行政检察调查核实权研究

陈朝晖

浙江省宁波市人民检察院，浙江 宁波 315016

调查核实是检察机关在开展行政检察工作中查明事实、适用法律的基础性、前置性工作，调查核实权是检察机关履行行政检察职能必不可少的权力与权能。在行政检察职能日益加强的状况下，对行政检察工作中的调查核实权展开深入研究，颇为重要。

一、行政检察调查核实权的内涵及分析

（一）内涵

行政检察调查核实是检察机关在行使行政检察职能过程中，为查清案涉法律事实、正确适用法律，运用询问、调取材料、鉴定、勘查、检验检查等方式，获取证明案件事实的证据，并对案涉证据的客观性、合法性、关联性进行核对、检查，对案件适用法律法规的正确与否进行核查等，为保障上述工作的依法行使而被赋予的相关权力，即为行政检察调查核实权。

（二）分析

调查核实可分为调查与核实两个方面。调查，是一种侧重于从无到有，且不仅仅满足于有，并从有再到实，即确为事实的这样一个过程，通过检察人员的调查，去查找、寻取、发现、获得能用于证明案件事实的真实有效的证据；核实，是一种侧重于从未确定、未确信到确定、确信的过程，通过检察人员的核查，对案件中已经存在的材料、事实，适用法律法规、规范性文件，进行检查、核对，进而核对确实。

调查权与核实权的区别在于：一是侧重点不同。调查侧重于查，是从没有到有或从模糊到清晰的过程；核实侧重于核，是从在到真的过程。二是要求不同。调查是在事实不明了、不清楚的情况下，收集、寻找证据，找到证明事实的符合要求的证据材料；核实是在手头上已有相关事实或者证据材料的情况下，因为不能确定这些材料是否具有真实性，通过核对、核查，以确定其真实与否。核实的要求在于对存在于案件中的存有疑问的材料进行审核、查对，排除怀疑，去伪存真。调查中有核实，核实中离不开调查。

（三）调查权、核实权的特点

1.主动性。可根据办案的需要，自主决定是否行使、如何行使以及行使的具体手段、方式、范围、时间。是可以为也可以不为的一种自主性权能。

2.必要性。其是根据案件需要而决定行使。调查核实限于案件所涉及的范围，必要限度是调查核实权行使的边界。

3.合法性。调查权、核实权是公权力，有必要以法律形式加以规制。在方法上，首先必须有法律对调查核实的方式方法加以规定；其次要依照法律的规定实施调查核实，并严格依法展开调查核实工作。该使用什么手段、不该使用什么手段都要根据规定来进行；程序要符合规定。对调查核实中违反法律规定的，要规定有负面后果的评价与惩戒的措施。

4.适时性。调查、核实必须在案件办理过程中进行，具体权能的行使是伴随于具体案件办理过程中，案件受理之前、案件办结之后，均不能进行。

（四）调查权、核实权行使原则

1.合规性。调查、核实的方式应当符合规定的条件与方法、程序，并且做到时间合规、方式合规。

2.客观性。必须秉持客观、公正的态度进行调查与核实工作，是什么就是什么，是怎样就是怎样。

3.必要性。根据办案中确有必要的情形来把握调查核实工作的展开。例如，《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》第17条就规定，人民检察院审查民事、行政案件，应当就原审案卷进行审查。非确有必要时，不应进行调查。怎样判断确有必要，笔者认为至少包括如下情况：一是审判人员可能存在违法行为的；二是执行活动可能存在违法情形的。如果存在上述情形，应当认为有必要进行调查。

4.谦抑性。行政检察调查核实是检察公权力的一种行使方式，有必要遵循谦抑的原则，在采取低限度、低程度可以完成调查、核实的时候，不应当采取高限度、高程度的方式进行，也就是说，尽量采用适当的方式进行调查、核实。

