价值与制度的双向互动：国家治理现代化的现实路径

（中共湖南省委党校 党史教研部，湖南长沙，410000）

一、价值和制度的核心内涵及内在关系

在国家治理现代化语境下的价值内涵具体表现为国家、社会和个人对于共同价值理念的追求与建构。实际上，价值更多涉及到应然问题，治理主体需要判断国家的某个治理方向“应不应该”或“好不好”。因此，价值要能引领治理主体确立国家的治理方向。

马克思将制度归结为一定生产关系以及与这种生产关系相适应并维护这种生产关系的社会机构和规则的确立过程。[1]它包括了政治、经济、文化等各个方面的制度。在当前复杂的环境中，制度更多指涉及为民众共同遵循的一种规则和行动准则，具体而言指“约束和调整人们的社会交往行为规则体系，这一规则体系包括正式的制度（宪法、法律、法规、规章、条例）、非正式制度（价值观念、道德观念、惯例）以及二者的实施机制。”[2]131正式的制度一般是通过宪法或法律来给予其合法认同，并由国家权力机构保证其实施的成文规范或行为准则。诺斯将其视为正式规则，并指出“正式规则包括政治（及司法）规则、经济规则和合约。这些规则可以作如下排序：从宪法到成文法与普通法，再到明确的细则，最终到确定制约的单个合约，从一般规则到特定的说明书。”[3]64而非正式制度常并不是以成文的形式写入法律并加以合法规定的，它更强调一种“习惯”“道德”“伦理规范”或“价值理念”等。但非正式制度对于国家的经济发展却是十分必要的，正如诺斯认为“非正式规则——行为准则、习俗和行为规范——对于良好经济运行来说是必要的（但并不是充分的）条件之一。”[4]13因此，正式的制度带有人为建构性，而非正式的制度却是在历史的长河之中不断演化而成，具有深远和持久性的特点。一般来说，正式的制度会随着旧政权的解体而消亡，随着新政权的建立而重构。如古代中国选官制度主要经历了军功授爵制——察举制——九品中正制——科举制的演变。但非正式的制度却会长久影响着人民的价值判断和思维方式，如宗法观念、传统的儒家道德等。除此之外，制度的构成还包括制度的实施机制，即对违反制度或遵守制度的人或组织给予惩罚或奖赏等一系列的配套实施体系，以求确保制度的权威性。总之，一项完整的制度机制需要正式的制度和非正式的制度互为补充，并辅以制度的实施机制为保障。

然而价值和制度的关系并不是互相排斥和对立的，二者存在内在的关联性。一方面，价值深刻地影响制度的成功与否。无论是正式的制度还是非正式的制度，都会受到价值的制约和限制。以家庭联产承包责任制的出现为例，家庭联产承包责任制所体现的“包产到组”和“包产到户”的思想其实早在1962年经济调整时就已然在农村出现，当时实行了“包产到户、责任田和五个统一”，得到了中央一线的支持，然而由于党的核心领导层在价值理念方面存在分歧，遂不了了之。党的十一届三中全会以后，我国以经济建设为中心，实行家庭联产承包责任制，调动了广大农民的积极性，促进了农村经济的发展。从家庭联产承包责任制的发展来看，政府和国家的核心价值理念深刻地影响到一项制度或政策的成功。另一方面，制度是价值的实现载体。价值作为一种理念或追求，是内化于制度之中的，并通过制度加以实现。习近平总书记在2005年担任浙江省委书记时前往安吉考察，提出了“绿水青山就是金山银山”的重要论断，自党的十八大以来，这一思想成为了指导社会主义生态建设的重要价值理念，习近平总书记于党的十九届四中全会中指出：“必须践行绿水青山就是金山银山的理念”，要求“实行最严格的生态环境保护制度、全面建立资源高效利用的制度、健全生态保护和修复制度以及严明生态环境保护责任制度。”[5]

总之，价值和制度在国家治理现代化中发挥的作用各不相同，价值更多是引领和指导作用，决定了国家治理的发展方向。而制度是国家治理现代化的具体实施路径和保障机制，保证了国家治理的稳定运行，当前强调以制度优势推动治理效能正是出于推动和实现国家治理现代化的需要。

