践指导，降低企业外部环境的不确定性[2]，强化政企间的良性互动，促进既清又亲的政企关系形成。

二、文献述评

国外对于营商环境的研究起步较早，自1979年开始，世界经济论坛每年发布一期《全球竞争力报告》，该报告被公认为是最早构建面向全球经济体的营商环境评估体系研究[1]。经济学人智库（EIU），围绕政治环境等10项一级指标发布《全球营商环境排名》，综合考虑过去五年的现实情况和未来五年的预测情况，对82个国家的营商环境做出合理化的判断[3]。2003年，由世界银行首发的《全球营商环境报告》，使“营商环境”作为专业术语进入公众视野[1]，此后，由世界银行每年发布的《全球营商环境报告》引起了学术界对营商环境问题的广泛认可与关注。长期以来，世界银行将改善营商环境作为一项关键的发展战略[4]，围绕企业的生命发展周期，设置10项一级指标和45项具体指标，覆盖企业营商全过程[5]。

近年来，伴随着行政体制改革的不断深化，国内对于营商环境的研究成果如雨后春笋般层出不穷。从研究主题上看，可大体分为两种，一为侧重于营商环境自身的本体性研究，如：龚柏华认为，在国际化和法治化的视域下，营商环境的主要特征为投资便利、贸易便利、金融市场化以及行政法治化[6]。张威认为，现阶段政府在政策的稳定性、连续性等方面都存在一定不足，为切实优化营商环境需从放、改、减、惠、守五个方面着手[7]。娄成武、张国勇认为，政府作为优化营商环境的责任主体，需以有效的制度创新实现政府服务的高效性、市场竞争的公平性与社会要素的完备性[8]等。二为将营商环境置于社会系统之中，综合考察营商环境与系统中其他要素的内在关联性研究，如：何凌云、陶冬杰从政府的廉政程度、政府服务效率以及市场环境三方面出发，深入探究营商环境与企业研发投入之间的关系[9];史长宽、梁会君以贸易成本的理论要素为逻辑起点，从省级层面研究营商环境中的固定行政成本对进口的影响[10];徐昱东、崔日明、包艳从营商潜力类环境变量和营商风险类环境变量双重维度出发，剖析其对地区FDI流入水平的影响[11];周超、刘夏、辜转以投资动机的视角为切入点，探索营商环境对中国对外直接投资的影响[12]等。但聚焦至营商政务环境，发现在CNKI中以此为关键词或主题词能够检索到的文献数量为“0”，存在一些营商制度环境的研究成果，例如：魏下海、董志强、张永璟以Baumol关于制度环境与企业家精神配置[13]的理论为依据，综合考察城市营商制度环境对民营企业家“内治外攘”行为的影响[14];江静则关注服务业发展，认为服务业具有制度密集型特征，制度環境对服务业的发展产生相当重要的影响[15]等，但其数量也是屈指可数。

三、概念界定与维度设计

（一）营商政务环境

以环境主题为划分依据，营商环境主要包括政务环境、市场环境、开放环境、要素环境、设施环境、社会环境以及法治环境，其中政务环境位列七大环境之首，不仅是营商环境这一复杂多元的动态系统中不可或缺的元素，更是营商环境的压舱石和定盘针，是其他六大环境得以优化和发展的前提和基础。依据对既有文献的梳理可知，“营商政务环境”作为一个初创的学术概念，在学界尚未形成一致性的概念界定和标准化的研究范式。鉴于此，本文认为，“营商政务环境”一词的形成主要源于对营商环境的思考。

“营商环境”一词，可追溯至世界银行集团国际金融公司（IFC）“Doing Business”项目调查，其认为营商环境是指企业活动中经济、政治、社会与法律环境的综合反映[16]。根据资源依赖理论可知，不存在任何一个可以完全性自给自足的组织，任何组织都必须为了生存而与其环境进行交换，对资源的获取诉求形成了组织对外部环境的依赖[17]。企业作为一个独立性组织，亦是如此，在其开办、运营至破产的全过程中，企业无法自给自足其所需要的全部资源，而营商政务环境正是企业的外部环境，由于政府手中持有的特定资源是企业的刚性需求，从而形成了企业对资源获取的诉求，产生了其对营商政务环境的依赖。政府作为营商政务环境资源的生产者，企业作为营商政务环境资源的消费者，双方以资源为载体，形成双向互动关系。

