新中国成立以来民族地区治理经验及思考——以果洛藏族自治州为例

（青海民族大学 政治与公共管理学院，青海 西宁，810000）

民族地区自古以来就是我国领土的重要组成部分，就宏观角度而言，民族地区面积占比大，地理区划大，全国155个民族自治地方占据国土面积64%。其次，民族地区人口数量多，在全国14亿人口中，少数民族人数就有一亿多人，在广西、云南、西藏、新疆、内蒙古、黑龙江、吉林、辽宁等边疆省份，居住着全国60%的少数民族。最后，民族地区自然资源尤为丰富，森林资源、水力资源、矿藏资源集中分布。从微观角度来说，民族地区的稳定是促进民族关系良好发展的前提条件，民族关系的和谐是推动经济发展的前提条件，民族地区的经济发展是保障民族团结的物质基础，民族团结又反过来促进民族关系的和谐。可见民族地区治理具有重大的战略意义，其治理程度的优劣既关乎平等、团结、互助、和谐民族关系的构建，又关乎边疆的稳定发展，更关乎党和国家的长治久安。

党的十八大以来，党中央提出了一系列关于维护民族地区稳定、推进民族地区治理、促进民族地区发展的重大战略部署和纲领论断。2016年3月，习近平总书记在参加十二届全国人大四次会议青海代表团审议时作出“三个扎扎实实”的重要指示，即“扎扎实实推进生态环境保护，扎扎实实推进脱贫攻坚，扎扎实实推进民族地区发展。”扎扎实实推进民族地区发展，关键在于以科学理论为指导，用理论来指导实践，并在实践中不断完善理论。

青海作为全国涉藏地区的重要组成部分，是国家重点治理的民族地区之一，而果洛藏族自治州又是青海涉藏工作省的重要组成部分，其战略意义便显得尤为重要。果洛地处青海南部，东临甘南藏族自治州，西接青海玉树藏族州，南边是四川阿坝藏族自治州，北部有青海海西蒙古族藏族自治州，地理位置封闭，藏文化特征明显。改革开放以来，果洛地区发展日新月异，治理能力显著提高，学界对藏族社会稳定治理的研究逐步增多，但关于地方特征与特色方面的研究，还有所欠缺。及时总结民族地区治理经验和教训，尤其是总结新中国成立以来治藏方略的理论和实践，对推进民族地区治理体系和治理能力的现代化有着极为重要的作用。

一、果洛藏族自治州治理取得的辉煌成就

新中国成立以前，果洛实行封建牧主制度，经济社会发展水平低，宗教上层、农牧主和牧民、奴隶之间阶级矛盾突出，人民生活苦不堪言。新中国成立后，党和政府在果洛积极推行土地改革和社会主义建设，作为重点涉藏州县，其政治、经济、文化和社会面貌都发生了翻天覆地的变化。社会制度实现了历史性的变革，群众实现了人民当家做主的权利；经济发展平稳迅速，人民生活水平显著提高；传统文化得以保护和宣传，群众喜闻乐见的文化作品逐步增多，文化生活愈加丰富；社会面貌日新月异，地区发展和谐稳定；生态环境不断改善，生活质量不断提升。民族团结意识不断加强，各民族之间形成相互离不开的民族关系；教育水平和教育质量不断完善，群众素质明显提高。

政治发展方面，政治生态不断优化，人民当家做主权利得以实现。新中国成立以后，果洛以“更加慎重稳进”为方针，通过土地改革等一系列民主改革措施，加强了民族民主政权的建设。组建州党委，确立了党的领导地位，不断完善相关政权机构的建设；组建人大，确保了人民群众当家做主的权利；建立健全相关政府机构，完善公检法和人民武装机构，为政权的平稳运行提供了保障，促进了司法行政建设。不断完善人民代表大会制度、政治协商制度和区域自治制度，政治参与渠道不断增多，基层政治民主不断扩大，民主形式不断丰富，新型民族关系得到巩固，果洛州人民成为自己命运的主人。