二、国家治理现代化过程中价值和制度的困境

（一）“共同价值”下的认同和重构困境

随着改革的不断推进，国家治理日益呈现出复杂多样的局面，然而价值在社会转型过程中却陷入了认同困境。一方面，“传统宗法价值、意识形态价值在改革开放催生的个体主义价值的冲击下，日益碎片化，而个体主义价值却不足以为国人提供新的价值指引，转型的中国无奈陷入核心价值交接真空，各种非理性价值或价值异化乘虚而入，价值关系呈现‘非理性多元’之无序局面。”[6]尽管当前构建了社会主义核心价值体系，并将其作为国家治理现代化的价值导向，然而由于社会环境的复杂性，社会主义核心价值观和社会主义核心价值体系往往停留在上层的宣传语境之中，与现实的具体环境存在脱节现象。群众谈到社会主义核心价值观时往往将其视为“宣传口号和工具”，而没有将其作为行动信条。深究其原因可知，社会主义核心价值体系采用的是一种自上而下的传统传播途径，社会、国家和个人一定程度上尚未就价值理念达成统一共识，进而导致了价值认同困境。在日益强调国家治理的今天，自上而下的管理要逐渐淡化，互动式合作治理将成为主流，如何重构共同的价值认同尤为重要。

此外，在国家职能方面也存在着价值认同的困境。国家兼具社会职能和统治职能，二者相辅相成。正如恩格斯所说“政治统治到处都是以执行某种社会职能为基础，而且政治统治只有在它执行了它的这种社会职能时才能持续下去。”[7]195当前强调国家职能既要维护社会稳定，又要提供社会公共服务。由于社会结构复杂化程度的加剧，对社会治安提出了新挑战，国家要更多地使用统治职能。但在强调国家治理的语境中，国家又需要更多地使用公共服务职能，二者出现了矛盾。而解决该悖论的方法就是国家同社会达成统一的价值共识，但是这也带来了新的问题，即国家与社会对价值共识的选择及相应国家治理职能的转变。

（二）“路径依赖”下的制度创新困境

著名新制度经济学家诺斯认为，任何制度或政策一旦走上了某条路径，制度的变迁就具有连续性，而且之后制度和政策的变化对于传统会有着极强的依赖性。[3]11-13如建国初期的国家治理常常使用“政治运动”式的治理模式，无论是土地改革运动、抗美援朝运动、扫盲运动、人民公社化运动、大跃进运动等，几乎都是通过运动式的方式来实现治理目标。改革开放以后，“政治运动式模式”逐渐演变成为“运动式治理”模式，并体现在诸多方面。如在全国范围内的多次“严打”斗争以及“退耕还林”“退田还湖”等环境治理工程都具有运动式的特点。当然，这并不意味着完全否定制度路径依赖的作用，运动式治理在一定程度上能够弥补治理能力不足的境况，在社会治理资源有限的情况下不失为一种理性的选择。但是制度的路径依赖可能会产生“制度的内卷化”现象，即将制度规限在反复运用的过程之中，使制度的创新在一定程度上变得不可能。

中国特色社会主义进入新时代后，我国的主要矛盾已经转变为人民日益增长的美好生活需要同不平衡不充分发展之间的矛盾，人民对制度的需求也随之发生变化。依赖着传统、局限与过去显然是不适应时代发展的，因此制度创新就意味着要突破对传统制度的路径依赖。无论是既有的制度传统亦或是其他传统，群众对其都存在依赖性，正如著名农民学家孟德拉斯指出：“农民不会怀疑传统，他们承受着传统，在农民看来，传统理所当然，是生活和工作所必须遵循的正常方式。”[5]42-43因此一项新的制度创新是否能够得到群众的接纳是制度创新面临的一项重大挑战，群众如何摆脱传统的依赖，是制度创新过程中亟须解决的必要问题。