基于以上分析，本研究将营商政务环境定义为：企业从开办、运营到结束的过程中，政府及相关部门运用公共权力为企业提供服务的环境和条件的总和[18]。

（二）营商政务环境的维度——基于政府干预理论的视角

评价作为一种价值导向，对政府行为产生显著性影响，简言之，有什么样的评价，就有什么样的政府行为[19]。因此，评价维度的公共精神是重要且必要的，维度设计中需要更多地依赖于日益复杂的理论分析框架，可在营商环境评价研究中寻找借鉴和参考。

政府干预是指政府对社会经济进行规划、调节、监管、服务的职责和功能，是与市场相对应的力量[20]。换言之，政府干预理论认为，政府干预主要包含规划、调节、监管和服务四个方面内容。其中规划通常以公共政策为载体，以此完成对企业发展的宏观设计和方向指导，主要表现为政府的公共政策供给，通过相关政策的颁布与出台，完成对宏观经济的规划，为企业发展提供指导。调节即是经济调节，通过对社会总需求和总供给进行调控，促进经济结构的调整和优化[20]，现阶段，政策性调节为其主要方式。监管即市场监管，是监管职能部门依据一定的法律法规实施的管理与监督行为，覆盖事前、事中和事后的全过程[21]。服务主要包括有形服务和无形服务两方面，或称之为产品服务和行政服务，一方面，政府需要通过对供水排水、地下管網、公共交通等基础设施的完善，进一步强化政府干预在公共产品方面的积极作用;另一方面，政府掌握事项审批等行政资源，需通过对行政程序的简化与公开，提升行政效率，降低企业的外部成本。而营商政务环境则是政府机关以行政手段对区域经济的干预行为，其要素构成理应与政府干预的内核保持一致。

综上所述，本研究认为，营商政务环境的构成要素可归纳为公共政策供给、制度性交易成本、市场监管行为以及基础设施服务四个方面，据此可对应设置四个一级指标。其一，公共政策供给。在营商政务环境的语境中特指以国家行政机关为供给主体，以企业为供给对象、以经济发展为供给目标的政治行为或准则[18]。公共政策作为行政机关运行公共权力的载体，不仅是政府履行职能、实施管理的重要方式，更是政府为企业发展提供平台与支持、搞活区域经济的关键途径。良好的公共政策供给作为优化营商政务环境的内驱性要素，能够进一步降低制度性交易成本，规范市场监管行为，完善基础设施服务。本文拟通过公共政策供给的及时性、透明性、落实度以及稳定性四个方面内容完成对公共政策供给水平的评判。其二，制度性交易成本。制度性交易成本是指企业因使用各类公共制度而支付的成本，它是属于企业自身经营性成本以外的、受制于政府制度性安排的外部成本[22]，营商政务环境的存在源于企业对政府资源的依赖与诉求，企业作为营利性组织，长期以来以获取利益最大化为运营准则，而制度性交易成本由政府行为产生，企业无法通过自身行为使其获得降低，因此，制度性交易成本是营商政务环境中的直接性要素，是判断营商政务环境好坏的直接标准。本文提出制度性交易成本主要包括时间成本、程序成本、溢出成本和政策成本四个方面内容。其三，市场监管行为。市场监管行为是指政府依据一定的法律法规，通过对企业的市场进入、价格制定、产品质量和服务等领域的直接监督与管理，来保护企业和消费者的合法权益，保障市场经济的稳定运行[23]，市场监管作为我国政府主要的经济职能之一，是政府对企业的营商行为进行管理和规制的有效手段，更是保证市场秩序稳定开放的前提和基础，在营商政务环境系统中发挥着承上启下的功能，通过强化公共政策供给和完善基础设施服务，夯实对行政人员的制度约束和实践引导，进一步厘清政府与市场边界。本研究认为对市场监管行为的评判可拟从监管理念、监管方式、监管流程以及监管权责四个方面着手。其四，基础设施服务。基础设施服务是指在基本完成基础设施的投资和建设的前提下，国家行政机关在一定时期内为企业生产经营活动提供的设施支持[18]。企业在选择资金注入地时必然会把供水排水是否充足、地下管网是否完善以及交通运行是否便捷等纳入考虑范畴，政府作为营商环境的责任主体[24]，运用公共权力为企业提供基础设施服务是重要的，亦是必要的。基础设施服务是营商政务环境中的保障性要素，能够进一步强化行政人员的公共服务认知和能力，明确政府职能定位，深化放权意识和监管理念，为规范市场监管行为和降低制度性交易成本做好前期保障性工作。本研究认为基础设施服务水平可通过服务的便利性、公平性、主动性以及成本四个方面内容得以展现。