经济建设方面，经济发展平稳迅速，群众生活水平显著提高。经济总量明显增大，人均可支配收入持续增多，经济实力和竞争力不断增强，群众生活水平得到了全面提高。经济发展和物质文明建设取得巨大进步，人民生活条件和生活质量有效改善。2010年果洛州认真贯彻中央和省委的“一号文件”精神，狠抓牧民增收工作，提前完成扶贫开发规划任务。

文化传承方面，少数民族传统文化得以传承和发展，民族群众喜闻乐见的作品不断增多。少数民族优秀文化作品得以传承和发展，丰富了群众的文化生活。果洛州是格萨尔文化的发源地和起始地，通过对本州特色文化进行积极的宣传推广，传统文化和风俗习惯得到尊重和保护，教育事业、新闻业等文化产业得到巨大发展，进一步推进了果洛州·格萨尔文化品牌宣传。2005年，果洛成功举办整理了一批具有较高学术价值的藏文丛书，得到业界和民众的好评。2010年，果洛州图书馆提前竣工，为民众文化素养的提升提供了途径。“中国·格萨尔文化之乡”和“中国·格萨尔文化研究基地”等诸多极富民俗文化特色的项目申报成功，都有力推进了果洛作为涉藏州县的文化传承和发展。

生态保护方面，生态环境和居住环境得以改善，群众生活呈现高品质、高质量发展。果洛作为重点涉藏地区，一直以来都是三江源生态功能核心区，是我国重要的生态屏障，不仅肩负着巨大的生态责任，也拥有最大的生态潜力。然而，改革开放前后，由于经济利益驱动下的无序捕挖，导致滥采挖，滥捕捞，生态遭到严重破坏。随着西部大开发战略的实施和“三江源国家公园”的建立，为果洛等涉藏州县谱写了新的发展篇章，地方生态环境得到巨大改善，群众生活质量不断提高，经过70年的努力，“碧水蓝天，生态藏区”正在成为现实。

社会稳定方面，坚持依法治藏，社会稳定状况明显提高。针对果洛州班玛县地理位置特殊、涉藏事件频发等社会问题。2013年，采取了综合整治措施，组建藏汉双语干部队伍，深入寺院、联系群众、着力解决基层组织涣散的问题。通过健全基层组织、加强基础工作、巩固基层建设、提升基本能力，初步形成了“以人为本，主体负责、依法治理”为核心的富有本州特色的“班玛经验”。社会面貌焕然一新，实现了社会治理的长治久安，得到周边地区干部群众积极评价和高度赞扬。

二、果洛藏族自治州治理的历史经验

（一）坚持“更加慎重稳进”方针，强化民族认同和政权认同

建国初期，时任西北军政委员会副主席的习仲勋曾讲到：“西北地区最大的实际问题就是民族问题”，在民族地区要想把民族问题解决好，关键要考虑民族特色。受历史因素的影响，西北地区民族矛盾较为突出，各族之间的戒备心很强。针对特殊的民族环境，在政策的制定、宣传和落实上，不能求急求快，应当迂回慎重，缓步推进。青海便是典型的多民族地区，再考虑到民族隔阂，历史包袱等实际情况下，自解放初期开始，中央便反复强调各项工作应该贯穿“慎重稳进”的方针。

果洛地区位置特殊，交通闭塞，对外交流和外部渗入都极为困难，自古以来，封建王朝政权针对果洛地区便采取“因俗而治”，使得宗族势力强大，风俗习惯和宗教信仰对人们的影响极大。考虑到果洛地区特殊的社会状况，为了促进建政和民族区域自治制度的实施，中央提出“更加慎重稳进”的方针。由民族地区的“慎重稳进”方针到果洛州的“更加慎重稳进”方针的演变，是党的理论的具体落实和进一步的升华。在这个方针的指导下，果洛根据本地区的情况，采取了相应的策略和措施，使民主建政工作得以稳步推进。

可以说，“慎重稳进方针”是中国共产党在领导中国革命和建设中处理民族问题，特别是对于少数民族地区的民主改革和社会主义改造，坚持把马克思主义民族理论与中国各民族的具体实际相结合的一项理论创新。[1]这也体现了中国共产党对中国国情的正确把握及对少数民族的尊重与关怀。