（三）“边际效应”下的制度执行困境

“道虽弥，不行不至”，制度执行和制度建设是相辅相成的，共同构建了制度与现实之间互动的桥梁，当制度建设的方向与内容不合理时，制度执行的可能性就会大幅度降低。如果片面地看制度建设对制度执行的影响，就会以新制度来弥补或替代原有的制度，但这样的做法只能触及问题的表层，最终造成制度的片面饱和，不能长远地发展。在国家的某方面或某地区制度接近饱和时，受“边际效应”的影响，制度的执行就会面临“低效等”“内卷化”等困境。前文说到，价值涉及到应然问题，是治理主体对国家治理方向的主观判断。这就说明，治理主体在进行制度选择和创新时会受到价值偏好的影响，影响到国家范围内的制度分配，造成某方面或某地区的制度饱和，进而产生边际效应递减的制度执行困境。如“三农”问题一直受到党和政府的高度重视，近些年中共中央、国务院每年的一号红头文件都关系到“三农”问题的解决路径与方法，但“三农”制度的高数量存在与“三农”问题的高质量解决之间依然存在断层。只有站在全国制度建设和执行的高度，合理分配制度在不同方面或地区的密度，才能降低“边际效应”对制度建设的影响，提高制度执行效率。

可以从两个方面来理解“边际效应”下的制度执行困境，一是制度本身的“边际效应”，二是制度执行主体的“边际效应”。在大量相同类型的制度存在的前提下，制度的操作性难以得到保证，这既与新旧制度之间的从属困境有关，又与制度的透明化有关。新旧制度的从属困境常常表现为不同制度内容的出入或者对立，使制度执行主体难以进行抉择。而制度的透明化则随着时间的推移逐渐展现出来，表现为制度执行的客体在掌握某种方法后，逃脱制度的限制或者利用制度的漏洞。这时，单纯制度量的增加只能使制度流于形式，渐渐丧失制度的执行力；针对制度执行主体的“边际效应”，可以从主体的积极性来考虑。在其他条件变化可以忽略不计的情况下，制度量的增加会造成制度执行主体积极性的边际效应递减，这与个体心理的“疲劳”与“麻木”有关。因此，如何带动主体对制度落实的积极性，发挥主体的潜在能力，成为制度执行力提升的重中之重。习近平总书记曾指出：“制度不在多，而在于精，在于务实管用，突出针对性和指导性。要搞好配套衔接，做到彼此呼应，增强整体功能。”[9]173因此，要充分考虑“边际效应”对制度执行力的影响，充分考虑制度的整体效能，以合理的、系统的制度分配实现不同制度的互补和联动。

三、价值和制度的互动路径分析

（一）确立“以人民为中心的发展思想”价值共识

国家、社会和个人达成价值共识的契合点就在于“以人民为中心的发展思想”。习近平总书记指出“要坚持以人民为中心的发展思想，这是马克思主义政治经济学的根本立场”。[10]90它包含了两层含义，一是党和政府要以人民为中心，各项制度、政策能够体现人民立场，回应人民诉求。二是社会与人民群众能积极参与政府决策，发挥其主体性，反映对当前制度的需求，实现政府与群众之间良好的政治互动，突破以往价值宣传的困境，将制度和政策作为人民价值诉求的载体，真正做到“随时随刻倾听人民呼声、回应人民期待，保证人民平等参与、平等发展权利，维护社会公平正义，在学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居上持续取得新进展，发展成果更多更公平惠及全体人民，在经济社会不断发展的基础上，朝着共同富裕方向稳步前进。”[11]06

此外，以人民为中心的发展思想也是解决国家职能悖论的关键。国家之所以要加强其统治职能是由于随着改革的深入，社会组织不断扩大，社会形势日趋复杂，国家需投入更多成本来维护社会的稳定。但是当国家同社会达成共识以后，国家的发展是以人民为中心的共享发展，建立的是“共建共治共享”的社会治理格局，国家与社会从对立排斥转向了相互协作。因此，国家可以逐渐减少其统治职能，增加社会职能，向社会提供更高质量和更多数量的公共服务，突破其职能悖论的困境。