四、问卷试测与数据采集

（一）问卷试测

本研究以S市的企业为调研对象进行问卷试测，发放问卷60份，回收有效问卷51份。对问卷进行探索性因子分析，运用软件SPSS20.0可得KMO值为0.890，Bartlett球形检验p值远小于显著性水平，该结果表明该数据满足采用探索性因子分析的前提条件，提取四个因子，与理论预期相吻合，但“在开办、经营企业过程中，不会受到政策导向的影响，而导致运营成本的提升” “地方政府对企业的监管流程较为完善，包括前期预防、现场检查和事后评估三个阶段”以及“地方政府所提供的基础设施服务收费合理，不存在恶意提升价格等行为”三项因子的因子载荷系数低于0.6，“地方政府所出台的政策具有良好的稳定性”因子的成分归属不明确，为提高调查问卷的效度，将此四项指标删除。修正后的问卷KMO值为0.859，Bartlett球形检验p值远小于显著性水平。重新进行的探索性因子分析显示，在抽取出的四个因子中，A1至A3归为一个因子，测评公共政策的供给情况;B1至B3归为一个因子，测评制度性交易成本情况;C1至C3归为一个因子，测评市场监管情况;D1至D3归为一个因子，测评基础设施服务情况，与理论导出的营商政务环境各维度相吻合（见表1）。

提取出的四个因子方差的贡献率分别为23.457%、22.483%、18.595%和17.613%，累计方差贡献率为82.148%，表明提取出的公因子解释力较强。上述分析表明，营商政务环境评价问卷具有较好的区分效度和构想效度。

统计学上，信度主要是指测量结果的可靠性、一致性和稳定性[25]（徐汉明和周箴，2017），本研究使用Cronbachs Alpha系数检验问卷信度。营商政务环境评价问卷的Cronbachs Alpha系数达到0.928，公共政策供给、制度性交易成本、市场监管行为以及基础设施服务四个维度的Cronbachs Alpha系数分别为0.916、0.862、0.892和0.814，因此，认为营商政务环境评价的总量表以及各维度的分量表具有较高的信度。

（二）样本选取与数据采集

本研究选取L省①内的企业作为调查对象。采用实地调研的方式完成调查问卷的发放与收集，发放问卷505份，回收有效问卷300份（见表2）。

五、实证测评

（一）验证性因子分析

基于既有研究成果，营商政务环境中的公共政策供给、制度性交易成本、市场监管行为以及基础设施服务并非两两正交，本研究使用AMOS22.0软件对营商政务环境评价模型进行斜交验证性因子分析（如图1所示）。

在整体模型的适配度检验中显示，适配度指标均达到标准（RMR=0.029<0.05;RMSEA=0.058<0.08;GFI=0.949>0.90;AGFI=0.917>0.90;NFI=0.942>0.90;RFI=0.920>0.90;IFI=0.970>0.90;TLI=0.958>0.90;CFI=0.969>0.90;PGFI=0.584>0.50;PNFI=0.685>0.50;PCFI=0.705>0.50;CMIN/DF=2.016>1且<3），說明设计的理论指标能够有效地测评营商政务环境水平，验证性因子分析模型整体适配情形良好，测量模型的外在质量佳。

各路径系数p值远小于显著性水平，标注化系数基本高于0.65，且标准误差较小（如表3所示）。

潜变量关系方面，“公共政策供给” “制度性交易成本”“市场监管行为”以及“基础设施服务”间的相关系数分别为0.702、0.603、0.612、0.651、0.651和0.748，且p值远小于显著性水平，说明四项潜变量间存在显著共变关系;四个因子之上可能有另一个更高阶共同因子存在，实际上它们是测量了同一个潜变量——营商政务环境。因此，斜交CFA模型适用于本研究。

在多元相关平方估计中，测评指标的多元复相关系数都达到或基本达到0.50 （0.50以上即表示模型的内在质量检验良好），表明多数指标至少50%以上的变异量都可以被所属潜变量解释。通过计算组合信度（ρc）和平均方差抽取量（ρv）完成模型内在质量检验，如公式（1），其中λ为观察变量在潜在变量上的标准化参数，即指标因素负荷量;θ为指标变量的误差变异量，即ε或δ的变异量。