（二）采用“自上而下”的工作方法，开展民族团结工作

在历史上，果洛境内虽有千百户和盟旗制度，但从未建立真正的政权，以部落首领、头人为核心的“上层人士”有着极高的社会地位和统治权威。因此，团结好这些上层人士意义尤为重大，能否争取到上层人士对新生政权的认可和支持关乎民族地区发展的成败。1952年8月，果洛工作团秉承一切从实际出发，坚持实事求是的工作理念，在进驻果洛后便召开以果洛头人、各界代表为核心的团结会，邀请在群众中有威望的人士参与政治工作，并指出：“凡符合拥护共同纲领，反帝、反特、维护人民利益等条件者，不论千百户，盟旗长，牧主，牧民均可以参加工作。如间或有千百户，盟旗长未参加区域自治政府者，其原来的职务不变。”[2]参加团结会的代表都是经过慎重考虑，并与上层人士反复协商出来的，这些人在群众中有极高的威信和话语权，团结好他们，使他们正确、客观、全面、充分地理解好党的民族区域自治制度和民族团结政策，通过他们来对党的民族政策进行宣传，可以达到事半功倍的效果。青海省委书记张仲良指出：“从总的方面来说，过去几年主要是作为团结上层一面的工作是必要的和正确的。”民族区域自治的实行过程，就是改变果洛地区原有的封建、狭窄、分散的部落状态实现牧区民主统一的过程，然而，在实行民主统一的过程中，必然会同部落首领头人的利益相冲突，导致相关政策推行艰难，因此，团结好、合作好、照顾好他们的感受，让他们正确地理解党的政策尤为重要。果洛州通过团结上层人士，充分发挥了上层人士的作用，使得该项工作得以顺利开展。

（三）运用“藏人治藏”的自治策略，加强民族干部队伍建设

中国共产党在领导全国各族人民进行革命和社会主义建设的过程中，历来十分注重干部队伍建设问题，尤其是对少数民族干部的队伍建设和培养问题。

事实证明，采用藏人治藏的自治策略是可行的并且科学的。藏人治藏的本质是发挥民族精英作用和本民族人才的骨干作用。少数民族干部是党和国家联系群众的桥梁和纽带，是把党的路线、方针、政策贯彻落实到少数民族群众中去的组织保证。对一些问题和突发情况，运用本民族的群众更有利于事情顺利解决。果洛非常重视少数民族干部队伍建设，20世纪50年代初期的民族自治地方建立过程中，果洛根据本地区面临的民族关系、阶级关系、地区稳定等一系列复杂形势，在开展相关工作时，除了依靠各民族的工农群众，还注意到团结各民族各阶层的重要人物，尤其是少数民族的领袖人物、宗教重要人士、知识分子等，鼓励和邀请他们参与自治地方人民政府的工作。如青海化隆的官爵才朗，在果洛地区先后担任中共果洛地委副书记、中共果洛州委书记等职务。同时，选派大量的民族干部进修学习，提高其执政能力和思想觉悟，举办少数民族干部培训班和相关培训课程，加强领导干部理论学习，提升其党性修养，组织少数民族干部进行爱国主义教育，端正其思想和工作作风。

实践证明，少数民族干部的培养是社会主义事业能够取得胜利的重要保障，是维护民族团结、社会稳定和国家统一的重要措施。没有掌握少数民族语言、通晓民族地区实际的少数民族干部的成长，党的路线和大政方针就不可能得到很好的落实；没有少数民族干部以身作则，积极宣传党的民族政策、疏通民族关系，平等、团结、互助、和谐的民族团结景象便难以实现；没有少数民族干部对国家安全的维护、对爱国主义的行为的实践，统战工作就无法落实，人民民主专政的政权就难以巩固。少数民族干部在社会主义建设中发挥了重要作用，不仅巩固了新生的人民政权，更为涉藏地区各项工作更好地开展和各项事业的良性发展打下了坚实基础。