（二）以人民的制度需求推动制度的创新

影响制度创新因素诸多，如奥尔森认为制度创新是由某个利益团体的形成发展推动的；诺斯则将产权理论与制度变迁紧密联系，他认为：“合理的产权是国家设计的结果，制度变迁正是受到了国家意志和设计的导向”。[3]111这些说法都有一定的合理性，然而于中国而言有其一定的特殊性，当前实现国家治理现代化的关键是将制度优势转化为治理效能，制度优势的发挥，首先要保证制度是一项“好”的制度，而审视一项制度好坏优劣的重要标准之一就是人民意志。人民是改革开放的阅卷人，同样也是制度改革的阅卷人，要以人民立场作为价值导向淘汰一些不合理的制度，推动制度创新。其次，随着主要矛盾的变化，人民对于制度有着新的价值诉求和主张，国家要及时吸纳人民的价值诉求来充实我国的制度空白。如群众在基层社会治理的参与渠道受限，国家就需要不断完善基层社会治理的参与机制，党的十九届四中全会更将“共建共治共享”的社会治理制度作为重要的制度部署。再如在社会环境的变化下，生态制度的欠缺曾长期影响人民群众的日常生活，人民对于生态文明制度建设的迫切要求推动着制度的创新，为此党的十八大报告将生态文明建设上升为“五位一体”总体布局之一，党的十九大还首次将“美丽”作为社会主义现代化强国的界定词，放入富强民主文明和谐之后。

最后，国家制度的创新要以满足人民的制度需求作为目标。制度的创新并不是一个静态的概念，它是一个动态和不断调试的过程，人民对于制度的需求并不是一成不变的，它要求制度要不断创新以适应人民对于制度需求的变化。同时以人民的需求和现实需要作为评判亦能够突破人民对于制度的传统依赖，当人民逐渐成为了制度创新的“主体”和推动器，相关新制度出台所面临的环境压力会随之削弱甚至于消弭。譬如，随着近几年来未成年人犯罪的比重逐渐上升，广大人民群众认为最低刑事责任年龄为14岁以上的规定已然不适应时代的要求，据此已有新的刑法修正案草案交由全国人大常委会会议审议，希望在特定情况下，对法定的最低刑事责任年龄予以个别下调，无论其草案最终是否得以通过，它都体现了新环境下人民对于制度变迁的要求。总之，如果没有人民的需求作为评判标准，制度的缺陷就无法体现，制度创新也会陷入困境。

（三）以人民的意志推动制度的执行

评估国家治理现代化的重要标准之一是人民幸福，而实现这一目标的关键在于提升制度的执行能力，习近平总书记强调：“制度是用来遵守和执行的，全党必须强化制度意识，自觉尊崇制度，严格执行制度，坚决维护制度，健全权威高效的执行机制。”[12]20在新时代条件下，推动制度的执行需要坚持“以人民为中心”的发展思想作为行动指南。具体体现在两个方面：一是要以人民意志作为执行主体的价值支撑，提升制度执行主体的执行意愿。“制度也好，法治也好，都要由人来制定、执行、遵守和维护。所以从这个根本意义上来讲，人是最终的决定因素。”[13]557制度执行主体能力水平、做事的积极性对于制度执行系统的运作状况尤为重要，当前强调国家治理现代化，发挥出国家治理的制度优势，需要制度执行主体担当起重任。而制度执行主体作为政府工作人员，决定着他们需要拥有强烈的使命感和责任感，坚持以人民为中心的思想能够作为精神激励从情感上动员执行主体的积极性，调动起他们想干事能干事干成事的激情。而且作为人民群众与治理主体的桥梁与中介，执行主体既能够深刻了解到人民的意愿和诉求，又能够向治理主体反馈这些意愿和诉求，推动着治理主体改进制度的价值选择和偏向，实现制度的可操作性和趋近现实性。

二是制度执行要切实解决好与人民群众利益相关的现实问题。中国在国家治理过程中要将人民群众反映的问题、难题梳理出来，并且视为国家治理现代化过程中的改革任务清单。同时要凭借着高效、持续和协调统一的制度优势，深化制度执行的力度、广度和深度，特别是注重制度的协调性，不仅要处理好新旧制度的相互协调，还要注重制度的质量和数量之间的关系，推动制度的整体性和系统性，防止陷入制度本身的边际效应递减之困境，最终通过对制度的改革创新，逐渐回应和解决人民群众迫切需要的问题，并使制度通过宪法、法律、规章、条例得以成熟和稳定，彰显出国家的制度优势，推动国家治理体系和治理能力的现代化。