5.相关性。调查核实限于与所办理的案件相关的事实的查明与证据的收集。

二、目前关于行政检察调查、核实的规制及思考、建议

（一）关于调查核实权的现行规定

1.有关规定

目前关于调查核实的规定有：《人民检察院组织法》第21条规定，检察机关行使法律监督职权中可以进行调查核实。《行政诉讼法》第101条规定可以适用于行政检察工作的《民事诉讼法》第210条载明，检察院因履行法律监督职责提出检察建议或者抗诉的需要，可以向当事人或者案外人调查核实有关情况。《人民检察院行政诉讼监督规则（试行）》第13条规定了检察院根据需要，在符合规定的情形下①，可以向当事人或者案外人调查核实有关情况。《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》第18条列举了检察院可以进行调查的四种情形。②《人民检察院行政诉讼监督规则（试行）》第36条规定在行政检察中可以适用的《人民检察院民事诉讼监督规则（试行）》第73条规定，有关单位和个人应当配合人民检察院的调查核实，并对拒绝或者妨碍人民检察院调查核实的情形如何处理作了规定。

2.根据现行规定可采取的调查核实方式

（1）针对物的时候，为了获取相关证据材料进行查询、复制、调取；就一些专门性的问题，向专业人员、相关部门或者行业协会等进行咨询，以得到相关的意见；在必要的时候，就案件所涉的相应事项，视不同情形进行鉴定、评估、审计；或者对物证进行检查、对现场进行勘验等。

（2）针对人的时候，对涉案当事人或者案件所涉及的案外人进行询问，需指出的是，这“案外人”是案件的当事人之外，而又与案件有关的或案件涉及的人员，而不应包括与案件本身毫无关系的人员。

（3）其他方式。这是指为查明案件事实、获取证据，而采取的不为上述情形所包括的方式。

在行政检察中，尽管调查、核实也需要查、核，但仅仅是调查、是核实而不是侦查。侦查中可以运用的强制手段如对物的查封、扣押、冻结等措施，对人的拘留、逮捕等限制人身自由的方法在行政检察调查核实中都是不能采用的。那么，为什么在行政检察中不能用侦查的方式？笔者认为，可从行政检察监督的对象来思考这个问题，因为行政检察监督行政行为的合法性、行政审判的合法性，要与所监督对象的情形相适合。从行政检察监督的比例原则③而言，不应当在监督工作中采用侦查这类强制性的手段。如果确实发现有刑事违法的线索，则可以将相关线索移交给适当的部门处理。

（二）几点思考与建议

1.行政检察调查核实权在实践运行中存在的不足及其原因

一是实际工作中行使调查权、核实权较少；二是保障手段不足，在遇到不够配合的情况下，有效、得力的保障手段不多。这与法律对法院行使调查权的保障力度相比显得较为薄弱。例如，根据《行政诉讼法》第59条规定，法院在行政诉讼中，有义务协助调查的人，对人民法院的协助调查决定，无故推拖、拒绝或者妨碍调查的，可以予以训诫、责令具结悔过或者罚款、处以司法拘留直至依法追究刑事责任。④可见，法院对妨碍调查取证的行为人，可以依法进行相关处罚，而现行关于行政检察调查核实权的规定中则未授予检察机关类似的权力。行政检察作为一种公权力，其行使的职能之一是对行政诉讼中的相关参与方展开检察监督，一般而言，更有理由拥有对妨碍调查核实的行为者的处罚权，而现行法律恰恰对此并无相关的规定，这不能不说是一种欠缺。

笔者认为，调查核实权运用不足有以下原因：一是需要调查核实的情况较少；二是缺乏时间、精力，有避免调查、核实的心态；三是对不配合甚至是妨碍调查核实的情形，制约、制裁手段不多，影响调查核实工作的有效开展。

2.赋予调查核实必要的权限

正当权限是法律赋权的公理性逻辑。赋予行政检察调查核实更多、更广的权力时，也应当考虑正当权限的要求。在相应的领域与范围内，赋予检察机关必要的强制性手段来保障调查权、核实权的公正、有效行使。例如，赋予检察机关对妨碍调查核实的行为予以必要的处理、处罚的权限。对现行的调查核实方式加以必要的改进从而使其有足够的刚性，以保障调查核实的有效开展。

注释：

①《人民检察院行政诉讼监督规则（试行）》第13条规定了四种情形.

②《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》第18条规定了检察院可以进行调查的情形.

③比例原则是行政检察监督的基本原则之一.傅国云.行政检察监督研究：从历史变迁到制度架构［M］.北京：法律出版社，2014：106.

④《行政诉讼法》第59条第一款第（一）项的规定.