ρc=（∑λ）2[（∑λ）2）+∑θ]，

ρv=（∑λ2）[（∑λ2）+∑θ]（1）

营商政务环境评价四个维度的组合信度均在0.75以上（公共政策供给为0.819 7，制度性交易成本为0.801 2，市场监管

行为为0.760 7，基础设施服务为0.820 9），平均方差抽取量均高于0.50（公共政策供给为0.605 1，制度性交易成本为0.573 9，市场监管行为为0.514 8，基础设施服务为0.606 2），说明验证性因子分析模型内在质量较好。

（二）描述性统计分析

表4给出了L省及一线、二线、三线、四线、五线城市营商政务环境各测评指标的算术平均得分，在以7分为满分的情况下，各指标项的平均得分均高于4分，处于中等偏上水平。从全省范围来看，“政府部门的业务办理时间短，效率高”“政务部门的业务办理程序少，手续简单”两项指标的得分最高，“地方政府能够及时地为企业出台相应的优惠政策”指标得分最低，这说明近年来行政管理体制改革取得成效，“只跑一趟”改革发挥作用，相比而言，公共政策供给的及时性有待提升。

进一步分析各测评指标在一线城市、二线城市、三线城市、四线城市以及五线城市的得分分布，可发现一线城市和二线城市每项得分均高于三线城市、四线城市以及五线城市。五个等级的城市在“政府部门的业务办理时间短，效率高”“政务部门的业务办理程序少，手续简单”以及“地方政府不存在与法律法规相违背的监管行为”等指标上普遍取得较高分数，而在“地方政府能够及时地为企业出台相应的优惠政策”“地方政府能够一视同仁地为企业提供配套设施和服务”等指标上的得分较低。

计算12项指标的算术平均值，可以测得调查样本反映的所在等级城市的营商政务环境水平。在营商政务环境的总得分上，一线城市和二线城市得分接近，且分数较高，而三线城市、四线城市和五线城市的得分接近，且分数相对偏低，如图2所示。那么如此明显的区域差异究竟是客观存在，还是由于抽样误差而产生？有必要进一步分析。

（三）方差分析

首先考察试验指标在不同试验因素水平间的总体方差是否齐性。p值为0.195，高于显著性水平，表示营商政务环境在一线城市、二线城市、三线城市、四线城市以及五线城市的方差齐性。结果表明，p值远小于显著性水平，拒绝原假设，即认为营商政务环境在一线城市、二线城市、三线城市、四线城市以及五线城市间存在显著性差异。

由于方差齐性，对事后检验（见表5）LSD一栏的分析显示，一线、二线城市与三线、四线、五线城市间的p值远小于显著性水平，因此，拒绝原假设，认为一线、二线城市的得分高于三线、四线、五线城市具有统计上的显著性。同理可知，一线、二线城市间的得分差异不具有统计上的显著性，三线、四线和五线城市间的得分差异不具有统计上的显著性。

（四）结果分析及解释

营商政务环境结构的验证性因子分析显示，设计的理论指标及对应的问卷能够完成对营商政务环境的有效测评，信度水平较高，模型配适度良好。说明验证性因子分析实证结果与理论归纳吻合，将营商政务环境划分为公共政策供给、制度性交易成本、市场监管行为以及基础设施服务四个维度是合理可行。此外，公共政策供给、制度性交易成本、市场监管行为以及基础设施服务间的高度相关性，表明营商政务环境的要素之间存在互相促进或互相制约的关系，正如20世纪中叶，奥地利生物学家贝塔朗菲率先提出的系统论思想[26]，系统内的各要素之间相互关联，具有各要素综合后的整体性功能[27]，可见，营商政务环境的优化也同样需要四个维度的共同推进。