三、几点启示与展望

（一）坚持党的领导，贯彻落实习近平总书记治边稳藏的重要论述

青海作为涉藏重点工作省，在人民民主专政政权建立之初，面临着各种各样的威胁和挑战，社会形势复杂、民族积怨较深、民族关系复杂，新生政权是如何得到巩固并取得伟大胜利的呢？究其根本原因，是坚持了中国共产党的领导。历史充分证明，中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心，中国的社会主义事业得以蓬勃发展的关键在于坚持中国共产党的领导，因此，中国共产党的核心地位和正确领导是青海涉藏地区保持稳定和发展的根本保障。习近平总书记在党的十九大报告中强调：“党政军民学，东西南北中，党是领导一切的。”[3]从历史上看，果洛藏族自治州之所以能取得一系列的成绩，与中国共产党的正确领导及其制定实施的正确的、科学有效的民族政策是分不开的。习近平总书记治边稳藏的重要论述是对党治藏思想方略的继承和创新发展，是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分，是一个系统完整、逻辑严密、相互贯通的思想理论体系。[4]在新时代，青海涉藏工作更应该秉持坚持中国共产党的领导这一科学理念，把党的领导和青海涉藏地区实际相结合，认真落实习近平总书记“民族团结关键在党、关键在人”的要求，全面贯彻习近平新时代中国特色社会主义治藏思想。做到治藏与法治相结合，兴藏以富民为基础，建藏用长期来保障，加大对涉藏地区的投入力度，协调推进涉藏地区建设，维护好涉藏地区的团结和稳定。

（二）重视非正式制度的补充作用

非正式制度在涉藏地区有着深厚的历史渊源和群众基础，在社会稳定上，不仅要运用现行法律制度进行规范，还要重视非正式制度的补充作用。青海涉藏州县因为其特殊的地理位置和地理环境，消息闭塞，再加上其特殊的宗教文化氛围，导致人们在调整权利和义务的关系上依旧把部落习惯作为行为准则，这种部落习惯和民族风俗习惯构成非正式制度的重要组成部分。果洛在历史上虽然实行封建部落制，但是由于其地理位置等因素的影响，使得政权并未真正建立，这就给非正式制度的发展提供了生存空间。非正式制度作为一种社会规范，本质上与法律法规有诸多相似之处，在一些偏远地区，非正式制度作为一种牧民道德行为的外化，在一定程度上比正式制度更具效力，很多法律解决不了的问题，通过非正式制度村规民约等，使得问题得到很好解决。如很多信教群众信仰山神，自然神，对自然怀有敬畏之心，对于木材，虫草等自然资源分时间、分阶段、有计划地进行开采开发，这在一定程度上保护了生态环境。新时代，在坚持法律对行为的规范作用首要前提下，更要重视非正式制度的补充作用，使二者结合起来，这样才能使民族地区社会治理工作更上一层楼。

（三）发挥社会组织作用，推动治理体系和治理能力现代化

党的十八届三中全会提出，要推进国家治理体系和治理能力现代化，从执政理念上实现了从社会管理向社会治理的转变，然而，仅仅依靠国家和政府来对社会治理是远远不够的。在西方理论界，以印第安纳学派为代表的“多中心治理理论”认为：“在公共治理领域，政府和市场的治理能力是有限的，没有任何一个机构或者主体对治理权利的合法使用享有终极的垄断。”政府与社会组织、企业和工会等多个主体应当建立合作关系。我国也有学者认为，应当打破原有的政府“垄断”公共服务的局面，辅之从社会组织，实现多主体参与社会治理。在涉藏地区治理上，应当理性认识到社会组织在维护涉藏地区稳定和社会治理方面的作用，把一些政府想做却做不了，或者把政府不擅长的相关事务让步给社会组织，充分利用社会组织，发挥社会治理的主体地位作用。社会组织有着先进的治理理念和优质的服务能力，社会组织在涉藏工作的开展中，通过培养民族地区的社会组织人员，既能解决一部分人的就业问题，又能切实把握当地真实情况，能够有效向政府反映和表达群众的各种合理需求，发挥承上启下、协调沟通的纽带作用。民族地区有着千百年来形成的生活习俗和个性特征，通过结合社会组织现代化服务理念，能够有效实现治理方式的本土化和专业化，从而实现共商共建共治的治理理念。