结合对营商政务环境的描述性统计分析和方差分析结果，一线城市和二线城市在营商政务环境建设中的表现更好，三线城市、四线城市以及五线城市较为落后。一线城市和二线城市整体的经济发展水平较高，城市的相关性配套设施较为完善，是高素质人才的聚集地，公务员队伍的整体素质更高，地方政府掌握更多的资源。因此，其在营商政务环境建设方面，表现得更活跃，与三线、四线和五线城市相比其优势也愈加明显。具体言之，公共政策供给层面，一线和二线城市具有一定的战略视野，注重为企业发展量体裁衣，公务员队伍拥有更好的服务意识，能够促进中央政策在地方的扩大化。制度性交易成本层面，一线和二线城市走在国家改革前列，常被选作试点城市，作为省域甚至全国范围内的先进城市，在全面深化改革，推进简政放权的背景下，必然积极响应，充分发挥其自身的示范性和辐射性作用，以“只跑一趟”为改革目标，全力降低企业的制度性交易成本。市场监管行为层面，一线和二线城市是人才和资源的聚集地，更是企业的投资地，监管队伍的整体素质较高，掌握专业技能，有助于提升监管行为的科学性，促进监管行为的高效性。基础设施服务层面，一线和二线城市具有较好的经济基础，财政收入状况较优，为实现优质的基础设施服务打下坚实基础。

六、结论与展望

回顾营商政务环境内涵及缘起背景，本研究认为营商政务环境可划分为公共政策供给、制度性交易成本、市场监管行为以及基础设施服务四个维度，且通过验证性因子分析获得验证，四者之间表现出明显的关联性。

通过对L省各市企业的调研发现，L省的营商政务环境总体处于中等偏上水平，一线城市与二线城市的得分相近且较高，三线城市、四线城市和五线城市的得分相近且相对偏低。此外，针对不同等级城市的营商政务环境得分而言，一线城市和二线城市的得分高于三线城市、四线城市和五线城市具有统计学上的显著性。

营商政务环境的整体性优化需要依赖中央政府和地方各级政府的大力支持，尤其要充分发挥各地方政府贴近现实、掌握一线资料的优势，在中央顶层设计的基础上，根据区域发展需要，制定与行政体制、政治体制、文化体制、社会体制等相适应的短期目标和中长期目标，做好营商政务环境建设的战略设计和统筹规划。省级政府应针对测评中反映出的区域差异，因地制宜，在科技、税收等方面给予三线城市、四线城市以及五线城市适当地支持，并将一线城市和二线城市在营商政务环境建设中的实践经验创造性地应用在三线城市、四线城市以及五线城市。各级地方政府也应根据测评结果，制定更为具体的推进措施，提升公共政策的供给水平，降低制度性交易成本，完善市场监管行为，健全基础设施服务体系，最终实现优化营商政务环境的价值目标。

[注 释]

①根据国家对城市等级的划分，L省包含数量不等的一线、二线、三线、四线和五线城市。

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The Government Environment of Business：Concept Definition，Dimension Design and Empirical Evaluation

Sun Ping，Chen Shiyi

（School of Humanity and Law，Northeastern University，Shenyang 110169，China）

Abstract：

With the deepening reform of the administrative system，the optimization degree of the government environment of business has become an important criterion to measure the state s governance ability and the modernization level of the governance system.In order to further clarify the regional differences and clarify the objective law of the government environment of business，based on the definition，from the perspective of the theory of government intervention，the government environment of business can be divided into four parts，which are the supply of public policy，institutional transaction cost，market regulation and infrastructure service.Moreover，this division criterion has been confirmed by the Confirmatory Factor Analysis model by AMOS 22.0 software.Taking L Province as an example，we find that the government environment of business is at up middle level.And the firsttier and secondtier cities have higher scores，the thirdtier cities，fourthtier cities and fifthtier cities are relatively backward.In addition，the analysis of variance shows that firsttier cities and secondtier cities score statistically higher than thirdtier cities，fourthtier cities，and fifthtier cities.According to the development needs and local conditions，the strategic design and macroplanning of optimizing the government environment of business should be done，so as to realize the organic cooperation between the government and the market，and promote the balanced development of the regions.

Key words： the government environment of business; government intervention; public policy; institutional transaction cost; market regulation; infrastructure service

（責任编辑：张丽阳）

收稿日期：2020-03-13

网络出版网址：https：//kns.cnki.net/kcms/detail/13.1356.f.20200414.2157.004.html网络出版时间：2020-04-1514：06：05

基金项目：国家社会科学基金项目《治理现代化背景下县级政府政策转换的实证研究》（16BZZ064）阶段性研究成果。

作者简介：孙萍（1962—），女，辽宁大连人，哲学博士，东北大学文法学院教授、博士生导师，研究方向为行政管理改革的理论与实践;陈诗怡（1994—），女，辽宁沈阳人，东北大学文法学院博士研究生，研究方向为行政管理改革的理论与实践。